当前仲裁机制存在的问题及完善建议

文/杨荣宽 何江文

当前仲裁机制存在的问题及完善建议

文/杨荣宽 何江文

仲裁是民商事主体根据仲裁协议，自愿将其民商事争议交由非官方身份仲裁员组成的仲裁庭裁判，并受该裁判约束的一种制度。作为一种替代性纠纷解决方式，仲裁因其自愿性、独立性、自由性、灵活性、保密性、专业性、快捷性等优越特征，得到世界各国的普遍承认和广泛采用。

我国自1994年颁布实施《仲裁法》以来，仲裁取得了迅速发展。据2014年全国仲裁工作座谈会统计数字，2013年全国仲裁委员会已达225家，全年共受理案件104257件，标的总额1646亿元。仲裁在人民经济生活中扮演的角色愈加重要，但当前仲裁机制仍存在不少问题，若不及时解决，将会使仲裁价值丧失，激化人民内部矛盾，导致民众对仲裁及司法的不信任，进而影响法治进程，阻碍经济发展，甚至影响我国仲裁在国际上的话语权。

一、当前仲裁机制存在的主要问题

（一）仲裁机构行政化现象严重

《仲裁法》 第14条明确规定：“仲裁委员会独立于行政机关，与行政机关没有隶属关系。”而实际上多地仲裁机构挂靠政府法制办或司法局，大量公务员及参照公务员管理人员担任仲裁委员会组成人员。如河南省某市仲裁委员会挂靠在市司法局名下，仲裁委员会主任为市司法局科级干部；黑龙江省某市仲裁委员会主任由市政府有关领导兼任。

仲裁机构行政化具有深厚的历史原因。国务院办公厅1995年8月1日印发的《重新组建仲裁机构方案》（国办发〔1995〕44号）规定：“第一届仲裁委员会的组成人员由政府法制办等有关部门和相关商会协商推荐，由市人民政府聘任”，“仲裁委员会设立初期，其所在地的市人民政府应当参照有关事业单位的规定，解决仲裁委员会的人员编制、经费、用房等。仲裁委员会应当逐步做到自收自支。”基于各种原因，某些政府组建仲裁委员会时，将“聘任”改为“担任”，大量公务人员涌入仲裁机构，担任主任、副主任或委员等职位，并且在仲裁换届时保留该传统，公务员及参照公务员管理人员把持仲裁委员会主要职位。

民间性是仲裁机构区别于法院等司法及行政机关的主要特征，仲裁委员会本身虽然与行政机关没有隶属关系，但仲裁委员会的组成人员与行政机关如果存在隶属关系，就会间接地使仲裁委员会沦为“第二政府”。笔者曾代理过一起仲裁案件，对方当事人为当地国有独资公司，该公司法定代表人由当地政府“一把手”兼任，而仲裁委员会主任则为该市政府秘书长，当地政府既是“裁判员”，又是“运动员”，其裁决结果可想而知。

（二）仲裁委员会组成人员及仲裁员违纪行为监督机制缺失

《仲裁法》规定，中国仲裁协会根据章程对仲裁委员会组成人员、仲裁员的违纪行为进行监督。但中国仲裁协会基于各种原因至今未能建立，由此产生的严重后果是仲裁员及仲裁委员会组成人员的违纪行为无从监督。

美国法学家博登海默曾言：“仲裁权作为一种权力，与其他权力一样，在它未受到控制时，可以将它比作自由流动、高涨的能量，其效果往往具有破坏性。”对仲裁进行监督极为必要，但当前对仲裁委员会组成人员及仲裁员违纪行为监督机制缺失，仲裁员违纪行为无从监督。如上文提到的案例，仲裁庭由三名律师组成，裁决认定事实及适用法律错误，当事人却无法通过法定撤销裁决程序维护权益，而当地司法局、律师协会、法制办、公安局、检察院、法院等机关相互推诿，均以“无法律依据”为由拒不受理对相关仲裁员的控告。

