武陵山区农村综合防灾减灾能力建设——基于2014年湘西7.15特大暴雨洪灾的考察

商兆奎 ，邵 侃

（吉首大学 a商学院； b历史与文化学院，湖南 吉首 416000）

武陵山区农村综合防灾减灾能力建设
——基于2014年湘西7.15特大暴雨洪灾的考察

商兆奎a，邵 侃b

（吉首大学 a商学院； b历史与文化学院，湖南 吉首 416000）

武陵山区新一轮扶贫开发面临很多掣肘因素，灾害问题是为其一。尤其是作为主要承灾体的广大农村地区，防灾减灾能力建设更是亟待破解的难题。以湘西7.15暴雨洪灾为个案，对其灾情灾况进行实录，进而考察武陵山区暴雨洪灾的历史变迁，发现这一灾种其实由来已久，并逐步呈现愈演愈烈的发展态势。尽管该地区具有长时段应对灾害的切身经历以及技术、经验的累积，但在防灾意识、减灾运作、灾害救助等方面仍存在诸多不足。基于此，分别从防、减、救三个环节为武陵山区农村综合防灾减灾能力建设提供切实可行的发展思路和改进方案。

武陵山区；暴雨洪灾；防灾减灾

2011年，《中国农村扶贫开发纲要（2011～2020年）》正式发布，确立14个集中连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场，武陵山区位列其中。在扶贫开发的号角声中，学术界对于武陵山区发展问题的关注热情和研究力度进一步强化，从不同学科、不同视角重新审视扶贫战略和开发模式，提出了诸多极具价值的可行性方案。但其中稍显薄弱的是，对于这一地区的灾害问题却鲜有长期性、系统性的专题研究。事实上，武陵山区历来是我国自然灾害最为严重的地区之一，洪涝、干旱、泥石流、风灾、雨雪冰冻等灾害频发，部分地区水土流失和石漠化现象严重，致使扶贫开发的阶段性成果往往会被一场灾害毁于一旦，作为主要承灾体的广大农村地区更是如此，灾害已成为致贫或返贫的主要诱因之一，是故当地农谚有“脱贫三五年，一灾回从前”之说。因此，在新一轮的发展战略规划中，必须将农村防灾减灾能力建设作为其中核心内容，唯有如此，方能不断稳定和扩大扶贫开发成果。

一、武陵山区农村自然灾害实录——以2014年湘西7.15特大暴雨洪灾为例

武陵山区横跨渝鄂湘黔四省市，湘西八市县尽列其中，由于笔者有地利之宜，体察之便，又因新近洪灾泛滥，故选择此次湘西洪灾为考察对象，以点代面，做一实录。

2014年7月14日至7月16日，湘西地区再次受到暴雨侵袭，根据多地政府公告，此次洪灾为“百年一遇”，凤凰县更是确认为有水文记载三百年来最大的一次洪灾。由于降雨量大、波及范围广、持续时间长、雨势较急，湘西地区普遍发生了大规模洪涝灾害。据统计，全州8县市130个乡镇86.63万人受灾，紧急转移安置14.78万人，倒塌农房258户788间，严重损坏农房931户2970间，农作物受灾面积42248公顷，绝收面积6588公顷，直接经济损失20.53亿元①。湘西州现有乡镇158个，受灾面达到82.28%；全州人口约292.1万人，受灾人口达到29.66%；2013年全州地区生产总值418.9亿元，此次洪灾的直接损失就达到5%。其中，凤凰县受灾最为严重，国家历史文化名城——凤凰古城短时间内便被淹没于洪流之中。全县受灾人口19.6万人，直接经济损失达12亿元。损失如此之高，超过全州过半，主要源于沱江两岸商户云集，近4000家店铺受灾，部分商家的损失达到数十万元。 除凤凰县特殊性外，湘西其他市县的重灾区域则主要集中于农村地区，除了道路交通、水利工程、电力通讯等基础设施受损较大外，农户财产损失和农作物减产绝收亦是非常严重。也就是说，此次洪灾受到极大冲击和影响的是承灾能力本身就十分有限的广大农民。事实上，基础设施的破坏所造成的断水、断电、断讯，甚至成为“孤岛”，对于农户来说都只是暂时的困扰，而房屋损毁、家庭财产淹没、农作物成灾乃至绝收方是切肤之痛，一户家庭很可能一夜之间就陷入生存危机之中。地处湘西东南部的泸溪县，此次洪灾损失达2.52亿元，农作物损失和农房损毁构成了主要方面。全县被淹没房屋3028栋，损坏房屋12127间，垮塌房屋168间；农作物受灾面积达14.65万亩，成灾面积达8.84万亩，绝收面积达3.23万亩，仅农业灾损就达到7926万元。全县15个乡镇全面受灾，以笔者调研的潭溪镇为例，全镇4834户，18924人，此次洪灾造成2903户受灾，受灾人口达11879人，占总人口62.8%，经济损失达800余万元。其中房屋共有385栋被淹，全毁、半毁近半；水稻、玉米、椪柑、烤烟等作物损毁达10000余亩。洪水过后，进入受灾最重的松柏潭村，满目尽是垮塌的房屋、满地的瓦砾淤泥、树枝电线上挂满的垃圾以及民居墙壁上残留的洪水浸泡的印记。全村600余户家庭中有160多栋房屋被淹，其中85栋房屋被毁，部分农户转瞬之间沦为无家可归的境地。峒河沿岸的大片椪柑、烤烟、玉米、水稻等作物被洪水侵袭，几近全毁。据现场农技站人员介绍，此次洪灾损失是非常惨重的，很多农民今年面临颗粒无收的困境。

