浅议完善高速公路重大节假日免费政策

卞金宏

摘 要：高速公路重大节假日免征通行费政策是国家改善民生，提升人民满意指数的一项重要举措。回顾该政策两年多来的实施情况看，总结利好影响，较为深入地剖析政策实施过程中存在的节假日高速拥堵、公路企业利益受损等问题，并针对存在的问题从政策优化、方式调整、技术提升等方面提出完善政策的意见和建议。

关键词：高速公路；重大节假日；免费政策；优化；完善

中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）36-0292-02

2012年7月24日，国务院颁布国发[2012]37 号文，规定在春节、清明节、劳动节、国庆节等四个国家法定节假日，对7座及以下小型客车通行费予以免收，该政策的出台是国家改善民生、提升人民满意指数的一项重要举措。免费政策实施两年来，其带来的利好是显著的，但也暴露出节假日高速拥堵、公路企业利益受损等一系列问题。因此，理性的回顾总结政策执行得失，推动免费政策的优化和完善显得迫切而重要。

一、政策实施的利好效果

1.公众的出行成本有所降低

免费政策鼓励假日出行，尤其是自驾游方式。据调查显示，交通费在自驾游成本中占比最大，其中主要是通行费和油费，以经济型轿车为例，两者的比例大致为五五分成。重大节假日期间高速公路免收通行费，可使得7座及以下小型客车自驾者节省约50%的交通成本，切实享受到免费政策带来的红利。

2.扩大内需以拉动经济增长

据报道，2012年以来的五个重要节假日期间，国内的主要旅游景点人数持续爆棚，不断创出历史接待量之最，一定程度上是由于该免费政策实施的促动，从而有效促进旅游产业的发展和刺激国内消费，拉动经济增长。

3.缓解往日收费站拥堵状况

重大节假日期间国内人员流动显著加速，部分高速公路收费站前排队等候缴费通行是经常发生的事。免费政策的实施使得高速公路上占有相当比例的7座及以下小型客车实现快速通行，必将大大缩短非免费车辆的缴费等待时间，使得收费站前的拥堵情况得以缓减。

4.促进国内汽车产业发展

中国是拥有13多亿人口的大国，汽车行业前景非常可观。免收通行费政策出台后，重大节假日出行的人数明显增加，其中自驾游的人数在其中占有很大的比重，加之开车走高速公路成本显著下降，或将促进汽车需求增大，在一定程度上刺激国内汽车产业的发展。

二、政策实施面临的困境及原因

1.高速公路拥堵现象严重

免费政策实施以来，有关道路拥堵的消息不绝于耳，有些路段拥堵时间甚至长达好几个小时，从而使得作为准公共产品的高速公路运作效率显著下降。长时间拥堵容易引致交通事故的频发，更加剧了道路堵塞，诱发恶性循环。

2.安全事故隐患增加

经济理性人总是想使自己在花费最低的情况下享受到节假日免费带来的红利，从而使得开车出行的选择比率显著提升，高速公路由选择性通行方式变成必然性通行方式，通行量的快速增加，必将导致平均安全车速的下降，安全隐患随之上升。

3.免费政策有失公允

此次高速公路免费政策只针对7座及以下小型客车，其他车辆仍需正常缴费。拥有私家车的人群大致为社会的中产阶层，有一定的经济实力。而尚无经济实力购置私家车的人群才是社会的底层，按照中国收入再分配的原则，该群体更应该得到政策的资助。但该高速公路免费政策仅仅针对私家车，未能惠及处于社会底层的人群，当前政策有“杀贫济富”之嫌。

4.公路企业利益受损

免收政策虽然给部分民众带来了利益，但给高速公路的投资者却带来了一定负面影响。中国高速公路实行的是“贷款修路，收费还贷”的模式。收取过路费是偿还投资者建设费用的主要途径，免收通行费必然会给高速公路的运营公司带来一定亏损。统计显示，自2012年国庆节以来的五个重大节假日期间实施的高速公路免费政策，共导致全国收费公路企业免收小客车通行费近200亿元。据部分高速公路上市公司财报，免费政策的实施是导致其通行费收入和利润率呈现下降的主要原因。加之免费政策的实施导致高速公路的过度使用，又进一步加大了公路企业在人力、设备和安全等方面的投入，养护成本随之上升，并无法通过收取通行费得到弥补。

5.政府对企业公信力下降

无论是政府还贷收费公路还是经营性收费公路，其合法的收费权均应受法律保护，高速公路免费政策显然违反了政府诚信和信赖保护原则，一定程度侵害了收费公路投资者合法的权益，有违政府力主构建“法制社会”的承诺。在信息不完全的情况下，这必定影响民间资本和金融机构对公路行业投资的热情，资本的逐利性或将使得高速公路的投资主体回归政府，缺乏市场化的运作可能会极大地影响高速公路的未来发展，也会对国民经济造成一定的冲击。

6.社会整体交通成本不经济

免费政策促使节假日期间小型客车利用率显著上升，虽可缓减公共交通的压力，但必将增加整个社会的交通运行成本，对汽油等资源的消费增加，全社会碳排放上升，与政府倡导的绿色环保低碳出行理念相悖，也在一定程度上掩盖了社会对公共交通的必要和真实需求。

三、完善高速公路免费政策的建议

1.推行政策制订和实施的法制化

部分收费公路已转让予民营或外资资本，部分企业已经上市，在法律角度下拥有独立的经营管理和收费权限，而政府行政性质的免费政策则有违契约精神，不应该恣意干预非政府投资公路的收费权利。为此，从国家层面应考虑给予一定补偿，方能服众，体现公平。

2.有机实施高速公路错峰收费

节假日高速公路拥堵主要缘于人们为分享免费政策所带来红利的促动，大家一拥而上不仅使得高速公路运行效率明显下降，而且也导致安全事故上升。为此，有效借鉴电价错峰消费做法，并利用到高速公路节假日收费政策中就具有十分现实的意义。在不同时间段执行有差异的收费政策，引导和鼓励驾驶人员选择不同的出行时间和方式，从而实现调节车流的目的。

3.节假日免费改为有差别化的低价收费

高速公路作为稀缺资源实施收费本意在于发挥价格杠杆作用，通过市场调节对公共资源的有限消费，在保证每人平均基本需求量的前提下，谁“多”受益，谁“多”付费。而节假日全额免费政策则无法实现此初衷，并容易导致政策在执行上走极端，免费政策实施以来高速公路出现的拥堵和事故频发就是例证。为此，降低节假日高速公路收费比全额免费显得更有意义，并可以根据小客车的载客人数等采取有差别化的收费政策，更有利于引导自驾车的合理出行。

4.提升高速公路收费技术

着力推广智能化的数据传输电子收费系统（ETC）在高速公路收费中的使用和普及，对车流量较大、拥堵相对严重的收费站点先行进行安装，实施不停车收费，以切实提高高速公路收费站的运行能力和通行效率。

高速公路收费，政府实施重大节假日高速公路免费，既是回应民意，也是一种改革的姿态。但应重视政策制订的科学性和严谨性，必须充分考虑到政策实施对国家利益、公共利益和个人利益的影响，体现公平原则，确保政策红利分享的均等性，避免为了迎合某一方面的诉求而有损其他方面的利益，按照社会主义法制建设基本要求推进该项政策的科学执行。

[责任编辑 魏 杰]