（三）仲裁司法监督流于形式

《仲裁法》规定，对仲裁的司法监督限于“撤销裁决”及“不予执行”。 据2013年全国仲裁工作座谈会统计，“全年被人民法院撤销仲裁裁决111件，仅占案件总数的0.12%”。有人乐观地认为，“仲裁案件质量持续保持较高水准”。笔者则不以为然，撤裁率低并不能说明仲裁案件质量高，反而说明法院对仲裁监督不力。

“撤销裁决”是指申请人提供证据证明仲裁裁决存在《仲裁法》第58条规定的六种情形之一的，可申请法院撤销仲裁裁决的救济程序，法院认为仲裁裁决违反社会公共利益的亦可撤销。在司法实践中，法院对撤裁案件审理采用的是机械式思维，即将申请撤裁理由与六种法定情形一一比对，完全符合法定情形的裁定撤销，不符合的予以驳回。而实践中申请人很难对“当事人隐瞒了足以影响公正裁决的证据”或“裁决所根据的证据是伪造的”等事由举证证明，由此产生的后果是绝大多数撤裁申请被以“不符合《仲裁法》第58条规定情形”为由驳回。

“不予执行”是指被执行人提供证据证明仲裁裁决存在《民事诉讼法》第237条规定情形，人民法院查证属实后裁定不予执行仲裁裁决的一项程序。《民事诉讼法》第237条规定情形与《仲裁法》第58条规定情形基本一致，“不予执行”实际是“撤销裁决”程序在实体上的重复。《仲裁法解释》（法释〔2006〕7号）规定，“当事人向人民法院申请撤销仲裁裁决被驳回后，又在执行程序中以相同理由提出不予执行抗辩的，人民法院不予支持”。仲裁委员会虽有裁决权，但裁决的执行必须借助于法院，法院裁定不予执行后，仲裁裁决即处于“法律上有效，实际上无效”的尴尬境地，获得胜诉裁决的当事人仅能通过另行提起民事诉讼维护权益，仲裁裁决变为一张废纸。

实践中还存在这样一种情形，即裁决败诉方明知撤裁无望，仍然启动撤裁程序中止执行，并在裁决作出之日起六个月内反复撤诉起诉，以达到拖延执行的目的，既浪费司法资源，又损害胜诉方权益。

二、完善仲裁机制的几点建议

（一）尽快建立中国仲裁协会，加强内部监督，统一仲裁规则

《仲裁法》已对中国仲裁协会的性质、组成等作出了明确规定。早在1994年，国务院办公厅就已下发了《关于做好重新组建仲裁机构和筹建中国仲裁协会筹备工作的通知》，但二十年过去了，中国仲裁协会至今未能建立。

中国仲裁协会是仲裁委员会及其组成人员、仲裁员的法定监督机关，中国仲裁协会的建立可以有效监督仲裁活动的合法性。另外，当前各地方仲裁委员会组织松散、管理混乱、仲裁规则不统一，严重影响仲裁的公正性、快捷性、专业性等，导致了社会对个别仲裁委员会的不信任和对仲裁制度的误解。

建立中国仲裁协会后，应着力统一各地仲裁规则，集中培训专职仲裁员及兼职仲裁员，提高仲裁员业务素质及职业道德，统一裁决尺度，高效、专业、独立、公正裁决，定纷止争，更好地服务经济建设，促进依法治国。

（二）严格仲裁员聘任条件，宁缺毋滥，组建高素质仲裁员队伍

《仲裁法》对仲裁委员会的设立条件规定得过于笼统，实践中多被政府机关主导支配，商会等行业组织参与度低，某些地区甚至没有商会的参与。设立仲裁委员会，除了对场所、财产要求提高标准外，更重要的是仲裁员的数量及质量。