毋庸置疑，暴雨洪灾所带来的创伤对于重灾户而言影响是极为深远的，特别是对于贫困人口而言，其灾后恢复重建将是一个漫长而艰辛的过程。有研究表明，穷人是灾害的最大受害者，这一现象在发展中国家表现得尤为突出，因为穷人通常住在诸如洪积平原、河岸、陡坡等灾害易发的危险地区[1]。据最新统计，湘西州现有贫困人口732379人，占全州人口25.1%，此次灾害有多少贫困人口受灾，受灾程度如何，现无数据可查。但是可以肯定的一点是，贫困人口如果是重灾户，那么脱贫之路必定会迟滞甚至倒退若干年；而原来在贫困线以上的农户如果受灾较重，那么全州贫困人口的基数将会进一步扩大。我们在正视灾害效应的同时，不能不存在这样的疑惑，此次暴雨洪灾损失如此之大，是历史极少个案抑或常态趋势使然？仅归咎于客观不可抗力是否有所偏颇？基于此，追溯武陵山区自然灾害史，厘清此次暴雨洪灾在这一发展趋势中的定位就显得尤为必要。

二、武陵山区暴雨洪灾：历史轨迹与发展趋向

中华农业文明繁衍传承至今已有万余年的历史，与之相伴而生的一个古老的话题就是灾害，西方学者甚至称中国为“饥荒的国度”[2]。翻检史籍，水、旱、蝗为传统农业社会三大自然灾害，时至今日，除蝗害得到有效管控和治理外，水、旱两大灾害仍不绝于斯。由于洪灾发生频率高、危害范围广、破坏性大，故被公认为人类社会发展进程中的第一灾害。在武陵山区频发的诸多自然灾害中，洪灾亦是最主要灾种。据《湘西州志》记载，13世纪90年代至1995年的700年中，州境内洪涝共发生214次，其中全州性洪涝66次，1958～1995年的38年中共发生大小洪涝33年，基本上是十年九遇，频率加快[3]。20世纪90年代以来，洪灾渐呈愈演愈烈之势，损失也越来越惨重。张家界地区自1988年独立设市以来，一直是澧水流域暴雨中心区域之一，市域一般日降水量50毫米以上，即可导致洪水泛滥成灾，平均每年3-4次。1988-2001年，市域局部暴雨洪灾几乎年年发生，其中较大的洪灾有5次[4]。地处贵州的铜仁地区，据水文水资源局1957-1996年40年实测资料统计，锦江流域不同特征水位的洪涝灾害发生达112次[5]。

