村民议事会——村民自治机制创新的实践探索——来自成都市青白江区芦稿村的调研报告

张露露，任中平

（西华师范大学政治与行政学院，四川南充637002）

村民议事会
——村民自治机制创新的实践探索——来自成都市青白江区芦稿村的调研报告

张露露，任中平

（西华师范大学政治与行政学院，四川南充637002）

村民自治的实质是让人民当家作主。作为村民自治的一种制度创新，村民议事会在成都市青白江区芦稿村的实践中取得初步成效，如三级授权合法有效，完善村民自治机制；扩大政治参与，有利于决策科学；规范运作程序，强化民主协商；权力制约与协调，密切联系群众；强化监督，实现“阳光治理”。但是在运行过程中也还存在一些问题，需要进一步在实践中加以解决，从而逐步健全和完善村民议事会这一村民自治的有效实现形式。

成都市；村民自治；村级治理；村民议事会；罗伯特议事规则

改革开放后，村民自治取得了历史性的进展：20世纪80年代初，农民开始自发尝试建立全新的村民自治组织——村民委员会；1982年宪法正式确立了村民委员会的法律地位，确认其为农村基层群众性的自治组织；1998年《村民委员会组织法》颁布，确立了以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治体制；2010年《村民委员会组织法》进行修订，进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序，充实了村民的选举委员会，明确了民主议事的制度，用法律把基层村民自治的实践形式固定下来[1]。然而，自上世纪90年代以来，蓬勃发展的城镇化加速了人口的横向流动。随着大量青壮年劳动力外出务工，农村愈发成为老人、妇女、留守儿童等弱势群体的聚集地，并逐渐被边缘化。同时，传统乡土社会面临瓦解，村民政治生活也开始陷入困境，这大大压缩了村民自治的空间，也制约着乡村实现有效治理。2014年中央“一号文件”明确提出要“强化党组织的领导核心作用，巩固和加强党在农村的执政基础，完善和创新村民自治机制，充分发挥其他社会组织的积极功能，实现村民自治制度化和规范化”，同时要“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”。这为我国村民自治实践探索指明了新方向。相较于重庆市江北区郭家沱街道“三询制度”[2]，成都市青白江区芦稿村在实践探索过程中创立的村民议事会，也是基层治理的机制创新，它极大调动了村民自治的积极性和创造性，有效地破解了村务难症。

一、芦稿村村民议事会的主要做法

芦稿村位于成都市青白江区东南部，由原芦稿和原大吉两个村于2006年合并而成，地形以浅丘为主，幅员面积7.1平方公里，耕地面积3 819.8亩，辖28个村民小组，3 823名村民，其中73名党员，12个党小组。作为成都市首批十个社会主义新农村建设试点村之一，芦稿村于2006年在全市率先开展“民主议政日”活动，村里的重大事项交给村民代表大会讨论表决，实行村内大小事务由村民自己作主，这在成都市是首创。在此基础上，于2008年在全区率先开展基层治理试点，成立了党总支，组建了村民议事会，并民主选举了59名村民议事会成员。村民议事会由村民代表大会选举产生，村民代表大会由村民大会选举产生。平均每15户产生一名议事会成员，村民议事会由村党组织书记担任召集人。

六年来，芦稿村村民议事会一直坚持“民事民议、民权民用”的原则，成为村民的自治组织和利益表达组织。俞可平认为，农村民间组织是村民的利益代表，代表村民向上级政府争取更多的利益；当村民的利益受到外部威胁时，起着利益保护者的作用；其作用在于促进农村公共利益的最大化，促进农村的善治[3]。为了更好实现自我治理，保障群众利益，芦稿村在实践过程中摸索出了整套规范流程。

（一）加强沟通出题子

议题收集是工作的第一步，由村党组织委员会进行收集整理工作。村党组织及时了解上级政策文件并做到信息准确传达。通过信息沟通，了解群众最关心的问题，获得群众急需解决的利益诉求，村民对治理过程中出现问题的信息反馈和建议，以及村集体经济体的发展问题和群众文化生活的建议等。结合政策精神和民意诉求，由10名以上具有民事行为能力的村民联名提出书面建议，递交党组织委员会。

