转基因产品贸易中的国际法律冲突与国内法完善

陈晨

摘 要：转基因产品技术的快速发展给有效地缓解了资源匮乏问题，但其中尚未证实的危害也给人类健康及环境带来了潜在风险。在转基因产品贸易规制，由于《SPS协议》的科学证据原则与《卡塔赫纳生物安全议定书》中的风险预防原则的相互冲突，直接导致了国际贸易冲突发生时条约的适用问题。而国内的立法现状也体现了相同的冲突，立法技术上也相对落后。对此应当尽快明确对于转基因产品的立法原则，统一各部门制定和完善现有的转基因法律制度。

关键词：转基因产品；《SPS协议》；《卡塔赫纳生物安全议定书》；风险预防原则；科学证据原则

中图分类号：D90 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0324-02

一、世贸组织下《SPS协议》对转基因食品贸易的规制

目前WTO体系下尚未有专门针对其制定的协议，与之有关的规定主要有《实施卫生与植物卫生措施协议》，其宗旨是为了保护“人类、动植物的生命或健康”而对贸易采取一系列的限制措施。但为了避免成员国设置不必要的贸易壁垒，在实施限制措施时应遵循以下三条基本原则：

1.科学证据原则。根据《SPS 协议》中第2 条第2款规定：成员国在实施检疫措施时必须以科学原理为依据不得超过必要程度，第5条规定除外。第3条第3款规定：在各国采取的检疫措施需要高于国际的标准、指南或建议的，必须有确切的科学证据支持。但是目前仍尚未有确切的科学证据表明转基因食品能对人体或环境造成实质性的损害，这也就导致转基因技术发达的国家认为对转基因产品设置贸易措施是不符合《SPS协议》的。

科学证据原则也有例外情形，《SPS协议》第5款第7条规定成员国在科学证据不充分时能采取临时的卫生检疫措施，并在合理期限内收集科学依据进行风险评估。这就允许成员国在缺乏科学证据的时候赋予了他们临时限制进口的权利。在其找到确切证据证明转基因产品不存在风险，或风险并没有预期之高，便可以对临时措施进行撤回或修改。

2.风险评估与适度保护原则。风险评估原则体现在《SPS协议》第5条，具体规定了各国可以在风险评估基础上制定国内的相关规则，同时应对国际组织已制定的风险评估的技术给予考虑；风险评估的标准与检测危险程度的方法都需要向其他成员进行披露；为了平衡自由贸易和保护人类与环境，成员应决定适当的可接受风险的水平，并据此确定适当的保护水平。

在确定适当的保护水平同时不允许存在任意或不合理的差异，如果保护水平的差异会导致对“国际贸易的歧视或变相限制”，那么根据此所作出的检疫措施就违反了第5条。从现有的各项贸易争端来看，因为转基因食品的特殊性，究竟应以风险预防原则为准还是以保障贸易自由优先一直是争议的焦点。

3.国际协调原则。《SPS协议》中规定各成员应采取国际统一标准、准则与建议从而达到协调各成员国检疫措施的目的。各成员应当积极参加相关国际组织的相关活动、相互协调，包括食品法典委员会，国际兽疫组织和《国际植物保护公约》。即如果各国检疫措施通过以上三个国际组织的标准或调查，那该检疫措施便符合SPS协议。但该原则并不能起到决定性作用。因为成员国如不依照国际标准还需要进行科学依据与风险评估原则等后续其他程序才能判断其措施是否符合《SPS协议》。

二、《卡塔赫纳生物安全议定书》的规定及与《SPS协议》的冲突

从国际公约看，由联合国环境署发起协商的《卡塔赫纳生物安全议定书》主要以风险防范原则为前提，为改性活生物体的跨境转移、过境、处理和使用进行国际法的规制，以确保这些生物技术是否会对生态环境或人类健康造成风险。从相关规定中可以看出，议定书还是较大地牺牲了贸易自由，更注重保护人类的健康以及生物的多样性。

（一）《卡塔赫纳生物安全议定书》的主要内容

1.事先知情同意程序：该程序被认为是议定书中最为重要条款的，规定了进口方应对转基因产品资料知情然后再同意进口。进口方若要知晓产品的信息，则要求出口方明确地提供并保障制定相应的法律条文和资料的准确性。然后通过生物安全信息交换机制来宣布是否同意进口。但该程序也受到严格的限制。首先在议定书中第4条、5条、6条规定了事先知情同意程序中改活生物体的范围进行严格限定。其次，第7条中规定该程序仅适用于“首次越境转移之前”。最后，在第11条中对一些特殊改活生物体首次越境转移提出要单独地区分对待。虽然议定书对提前知情同意程序设置了详细具体的程序，但在很大程度上对产品的国际贸易设置了障碍、增加其成本。

2.风险评估制度：与《SPS协议》中的风险评估制度所要求的以科学依据为前提不同的，在议定书中的风险评估原则是以环境法中的风险预防原则为前提。相对比传统的污染防治原则，风险预防原则并不把科学证据作为必要条件，认为科学上的不确定性不能成为拖延采取行动的理由。如议定书第10条第6款规定，即使无法对潜在的不利影响提供充分的科学证据，进口缔约方也可以在顾忌对人类健康构成风险的情况下，酌情作出决定采取预防措施。