近三年来，暴雨洪灾更是成为武陵山区挥之不去的伤痛。2012年，6.25暴雨洪灾造成张家界、湘西、怀化等9市(州)37个县(市、区)194.6万人受灾，倒塌或严重损坏房屋4700余间，一般损坏房屋6500余间，农作物受灾面积105.6千公顷，其中绝收8.6千公顷。仅仅20多天后，湘西地区又再次受到洪水侵袭，7月16日到7月18日，连续强降水造成全州106个乡镇22.98万人受灾，直接经济损失达4.3188亿元。同年9月11日至12日，湖北恩施州普降暴雨到大暴雨，东部遭特大暴雨袭击。暴雨导致全州约11万人受灾。2013年4月29日，怀化市辰溪、溆浦、新晃、中方、洪江市等5个县(市、区)62个乡镇普降大雨，受灾人口10.42万人，受灾农作面积达8.995万亩。同年6月5日，恩施州再次成为特大暴雨中心，多处山体滑坡、房屋垮塌，数千名群众被洪水围困。而时隔不久，6月25日，暴雨又一次侵袭恩施州，全州76227人受灾，受灾农作物5277公顷，成灾2924公顷，绝收1815公顷，造成直接经济损失11620万元，其中农业经济损失2111万元。进入2014年，据笔者检索，武陵山区境内诸地在暴雨的肆虐下几无幸免，同样也集中在7月份。如恩施州，7月11日州内大部暴雨、局部大暴雨，造成宣恩、来凤、巴东、恩施、鹤峰、咸丰、建始7个县市12.7万人受灾，农作物受灾面积10612.2公顷，因灾造成直接经济损失1.51亿元；再如地处渝东南的秀山县，7月14日至17日，遭遇几十年不遇的特大暴雨，1.2万人受灾，1人死亡，直接经济损失1.4亿元。

通过上述资料梳理不难看出，武陵山区境内暴雨洪灾的历史由来已久，并且发展到现在渐趋频繁和严重，仅近几年来被冠以“特大暴雨洪灾”的灾害事件就比比皆是，动辄就有上亿元的损失。可以这样理解，所谓“特大暴雨洪灾”对于武陵山区而言绝非罕见个案，如果说它已构成了区域内社会生活中的一种“客观存在”似乎并不为过。回到湘西7.15特大暴雨洪灾这一个案，暴雨来袭也并非全无警示，事实上，进入6月中旬，汛期大幕就已经拉开。6月19日，特大暴雨就已经袭击吉首、凤凰、泸溪等地，全州有13万群众、10万亩良田遭灾。7月3日至4日，泸溪县再次普降大暴雨，全县15个乡镇受灾严重。7月11日至12日，龙山县遭受特大暴雨，造成了巨大的经济损失，据称降雨量创历史最高，洪峰流量为历史最多。即使是造成7.15洪灾的特大暴雨，其实在7月13日时就已经在泸溪县出现端倪。洪灾连击成为一种常态，灾区自上而下很难不具备一定的心理预期，如若再过分强调暴雨洪灾的突发性，肯定会有敷衍塞责之嫌。那么接下来的一个问题是，既然洪灾已经是定期来访的一种“客观存在”，那么区域内自上而下应该有在长期经验积累的基础上较为成熟的应对方案，但从现实了解的情况来看，似乎仍没有摆脱“大灾大损、小灾小损”的怪圈。这就需要我们对于区域防灾减灾能力进行评估，到底是“已尽人事而只能听天命”，还是“天命依然而人事未尽”？这是不能回避的一个问题。

三、洪灾频发视域下武陵山区农村防灾减灾能力初步评估

城乡基层灾害问题历来是国家灾害管理体系中的薄弱环节，而地处“老、少、边、穷”板块的武陵山区农村地区防灾减灾能力建设也一直是政府重点关注内容。这种长期的关注和建设是否取得成效，不能仅以灾害损失大小为衡量指标，需要在尊重客观规律的基础上进行检验和评估，本文即以湘西7.15洪灾中的灾害体验为中心，试做讨论。