（二）科学决策定调子

不同于“拍脑袋决策”，芦稿村通过召开村党组织委员会会议或党员大会，对收集的议题进行审议，主要考虑收集整理出的建议是否符合现行法律法规政策，是否符合绝大多数群众利益，来筛选议题并最终作出决策。否决的群众建议，也有理有据，并向提议人说明情况。同时，村务监督委员会主任列席或参加党组织会议，监督决策全部过程。

对村民普遍关心且争议较大的问题，如拆迁问题、转户问题等，则充分发挥村民议事会的作用，交由村民自己决策。先由村民议事会商讨做出初步决定后，提交村民代表大会进行审议决定。村支“两委”充分尊重村民意愿，让村民自己做主，做到只指导不干预。

（三）民主商讨定盘子

在村民代表大会审议商定后，涉及问题的村民小组各自召开本组的村民会议，充分讨论，广泛征求各村民的意见，同时结合本组的实际情况，形成多种方案，确保本组内绝大部分村民的切身利益。

（四）强化监督查漏子

当村民小组出台方案后，村支“两委”成员就该事项进行走访，再次征求相关村民的意见建议，并将该结果提交到了村民议事会，经村民议事会的讨论，确保未出现违反政策规定的情况后再做出决定，支持各村民小组的自行决定，由各村民小组按照各自制定的规则和办法进行落实，立即启动相关工作。同时，村支“两委”和村民议事会、村务监督委员会成员按照“联组包户”的安排，结合“走基层”活动，跟踪工作进展，并及时了解村民问题反映，确保各项工作落实，保障重大项目的工作进展。

（五）结果公示亮底子

芦稿村根据《关于印发党的基层组织党务公开等基层公开目录的通知》要求，明确专人负责信息采集整理、编制公开内容，并按规定程序真实、完全、彻底公开到户。健全并落实五步公开程序，即资料整理、审查核实、实施公开、反馈整改、归档保存。

二、村民议事会实践中的基本经验

过去的芦稿村是“一盆面粉”：村民矛盾多、基础设施差、干群关系紧张。自从成立了村民议事会，实行“民事民议、民权民定”，芦稿村“面粉变馒头”：广播天天响、电视户户通、电影人人看。芦稿人住上了新楼房，村里建起了健身场，芦稿人还自豪地编起来了顺口溜：“不羡嫦娥临瑶池，但愿入住芦稿村。”总起来说，芦稿村在实践探索中成立的村民议事会，有这些经验值得肯定和借鉴。

（一）三级授权合法有效，完善村民自治机制

村民议事会的本质是代议制，是一种间接民主制。村民代表大会由村民大会选举产生，对其负责。村民议事会由村民代表大会选举产生，对其负责。村民委员会由村民议事会授权，执行落实相关议题。这从制度上根本保证了村民议事会权力来源的合法性。

三级授权的同时，在2008年《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》和《关于构建新型村级治理机制的指导意见》的基础上，为了更加规范村民议事会运行，更好实施这一新型村级治理机制，2010年成都市又相继出台4个配套制度，即《成都市村民议事会组织规则(试行)》《成都市村民议事会议事导则(试行)》《成都市村民委员会工作导则(试行)》《加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法》。同时，中共成都市青白江区委办公室和成都市青白江区人民政府办公室也作出《关于进一步健全村级治理机制的实施意见》。至此，芦稿村构建起了以村级党组织为领导核心，村民（代表）会议为村级自治事务最高决策机构，村民议事会为常设决策机构，村民委员会为执行机构，村务监督委员会为监督机构，集体经济组织为独立市场法人，各种其他经济社会组织广泛参与、充满生机活力的村级治理机制。

图1 芦稿村组织结构图

（二）扩大政治参与，有利于决策科学

第一，干群比例合理，扩大群众政治参与。芦稿村现有村民议事会成员63人，其中村干部6人，组干部23人，村组干部占比46.0%，群众占比54.0%；从政治面貌来看，中共党员21人，群众42人，党员占比33.3%，群众占比66.7%。根据《成都市村民议事会组织规则(试行)》第三章相关规定“每个村的村民议事会成员不少于21人，其中村组干部不超过50%，每个村民小组应有两名以上村民议事会成员名额”，合理的干群比例，扩大了群众的政治参与，防止村民议事会沦为形式，有利于群众意愿的准确表达。