从律师的特殊职能及仲裁公正性角度考量，国内仲裁机构不宜聘请律师担任兼职仲裁员，或者律师一旦被聘任为仲裁员后，应立即辞去律师工作，担任专职仲裁员，或者把律师仲裁员限定在一定比例。很多仲裁委员会仲裁员主要由律师组成，不难想象，一个律师今天担任仲裁员在仲裁庭仲裁案件，而明天则担任代理人在同一仲裁机构仲裁庭上代理案件，这样很容易发生角色错位，进而容易产生徇私舞弊、枉法裁决的情况。笔者建议仲裁机构应尽量避免聘请律师担任仲裁员，即使聘请律师也必须控制其在仲裁员中所占比例，并提高聘任标准，可参照中国国际经济贸易仲裁委员会公开聘请律师担任仲裁员的要求，“在全国具有重要影响的律师事务所担任主任律师、首席合伙人或主要合伙人；具备丰富的从事民商事律师业务经验；具有法学专业硕士研究生及以上学历”。

某些仲裁委员会兼职仲裁员比例过大，甚至出现除仲裁委员会组成人员外，全部仲裁员都为兼职的情形。笔者认为，仲裁委员会必须具有一定数量和质量的专职仲裁员，并将该专职仲裁员数量及比例作为仲裁委员会设立条件之一，如专职仲裁员不少于10名并在全部仲裁员中占有比例不低于40%等。

（三）在各省及较大的市设立仲裁委员会，撤销一般地级行政单位组建的仲裁委员会

省级行政单位较一般的地级行政单位，人才资源更为丰富，有条件组建一支专业性强、公道正派的仲裁员队伍。较大的市经济发达，具有立法权，如深圳、青岛、成都等地也有条件组建仲裁委员会。而一般地级行政单位组建的仲裁委员会，受理案件数量有限、挂靠政府机关、仲裁员素质普遍较低、行政兼职现象严重，除主任外仅有三四名聘任的工作人员。笔者建议撤销该类仲裁机构，当地有仲裁需要的，可从省仲裁委员会选定仲裁员组成临时仲裁机构进行仲裁，必要时可在当事人约定地点开庭审理。

（四）公务员及参照公务员管理人员可以担任兼职仲裁员，但不得作为仲裁委员会组成人员

目前，国内仲裁工作中最为人诟病的是行政化现象严重，仲裁委员会主任、副主任、委员等职位大部分由公务员和参照公务员管理人员把持，致使仲裁委员会依附、挂靠于政府机关，丧失独立性。鉴于某些公务员及参照公务员管理人员为经济贸易专家，为保证仲裁裁决专业性，可吸纳符合条件的公务人员作为兼职仲裁员参与仲裁审理，但不得作为仲裁委员会组成人员。

（五）建立仲裁员案件责任制，提高裁决质量和效率

中央政法委于2013年出台了《关于切实防止冤假错案的指导意见》，就法官、检察官、人民警察对办案质量终身负责制提出明确要求。“经济纠纷决于司法”，仲裁权实际为一种司法权，笔者认为，应建立仲裁员案件责任制，让仲裁员承担案件责任，有利于增强仲裁员的自律意识、公正意识和廉洁意识，能够让仲裁员树立对法律的敬仰和敬畏，依法审理、公正裁决。

（六）加强司法监督，适当增加撤裁事由，取消“不予执行”程序

“认定事实不清，适用法律错误”是人民法院撤销原判决的重要事由，但非撤销仲裁裁决的事由。笔者认为，“以事实为依据，以法律为准绳”是任何裁决必须遵守的准则，仲裁也不能例外，而实践中因仲裁员专业能力所限及案外因素影响等原因，仲裁裁决极易出现事实认定及法律适用的错误。若不对此救济，将严重侵犯当事人的合法权益。应将“认定事实不清”与“适用法律错误”作为撤销仲裁裁决的法定事由。在启动撤裁期间不变的情况下，增加一项撤裁事由并不会影响仲裁的效率，反而能检验仲裁裁决质量，维护当事人合法权益。

“不予执行”程序在实践中并未起到应有的法律效果，笔者建议在适当增加撤裁事由的前提下，取消“不予执行”程序，赋予当事人更多撤裁程序中的权利。如可以规定：“当事人在仲裁送达之日起六个月内有权申请人民法院撤销仲裁裁决，申请人自愿撤回申请后不得再次提出撤销申请；当事人对人民法院裁定不服的，有权申请复议，复议期间不停止执行。”

（本文作者单位：北京市康达律师事务所）