首先，防灾环节。在灾害治理体系中，以防为主已成为社会共识，并多上升为各地防灾减灾体系设计的主导思想。暴雨洪灾是武陵山区最为严重的农业气象灾害，所以在防灾层面气象监测预警是至关重要的。根据湘西州防汛抗旱指挥部公告，7.15洪灾期间，气象部门密切监测水文变化情况，分别发布了9条黄色预警、4条橙色预警及5条红色预警，各县市防汛办共发布预警短信1.75万条，广播预警2562站次。经检索确认，7月14日至16日，湘西州气象台连续对保靖、古丈、凤凰、吉首、泸溪、花垣等市县分别发出不同级别暴雨预警信号，15日短短5个小时内对吉首、凤凰、泸溪三地暴雨预警实现“三级跳”，分别在凌晨1时29分、3时37分、5时20分连续发出暴雨黄色预警、橙色预警和红色预警。从表象上看，气象部门似乎总是在雨势已经出现明显变化的基础上发布预警，有讯息滞后之嫌；而且此次暴雨重灾区域吉首、凤凰、泸溪三地的连续性升级预警都在凌晨，有讯息难及之疑。但是我们需要正视的一个客观事实是，暴雨预报是一道世界性的难题，在准确率方面，2012年美国天气预报中心（WPC）的评分为0.25左右（满分为1分制），而我国国家气象中心的暴雨评分还要低于美国[6]。气象部门提前2-3小时发布预警，已属不易，国际上能达到的水平也就是提前30分钟到1小时。基于此，我们似乎很难对于地处偏远的武陵山区现有气象监测预报水平准确评估。不过，气象监测预警的根本目的在于防灾，即提醒人们注意提前采取措施，避免或减少损失。要达到这个目的，需做到两点：一是预警信息要全覆盖，传达到每一个人；二是收到预警信息的人都能积极重视起来，做好防范。从笔者掌握的情况来看，湘西气象部门的预警信息主要发给各地防汛责任人、气象信息员，其机制是由这些人传达到责任区内的居民。但是由于很多村落散布偏远、通讯设施落后，加之相关责任人防灾意识薄弱，责任心不强等因素，不少农户并没有及时收到预警信息。即使收到预警信息，很多人似乎也没有引起足够重视，失去了风险防范的宝贵时机。在这一点上基层政府的作为也难称到位，面对暴雨来袭，很多乡镇政府仍然只有几名值班人员留守，直到15日水位猛涨造成房屋垮塌、道路损毁之后，主管领导才集结人员部署救灾。其中有部分乡镇政府被淹，大量财物受损，据当时值班人员回忆，如果在水位开始上涨前转移财物，完全可以避免损失。作为基层防灾减灾工作的领导者和组织者，反应如此滞后，其防灾成效也就可见一斑了。很多农户也是同样情况，由于观望时间过长而导致没有防灾这一环节而直接进入抢险救灾。在实地考察中我们发现，处于同一位置的两位农业大户，一位在暴雨来袭前已将农产品、电器等财产转移至高处，损失很小；而另一位则明显麻痹大意，进水之后方采取措施，损失严重。此次暴雨洪灾，单一强调其破坏强度和力度似乎已无意义，我们更需要重视的是，在防灾这一环节的确存在许多主观问题值得检讨和反思。