第二，性别均衡，提高女性议事能力。芦稿村有男议事员44人，女议事员19人，女性占比30.2%。参照1998年11月4日修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十五条的规定“村民代表会议由村民委员会成员和村民代表组成，村民代表应当占村民代表会议组成人员的五分之四以上，妇女村民代表应当占村民代表会议组成人员的三分之一以上”，女性参政议政的权益得到了充分保障。这与郫县A村的女议事员占比仅为19%相比是个很大进步[4]。芦稿村严格落实女议事员的比例，充分发挥了女议事员民主参与能力，有助于科学决策，有效避免因性别偏好而造成决策失衡。

（三）规范运作程序，强化民主协商

民主协商是整个运作流程的核心。这个环节求同存异是关键，民主参与是根本。民主商讨的过程本身也是决策认知、认同并推广的过程。建立在民意基础上的方案，有利于消除膈膜，减少阻力，确保决策顺利执行。村党支部书记曾修和这样说：“我们要把决定权、利益分配权、资产处置权交给村民，最大程度地争取到村民的理解和支持。”同时，公开透明是保障。芦稿村也做到信息公开，有效避免了群众的猜忌和误解，把“干部作秀”变成为民做实事，把干群之间的“隔心墙”变成了“连心桥”。

芦稿村在“议题收集、议题审查、民主讨论、结果公示、执行监督”的基础上进行“评议整改”，最终形成了“村民议事六步法”并取得很大成效，此工作法也在2010年面向全市范围进行推广。

（四）权力制约与协调，密切联系群众

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在村级治理五种权力中，最核心的是决策权、执行权和监督权，芦稿村实现了三权相互制衡，并且在民主参与基础上，决策机构、执行机构和监督机构实现了协调运作，有效杜绝争功诿过，促进村民自治。

同时在党组织领导下，三权机构实行民情走访，改进工作作风，密切联系群众。村级党组织委员会、村民委员会、村务监督委员会、村民议事会成员定期走访群众，听取有关村域发展、困难问题、干部廉洁自律和工作作风等方面的意见建议。其中，“两委”委员每人联系5名党员或村民代表，每月入户走访普通群众不少于10户，并形成民情日记。监委会成员、议事会成员每人每季度走访联系普通群众不少于30户，并在季度末将走访情况向村级党组织报告，及时发现问题，为民排忧解难。

（五）强化监督，实现“阳光治理”

芦稿村专门建立起完善的权力运行监督体系，强化“四种监督”，即公开监督、群众监督、专门监督和纪检监督。公开监督包括公开橱窗、明白卡、网上公开、电视公开。群众监督包括述职评议、质询询问和满意度测评。专门监督包括纪检监督、廉情监督和村务监督。财务监督包括事前监督、事中监督和事后监督。多种形式的监督综合作用，有助于实现村级权力运行全过程公开透明，杜绝“暗箱操作”，实现“阳光治理”。

三、村民议事会实践中的问题分析

（一）按需召集，议事效率有待提高

村民议事会是一个新生事物，本身处于发展不成熟阶段，加上在运行过程中缺少刚性要求，因而具有随意性。《成都市村民议事会议事导则（试行）》第六条规定：“村民议事会会议每季度至少召开一次。召集人认为需要时，可以召开村民议事会会议。”这里的“每季度至少召开一次”和“认为需要”带有很强的开放性和主观性，可能会贻误决策良机。

芦稿村也曾遇到两次议而不决的现象。第一次是融资项目的基础设施建设，由于成员分歧很大，意见很难统一，甚至发生相互争吵，村支部书记只好宣布休会。第二次是土地调整，经过4次会议讨论，只有20%成员赞成，最终村里放弃了土地调整。议事效率有待提高的根本原因在于不能完全有效实施议事规则。

分析表中数据，我们可以看出，芦稿村村民议事会人员组成结构存在以下问题。

表1 芦稿村村民议事会年龄分布表

表2 芦稿村村民议事会学历分布表

一是组成人员结构趋于老龄化。村民议事会成员中，40岁以下的只占12.7%，4个大专学历的平均年龄是40岁，其中3个是村干部，1个是组织委员，他们是议事会成员中相对学历较高的群体，占据主要职位。6个村干部中除这3人是本村最高学历之外，另外三人的平均年龄是59.7岁。组织结构趋于老龄化反映出本村青壮年人构成少或政治参与度不高，村级治理更大程度上依赖德高望重的老人，是一种“长老治村”模式。同时，后备人才的培养也显得更加迫切和重要。