（二）国际条约与WTO框架下《SPS协议》对转基因产品法律规制的冲突

从上文对《议定书》及《SPS协议》中主要内容的介绍可以看出两者虽然均为了保障公共健康与植物环境等提出了一系列贸易限制措施，但对限制措施的态度不同使得两者产生了直接冲突。

2003年的美国、加拿大、阿根廷诉欧盟转基因产品案件中，美国认为欧盟对其出口的转基因产品实施的检疫措施并不符合《SPS协议》所规定的科学证据原则，并以其自身未参加议定书为由不采纳其中的风险预防原则。而专家组在审理案件中也避免了直接审查议定书与《SPS协议》之间的冲突，判定欧盟的检疫措施不符合世贸组织的相关规定。而这一判决也引起了各方的争议，有学者认为“这一决定在事实上造成了只要有一个WTO的成员国坚持不批准某国际条约就可以有效否决在 WTO 法中适用该条约中的习惯法规则。此种做法未免太过极端。”可以看出风险预防原则在《SPS协议》中是完全排斥的，由此当成员国以风险预防原则为由来对转基因产品实施检疫措施，是否就成为变相的贸易壁垒。

针对上述两种法律规定的冲突，将《SPS协议》与议定书之间冲突的协调有一定的难度。因此当发生交叉与冲突的问题时，议定书的秘书处和WTO相关委员会之间进行信息交流极为必要，建议将《卡塔赫纳生物安全议定书》列入WT O贸易与环境委员会、TBT 委员会和SPS 委员会的正式观察员。同时可以将该问题放入WTO框架下新一轮的多边贸易谈判中进行深入探讨，以解决现在的困境。

三、中国转基因产品法律保护的现状及完善

（一）中国转基因产品规制立法现状

中国针对转基因农产品已经初步建立了安全评价制度、进口许可制度和标识管理制度。

1.安全评价制度：根据中国法规规定，农业转基因生物按照其对人类、动植物、微生物和生态环境的危险程度，分为四个等级，安全等级为Ⅰ的转基因生物对人类和生态环境尚不存在危险。

2.进口许可制度：从中国境外引进农业转基因产品一般用于研究实验、生产和加工原料三种不同用途，都应当分别适用不同的审批程序和审批标准由农业部进行审批。

3.标识管理制度：为方便消费者识别农产品质量安全状况、逐步建立农产品质量安全追溯制度，中国对转基因农产品进口建立了强制标识管理制度。如强制要求属于农业转基因生物的大豆、大豆油等产品，必须标注醒目的农业转基因生物标识。

（二）中国转基因产品法律制度的不足之处

1.标识制度中主要存在地方执行的监管力度不够、标注的范围太过狭窄等问题。因地方的监管力度不够导致曾有地区的超市中检测出未经标识的转基因大米，而中国尚没有任何许可批准在国内种植主产粮。即使一些食品检测出有转基因的成分也有可能因为标识制度的不完善而无法进行责任的追究。

2.赔偿责任制度的缺失：中国目前的转基因立法对于补救性制度内容比较缺乏。根据《名古屋—吉隆坡补充议定书》中规定了缔约国可以要求造成生物安全损害的责任者直接或间接承担恢复原状并相应赔偿责任，同时应当在各国内设立用于预防损失的保险和基金等。中国应当利用这一规则在国际贸易中对遭受的危害积极寻求赔偿，同时在国内立法中完善对风险预防和赔偿损害的相关规定。

3.相关部门职能、部门法规存在冲突：由于现阶段相关部门之间存在不同的立法意见导致各部门所颁布的不同法律法规、规章中存在冲突。如环保部颁布的《转基因生物安全法》与农业部的《农业转基因生物安全管理条例》存在交叉和冲突，卫生部的《转基因食品管理办法》与农业部的法规也存在标识制度上的差异。

（三）中国转基因产品法律制度的完善

针对上述问题的不足，在国内法制定和完善的过程中，中国首先要寻求一个恰当的平衡点。规范过严可能会阻碍转中国基因技术发展，减少其在国际市场中的竞争力。规范太宽泛又会对国民健康及环境造成潜在的不利风险。从国际法层面上来看，中国既是《卡塔赫纳议定书》的缔约国又要遵守WTO框架下的一揽子协议，两者的国际义务必须都要承担。因此应当注意以相互协调的方式履行所承担的国际环境和贸易义务。

另外，为了统一现有国内生物安全法规之间存在的交叉冲突和适用不明的问题，填补关于标识制度和损失赔偿制度上立法的空白，中国应出台法律位阶较高的综合性转基因生物安全立法。具体可以借鉴欧盟的设置，在不同的产品系列与技术水平下，采取多层次的立法目标，存在不同方面的侧重。同时应注重在综合性的转基因产品立法中以风险防范原则与国际合作原则等国际法中有关原则相协调，将国内立法与国际标准相结合，制定与国际条约相接轨的国内法。

参考文献：

[1] 那力，何志鹏.WTO与公共健康[M].北京：清华大学出版社，2005：367.

[2] 付文佚.从欧盟转基因产品案看国际法在WTO中的适用[J].科技与法律，2008，（4）：30.

[3] 孟雨.转基因食品引发的国际贸易法律问题及对策[J].华中农业大学学报（社会科学版），2011，（1）：22.

[4] 王小琼.试析WT0框架下与转基因产品相关的贸易规则——兼论中国转基因产品立法之完善[J].国际经贸探索，2006，（2）.

[责任编辑 魏 杰]