第二，减灾环节。洪灾的“治本”之策可深溯于水土保持和生态维护，这需要一个漫长而渐进的过程。在这其中，或可立竿见影的解决方式当推水利工程措施。水利工程的正效应是显而易见的，蓄洪抗涝是其重要功能之一。长期以来，武陵山区在这方面的投入和建设足够努力，但似乎没有从根本上解决问题。以湘西为例，境内水资源丰富，流域面积在10平方公里以上的河流共444条，至今已建有中小型水库556座。由于这些水库大都修建于上世纪50-80年代，标准较低、质量不高，老化失修严重，造成“汛期不敢蓄水，汛后无水可蓄”的局面[7]。据统计，其中已经有506座先后成为病险水库，占91%，这些水库不仅不能发挥其应有的效用，在汛期还会成为极大的安全隐患。以7.15暴雨洪灾为例，湘西州共有11座中型水库超汛限水位，大部分小型水库溢洪。如凤凰县有3座小型水库都出现重大险情，其中红旗水库洪水漫过坝顶约0.2米，塘桥水库的坝外坡近坝顶处，出现一条长20余米、宽30厘米的裂缝，杜夜水库坝外坡近坝顶位置及排水棱体出现长60米、高3米的滑坡隐患；花垣县红卫水库也出现拦河坝左坝段挑流鼻坎部分与坝体脱离，大坝溢洪道钢筋砼坝面部分冲刷脱落等险情。此次洪灾，集省、市、县等各级部门之力，方使上述险情得以控制，未出现垮坝失事的严重后果，但是水利设施的破坏还是非常严重的。近十余年来，湘西州已投入巨资治理病险水库，仅2013年就开工治理了107座小(2)型水库，耗费数亿元。但是由于暴雨洪灾来袭，这些治理好的水库又有相当一部分会沦为新的病险改造对象，这也就是为什么总会出现“病险——治理——病险”的恶性循环。对于农村地区而言，减灾环节另外一个重要的方面体现在农业上，包括农田排水系统的修建、抗涝品种的选育、耕作技术的改善等，但这些举措面对暴雨洪灾基本没有效果。值得注意的是，暴雨洪灾受损最为严重的区域当属低平地带，包括建在低处的房屋和种植在低洼处的作物，在7.15洪灾中，凤凰古城沱江两岸的商户受灾极重、泸溪县等地峒河沿岸的作物几近全毁，而建在高处的房屋和种在山上的农作物受灾程度则明显较轻，都说明了这一点。武陵山区自古就有“八山一水一分田”之说，所以“与山争地、与水夺田”成为一种常态做法，众多江河沿岸被开辟成一块块良田。虽然耕地面积拓展，但也成为了暴雨侵袭的重灾区域。从长远来看，房屋选址以及农地拓展应该纳入各地防灾减灾规划的重点关注内容。

第三，救助环节。灾害救助涉及到灾中应急救援和灾后恢复重建两个环节，其主要内容包括救助灾民生命和财产、为灾民提供基本生活保障、帮助灾民确立自行生存能力等部分[8]。从目前来看，政府仍然是灾害救助体系的主导者。7.15暴雨洪灾发生后，国家防总、民政部、省政府、州政府等各级部门在短时间内均进入灾区一线，指导各地救灾工作。不可否认，领导部门的重视将会成为“催化剂”，激励和督促基层官员切实履行好职责，及时有效进行抢险救灾。对于暴雨洪灾来讲，政府部门的救灾方略是十分清晰的，有两大重点：一是救人，此次洪灾发生后，政府紧急转移安置14.78万人，未发生人员死亡；二是重点隐患监控，包括病险水库和地质灾害隐患点处置，防止灾害的进一步放大，根据相关报道来看，各州、县领导也大都亲临这些地区统筹调度，取得了预期成效。由于农村地区居民防灾减灾意识薄弱，加之大部分青壮劳力外出打工，救灾工作大都要仰赖于基层政府亲力亲为。如：有些留守老人腿脚不便，无法逃离，政府工作人员及时赶到将其背出危房；还有部分老人不愿意离开房屋，工作人只能在洪流中耐心解释说服，然后逐一转移到安全地带。武陵山区很多村落散布于各处，且与外界联通的只有一条路或是一座桥，如果路毁桥塌，就会沦为“孤岛”。在这种情况下，就需要政府及时施救，开辟生命通道，将物资运进这些村组，保证居民的基本生计需求。相较于短促的灾中阶段而言，恢复和重建阶段的长短决定于灾害的影响程度和社会应对能力的大小[9]，这对于各级政府来讲才是最大的考验。在家园被毁、生计堪忧的状态下，政府及其他社会组织的物资援助只能解燃眉之急，很难从根本上解决问题。如果说救助体系灾中以“救”为主，那么灾后则要以“助”为上，即帮助广大灾民重建家园、恢复生产。对于房屋损毁重灾户来说，临时性的安置措施并非长久之计，应该尽快将建房提上日程。比如凤凰县灾后及时出台措施，按照全毁、危房级别给予灾民建房补贴，有4万元、12500元、5000元不等的补贴。据笔者了解，4万元在农村地区大概可以建一栋普通的三间平房。但不足之处在于，政府似乎没有对灾民建房予以具体规划指导。农业、交通、水利、卫生等部门也是活跃在灾后一线的主力军，特别是农业部门的作物培管指导工作还是起到雪中送炭的作用。但是不能不提的是，灾中主要领导亲临一线，各部尚能协调配合，但当灾区暂时平稳之后，似乎又回到各自为政的状态。据一位村主任介绍，灾后他每天的主要工作就是陪同各级、各部门领导视察灾况，迎来送往而疲于应对。而村镇政府还有一项重要工作就是核灾报灾，按照上级要求，一些乡镇在给各部门上报的表格中涉及到民政、蔬菜、农业、交通、农办、扶贫、防汛以及党政两办9个部门，各归口的表格多达20来份，许多表格要求统计到村到户[10]。而此时，灾区很多灾民正倚窗相叹，国道江河两岸大量垃圾仍然“立体”存在，部分损毁农田也没有采取任何处置。各级、各部门政府由于本位主义作风的存在，使得相互之间缺乏协作、配合，也就很难形成合力。同时，基层政府将主要精力投入报灾核灾，是仅基于灾后救助考量，还是参杂有其他经济利益，不能不使人担忧。

