新型城镇化水平统计“城镇化率”的思索

张玉周

摘 要：新型城镇化已成为中国现代化进程中的重大战略选择，衡量城镇化发展水平的统计指标—城镇化率应依据新型城镇化的本质予以完善。就当前城镇化率的统计实质进行分析，指出城镇化率在衡量城镇化水平中存在的缺陷，进而提出进一步改进的思路。

关键词：新型城镇化；“城镇化率”；思索

中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0176-02

党的十八大提出“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，标志着新型城镇化成为中国现代化进程中的重大战略选择。新型城镇化的本质是指随着工业化逐步推进，农村人口向城市集中以及生活方式的转变过程。城镇化率作为衡量城镇化的统计指标应能真正反映新型城镇化的本质。就目前衡量城镇化水平高低的名义城镇化率进行思索，以期为新型城镇化的统计提供有意义的借鉴。

一、城镇化率指标的统计实质

城镇化率是指城镇人口占总人口的比重，反映了总人口的内部构成，被广泛地应用于衡量一个国家或地区城镇化的发展水平，也用于不同国家或地区间城镇化水平的比较。

（一）人口规模统计

人口规模的统计口径常用的有三种：一是现有人口，定义为某时点上，该地区内实际居留的人口，反映了人口的流动性；二是常住人口，定义为某时点上，某地区在一定时间内实际经常居住的人口，比现有人口多了是否居住连续半年的标准。常住人口将长期居住在城镇的流动人口纳入“城镇人口”，以反映大量人口从乡村向城镇的流动。中国从1990年第四次人口普查开始统计常住人口，当前城镇化率计算采用常住人口的概念。三是户籍人口，人口统计中最早的指标，指公民依《中华人民共和国户口登记条例》已在其常住地的公安户籍管理机关登记了常住户口的人。中国原来的城镇化率就等于户籍城市人口除以户籍人口。

从全国范围来讲，人口城镇化率的分母总人口无论用常住人口还是户籍人口，两者区别不大，因为全国意义上常住总人口等于户籍总人口。如果从区域的角度分析，区域常住户籍人口和区域总人口则存在较大的区别：一是户籍人口和常住人口的定义存在差异。户籍人口以户籍所在地为基准，反映户口在本地的人口。常住人口则以常住地（离开户籍所在6个月）为基准，反映常住本地的人口。改革开放前的计划经济下，在中国实行严格的城乡二元社会结构，户籍制度的存在限制了人口的流动，当时地区户籍人口和常住人口在数量上差别不大。改革开放后随着市场经济的不断完善和发展，人口流动性越来越大，导致区域户籍人口与常住人口之间的数据差异不断扩大；二是户籍人口和常住人口数据的调查方法存在差异。如前所述户籍人口数是通过公安部门户籍档案整理所得，而常住人口数是通过每隔十年的人口普查、逢五年份的1%人口抽样调查和每年进行的1‰人口变动抽样调查得到的，普查年份可以得到各级常住人口数据，非普查年份则以年度人口变动抽样数据推算而得。虽然造成户籍人口数与常住人口数差距的原因有多种，但是理论和实践中分析户籍人口数与常住人口数的差异主要来自人口的流动，2000年第五次人口普查和2010年第六次人口普查均把“人户分离”人口，即户籍不在本地但是离开户籍所在地半年以上，且在本地居住的人口，简称为流动人口。人口迁移理论告诉我们，经济因素是影响人口迁移的主要因素，人口总是从经济欠发达地区流向发达地区。因此通常情况下，人口净流出地区的常住人口数小于户籍人口数，人口净流入地区的常住人口数大于户籍人口数。