四、武陵山区农村综合防灾减灾能力建设路径展望

2011年，国家综合防灾减灾规划(2011—2015年) 提出，“十二五”期间因灾年均直接经济损失占GDP的比例控制在1.5%以内。但是从前文统计来看，湘西7.15洪灾的单次直接损失已经达到全州GDP的5%，而且一年之内有多次洪灾已经成为一种常态，这还没有计算干旱、泥石流等其它灾种的损失。无论从哪一角度来讲，武陵山区农村综合防灾减灾能力建设都亟待进一步重视和加强。

《管子·度地》曰：“故善为国者，必先除其五害，人乃终身无患害而孝慈焉”。可以说，古老中国很早就有了强烈的灾害防御意识，并且上升到了国家战略层面。时至今日，防重于抢的原则依然为颠扑不破的真理。据有关专家评估，在防灾减灾中，用于防灾的投入与抢险的费用比约为1∶7[11]。由此可见，防灾环节的投入和建设，其效益还是相当可观的。武陵山区两大主要灾害——水、旱，均属气象灾害，虽然以目前科技很难做出精准预报，但并非没有任何规律可循。这就要求气象、水文、水利等部门协作起来，集众人智慧，在数十年经验累积和不断学习国内外先进技术的基础上，大胆做出科学、准确的预判。同时还要大力加强信息平台建设，构筑市（州）、县、镇（乡）、村四级联动而又讯息通畅的气象预报预警系统。考虑到暴雨洪灾背景下，部分地区会断电、断网、断讯成为孤岛，相关部门应该在电视、通讯、网络之外建设备用的生命之线，保证气象信息的上传下达。从目前的运作机制来看，气象预报预警信息第一时间会发到防汛责任人、气象信息员手中，那么能否尽快实现信息全覆盖就取决于这些人员的责任心和行动效率，所以对这一群体一定要认真甄别和选拔，并进行系统的、定时的培训。针对近几年来水旱灾害愈演愈烈的发展态势，政府部门不能仅将“以防为主”指导思想停留在一纸公文之上，必须要强力贯彻下去，要形成“防大灾、抗大灾”的工作思路，突出“防”在防灾减灾体系中的核心地位。气象灾害的主要承灾体还是广大农民，在“防”这一环节成效大小，很大程度上也取决于其主观能动性。这就需要基层政府要大力宣传现代防灾减灾知识，加强农户防灾与避险知识的指导和培训，特别是在灾害易发期到来之前，要加大密度和频次，以引起广大农户足够重视。

对于农村地区而言，减灾系统是一个更为复杂的体系，因为其面对的承灾体涵盖农村基础设施、农业和农民三大部分，而且均属脆弱环节。对于农村基础设施而言，道路、电力、农田水利、人畜饮水等都是灾害破坏的重要节点，特别是暴雨洪灾破坏性犹大。这些基础设施不仅直关广大农户的基本生活，而且很大程度上决定了防灾减灾建设的成效。武陵山区政府部门应该将各种资源整合起来，紧密结合防灾减灾这一要务，改变以往“小修小补”的惯性做法，重新规划定位，进行一次阵痛性的洗牌。比如水利工程，对于一些“年年修年年损”的小型水库和山塘，应该果断废弃，集中资金兴修一批坚固耐用、能抗大灾、蓄水分洪能力超强的中、大型水库，从根本上提升防御气象灾害的能力。对于农业而言，自古而今就形成了一套完善的减灾体系，除了工程技术减灾外，以抗旱防涝作物的选育、抗旱保墒的土壤耕作技术、田间管理措施和耕作制度的应用为核心的农耕减灾体系以及以防治病虫草害为代表的生物减灾均是经过长期历史实践证明的有效举措。这就需要相关部门加强技术指导和培训，广大农户也要在传承本民族传统生计中减灾智慧的同时，充分吸收现代科技营养，将减灾落到实处。不得不提的是，武陵山区江河两岸的大量农田以及处于低洼处的农田，往往是暴雨洪灾的重灾区，能否考虑更换作物品种，比如一些生产周期比较短的蔬菜，可以避开汛期，或者改种椪柑等经济作物，损失性要小一些。另外，在新型城镇化建设推进过程中，能否结合这一历史机遇，由政府提供补贴和农户自助相结合，放弃灾害易损区域的危房，在城镇化布局中重新选址修建房屋，让动辄就出现的房屋倒损彻底成为历史。

武陵山区农村贫困人口基数很大，文化程度普遍不高，加之大量青壮劳力外出打工，一旦突发性的灾害降临，很多家庭很难或者无力选择合理、有效的自救方案，往往就会陷入生存危机之中。这就要求政府的介入要及时、到位、有效，特别是面对暴雨洪灾时，救灾的时效性尤显重要。对于省、市（州）、县各级政府而言，一方面要精兵简政、整合资源，建立一个集成各级政府、各个相关部门的救灾工作领导小组，统筹监控指导，改变多头指挥、各部齐进的低效方式；另一方面要适度放权，主要依靠和配合基层政府展开灾害救助工作。乡镇政府作为救灾工作的直接领导者和组织实施者，必须制定有适于本地情况且应对不同灾种的应急预案，并适时组织系统性演练，在有限的人力、物力条件下，对于灾害重点隐患点要覆盖到位，力争将损失降到最低。诚然，乡镇政府工作人员有限，很多村落又地处偏远，灾害救助中常有难以分身之感，要想从根本上解决这一问题，只有通过“社区减灾”模式来破解。对于农村地区而言，就是以村（组）为基本单元，将活跃在这一社区的主体，包括基层政府、民间组织、企业、居民有机组织起来形成一种良性的合作关系，面对灾害时能够自救、互救，掌握抗灾、救灾的主动权。有统计表明，在各类灾害事件中，97%的生还者靠自救、互救，所以充分发挥邻里互助的作用成为农村社区防灾减灾工作的重要环节[12]。《国家综合减灾“十一五”规划》要求积极开展“全国综合减灾示范社区”创建活动，武陵山区也有部分社区入选，政府部门应该抓住这一发展机遇，积极加强社区减灾建设，形成一种长效机制，这将有助于从根上改善和提升武陵山区基层防灾减灾能力。除此之外，通过保险来分散灾害风险和损失，也是减轻灾损的一种重要途径。在武陵山区广大农民参加保险普遍意愿性不强的情况下，由政府补贴而主导的保险机制，似乎很难从根本上解决问题，保险的市场化之路尽管很艰难，但也必须要走。

五、结语

中华五千年文明史其实就是一部与灾害抗争的历史，在当前武陵山区扶贫开发的新征程中，我们同样也要战胜灾害这一顽疾。对于广大农村地区而言，灾害问题又更趋复杂性，它与经济、社会、文化等方面有着千丝万缕的联系，因此要解决这一历史难题，不仅战略上要予以充分重视，还要审时度势的采取灵活有效的战术。如：以生态文明的核心内涵为指导，优化环境政策的价值取向[13]；武陵山区扶贫攻坚规划中将防灾减灾纳入核心内容；新型城镇化进程中布局谋篇应尽显防灾减灾智慧，等等。所谓宏观着眼尚需微观落实，不求面面俱到但望持续推进，唯有如此，武陵山区农村综合防灾减灾能力方能获得稳步提升。本文以湘西7.15暴雨洪灾为个案，将视角切入武陵山区灾害问题，希冀能够抛砖引玉，集思广益，进而将这一论题的研究引向深入。限于篇幅，且学识浅陋，挂一漏万，祈请指教。

[1] World Bank.Natural Disasters:Counting the Cost[EB/OL].http://www.economist.com/blogs /dailychart/2011/03/natural_disasters&fsrc=nwl.2011-3-21.