（二）城镇人口规模统计

统计实践中，城市人口的统计是建立在城乡二元划分基础上的。由于各自国情不同，世界各国对“城镇”和“乡村”的划分标准存在较大差异。迄今为止，国际上并没有统一的城乡划分标准。中国对市镇建制进行多次调整，这也体现在历次人口普查中：1953年第一次人口普查，采用有建制的市镇辖区行政界线划分城乡人口，城镇人口包含市镇辖区内的农业人口；1964年第二次人口普查，为压缩城镇人口，减少就业压力，城镇人口的划分依据户口性质，以城镇非农业人口表示城镇人口，不再包含农业人口；1982年第三次人口普查，此次人口普查回归一普口径，把市和镇的总人口（包括其中的农业人口）作为城镇人口（但市辖县不计算在市的总人口内）。这样一来，城镇人口数中便包括了相当比例的农业人口。尤其是“乡改镇、县改市（区）、市管县”的推行，使这一情况更为严重；1990年第四次人口普查，开始采用常住人口的统计口径，将在城镇居住一年以上的非户籍人口纳入城镇人口统计中。在此次人口普查中细分行政区域，市人口包括设区的市辖区内所有人口和不设区的市和镇辖区内非农业人口。这导致城镇人口数就和市区的设置情况大有关系。不设区市的“城镇人口”计算口径，则明显要小。这种计算口径上的内在的不一致，使得不同地区之间的城镇化率的比较成了问题；2000年第五次人口普查，继续采用常住人口的统计口径，并将居住六个月以上的外地人口计入城镇人口统计范围的同时，同时采用人口密度作为市辖区的甄别指标，对市辖区、不设区的市、建制镇所辖地域进行了细划，以尽可能地剔除所含的农村部分。这一新的标准虽然比“第四次人口普查”的标准合理，但可操作性却明显下降。无论是居住六个月以上的外地人口，还是人口密度的甄别，都是一件相当困难的事情；2010年第六次人口普查延续五普常住人口标准，把离开户籍所在地6个月以上的非户籍人口纳入城镇人口统计范围，并以行政区划为基础，将民政部门确定的居委会和村委会辖区作为划分对象，以实际建设为划分依据。

二、目前城镇化率统计的缺陷

人口城镇化率的常住人口比重法，将大量外出打工的农业人口计算为城市常住居民，在一定程度上提高了人口城镇化率的数值，是各地区城镇化水平提高的主要原因。同时，此部分由外出打工的农业人口构成的城市常住人口的生活方式并未发生变化，如从事的职业和收入位于社会最底层、享受不到城市居民的住房福利、子女上学难、看病难、社会福利待遇缺失等。追根溯源，造成这种情况的决定性因素是农村流动人口的户籍问题，即农村流动人口不具有城市户口，只能非农化，不能“实际城镇化”，享受不了市民待遇。endprint

统计实践中，对“城镇”这一概念的把握已颇为不易，对其“人口数”的统计则更要涉及诸如人口的机械变动、身份认定等一系列的问题。从而，所计算出来的“人口城镇化率”本来就是差强人意的，这通过中国上述历次“人口普查”关于“城镇”和“城镇人口”标准的巨大差异就能看到。同时，在“城镇化”水平被当一项重要的政绩标准的现实情况下，各地利用政府迁移等办法扩展城区面积虚增城镇人口成为推进本地城镇化发展的普遍做法，四普和五普间，中国城镇总人口增长中有53%来自因市镇新、扩建而增加的城镇人口。

三、城镇化率的改进思路

户籍人口最早用于人口规模统计中，当前户籍人口统计仍在执行，但官方不再发布户籍人口数据，主要公布常住人口。在新型城镇化的统计中户籍人口具有不可替代的作用：首先，计算人口迁移规模，即流动人口是不可替代的，所以户籍制度中的户籍人口还是有意义，即便将来没有户籍制度，户籍人口的管理和计算还是需要的；其次，在讨论城镇化问题时，户籍是新型城镇化下区域的名义城镇化率和实际城镇化率在统计上具有区别，如名义城镇化率不能真正反映城镇化水平，那么就需要考虑其他指标还是在此基础上对名义城镇化率进行修正。城乡二元户籍制度为早期中国工业发展、人口统计和政治稳定起到重要的作用，但随着改革开放的发展，二元户籍制度逐渐成为中国新型城镇化发展的障碍。由于户籍制度与公民享受的相关福利制度和公共服务相关联，户籍制度已成为农村转移劳动力转变生活方式的根本原因。如若考虑在此基础上对名义城镇化率进行修正，那么户籍人口是修正原有城镇化率的一个可行性指标。

综上所述，城镇化不是一个独立的过程，在相当程度上，它甚至不是一个“原生变量”。城镇化根本上只能是工业化的结果和反映。人口的城镇化是工业向城镇集中的伴随现象，是工业城镇化的产物。说准确一点，是现代工业文明意义上的产业，即通常所说的“非农产业”在城镇集中和积聚的产物。没有这样的一些角度的量度，仅从人口地域归属的意义上所统计出的城镇化水平，是难以完整地反映城镇化的本质内容的。人们只是抓住了表层的、现象的东西，而现象层面的东西的基本特征就是其不稳定性，是容易被歪曲和“变通”的。可见，各方面对“城镇化率”的垢病，是正确的，却也是多余的——它被赋予了无法承受之重。“城镇化”不是一个简单到可以用一个统计指标得到全面反映的问题。对城镇化水平的量度，需要一个指标体系，在这个指标体系中，“城镇化率”自有其应有的地位。

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[责任编辑 吴 迪]endprint