[2] Walter H. Mallory. China: Land of Famine[M].New York:American Geographical Society, 1926.

[3] 湘西土家族苗族自治州地方志编纂委员会.湘西州志(上)[M].长沙：湖南人民出版社，1999:184.

[4] 张家界地方志编纂委员会.张家界市志[M].张家界地方志编纂委员会出版, 2006:92.

[5] 贵州省铜仁市地方志编纂委员会编.铜仁市志（上）[M].贵阳：贵州人民出版社，2003:168.

[6] 吴 越.暴雨预报难题如何解.中国气象报[N].2013-07-19(004).

[7] 朱有志,方向新.农民关注的十大问题：湖南农村调查报告[M].长沙：湖南人民出版社，2006:56.

[8] 刘 波,孟 辉.社会保障学[M].北京：北京理工大学出版社，2011: 217.

[9] 梁茂春.灾害社会学[M].广州：暨南大学出版社，2012:89.

[10] 周名猛,刘思伟.莫让“救灾”变“新灾[EB/OL].http://news.xxnet.com.cn/h/16/20140727/60470.html.2014-7-27.

[11] 孙景亮.浅谈农业防灾减灾体系的建立[J].宏观经济管理，1998, (12): 45-46.

[12] 吕 芳.社区减灾：理论与实践[M].北京：中国社会出版社，2011：27.

[13] 孙宝乐,胡美灵.我国环境政策的演变分析与改进研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版), 2014,8(1):120-124.

The Rural Disaster Prevention and Alleviation in Wuling Mountainous Area——Based on the Investigation of 7.15 Rainstorm in Xiangxi Area in 2014

SHANG Zhao-kuia, SHAO Kanb
(a. Business School; b. College of History and Culture, Jishou University, Jishou 416000, Hunan, China)

There are many limiting factors for the poverty alleviation in Wuling mountainous area, including natural disasters. Especially for the vast rural areas, as the main hazard-affected body, the capacity of the disaster prevention and alleviation is the key issue. Taking 7.15 Rainstorm in Xiangxi area for example, the damage of disasters has been recorded, and the historical vicissitude of the rain and flood in this area has been reviewed. It has been found that the rain and flood has a long history and been increasingly severe. Although there have been much experience and technology for disaster prediction and alleviation in this region for long, there are still many deficiencies in the consciousness of disaster prevention, disaster reduction, disaster relief and so on. Based on the study, the feasible thoughts of development and the projects of improvement for the construction of the capacity of the disaster prevention and alleviation in Wuling mountainous area has been proposed in three aspects, including the prevention, alleviation and relief for disasters.

Wuling mountainous area; rain and flood; disaster prediction and alleviation

F205；X43

A

1673-9272(2015)01-0015-07

10.14067/j.cnki.1673-9272.2015.01.005 http: //qks.csuft.edu.cn

① 本文所引用7.15暴雨洪灾及湘西州、怀化市、张家界市、恩施州、渝东南等地相关统计数据，除有注释引用外，其余均为笔者根据湖南省、湖北省、重庆市各级政府网站公布资料整理而得。

2014-11-30

国家社会科学基金青年项目“西南民族地区农村综合防灾减灾能力建设研究”（12CMZ025）；湖南省社科基金项目“武陵山连片特困地区扶贫开发进程中的防灾减灾能力建设研究”（12YBB212）；吉首大学引进人员科研资助项目“武陵山片区农村综合防灾减灾能力建设研究” （jsdxrcyjkyxm201206）。

商兆奎，博士；E-mail：shangzhaokui@126.com。

商兆奎，邵 侃. 武陵山区农村综合防灾减灾能力建设——基于2014年湘西7.15特大暴雨洪灾的考察[J]. 中南林业科技大学学报(社会科学版),2015,9(1):21-26,55.

[本文编校：罗 列]