二是组成人员文化程度偏低。议事会成员中大多为小学和初中文化，其中小学占25.4%，初中占57.2%。具备大专文化的有4人，仅占6.3%。没有本科及以上学历人员。文化程度偏低会降低议事会成员对政治参与的合理认知，有的甚至无法认清自身的权利和义务，对村民议事会的职责和意义模糊不清，制约着民主参与意识和协商能力。尤其在政策性文件的理解和书面表达过程中，这个问题可能会更加突出。

（三）三级决策机构边界模糊

村民会议、村民代表会议、村民议事会是村民自治事务决策机构。根据相关规定，村民会议可将以下决策权授予村民代表会议：审议村民委员会的年度工作报告；评议村民委员会成员的工作；审议年度村域发展计划；审议年度经费预（决）算；审议集体收益分配使用；审议资金开支、资产发包和租赁、资源开发利用等“三资”管理和使用；审议制定从集体经营性收入中给予有效利用集体资源、盘活集体资产等为集体经济发展作出重大贡献人员的奖励比例等。

村民代表会议对村民议事会的授权。村民代表会议可在自身权限范围内，将以下决策权授予村民议事会：审议通过预算内重大开支；审议决定一定金额内的预算外开支；审议通过一定金额内的投资事项，一定价值的资产发包、租赁，一定面积的资源开发利用方案；审议决定对村“两委”干部的交通、通讯补贴标准等。

村民议事会对村民委员会的授权。村民议事会可在自身权限范围内，将以下权力授予村民委员会：对未纳入新型集体经济组织资产范围的集体资金、资产、资源的日常管理；一定金额内日常村务运行经费的使用；村级日常自治事务的处置等。

我们可以看出，三个决策机构的差异化主要体现在村民大会是“范围”，村民代表会议是“一定范围”，村民议事会是“自身权限范围”，“一定”和“自身”并非刚性确权，可见三级决策机构的职权界限不太明晰。

四、思考与建议

（一）定期召开，合理借鉴罗伯特议事规则

定期召开代替按需召集，使村民议事会实现常态化，同时建立回避制度可以减少利益相关者对决策的阻力。关键是要合理借鉴罗伯特议事规则，培养议事会成员的民主精神，提高议事会成员的民主素养，从而规范议事程序，杜绝主观决策，提高议事效率。通过这种规则把不同素质和能力的议事员团结起来，发挥集体力量。托马斯·杰斐逊曾这样强调议事规则的重要性，他认为：“只有有了规则，组织的决定才能够协调一致、前后统一，不会随着领导人的反复无常而反复无常，也不会被某些人的强词夺理所操作左右。对于一个严肃的组织来说，必须时刻维护自己的秩序、尊严和规范”[5]。

（二）优化议事会成员组成结构

第一，实行精英治村的同时要积极培养后备人才。关于地方人才，费孝通认为，将来乡村社区里自会生长出新的社会重心和新的领袖人物来的。现在那些过渡性的领袖是从都市里退休回去的医生、公务员、学者和富于服务心的太太们。这些人并不是从乡间出身的，他们的职业也不是在乡间，但是退休到了地方上却成了地方自治的机构中的重要人物了[6]。曹锦清认为，中国农民历来善分，分到家庭而后止，从来不善于在平等协商的基础上进行各种形式的联合，除非出现一个能发现他们的共同利益并能全心全意代表他们共同利益的“带头人”[7]。过渡性领袖、带头人或长老治村，这些治理模式的本质是“力治”，徐勇认为，在当今乡村，大量存在着“力治”，即依靠个人能力、政治权力和宽社会暴力进行治理[8]。领袖、带头人和长老属于村里的精英阶层，是高素质和强能力人才，要积极创造条件，吸引精英建设农村，同时充分发挥精英的权威资源，利用精英来培养后备人才，可以减少人才培养成本，降低人才培养周期，提高村民议事会抗风险能力。

第二，大力发展村集体经济，吸引青壮年回流。农村青壮年的大量外流加速议事会结构老龄化。人口流出村庄的表象是在村庄就业的劳动力越来越少，实质则是村庄越来越无力为村庄劳动力提供就业机会[9]。要大力扶持并发展村集体经济，提供足够工作岗位，吸引农村青壮年回流，鼓励青壮年自主创业，在力所能及的范围内提供政策支持，加大资源投入。

第三，加强分类教育培训。根据年龄结构、受教育程度不同、职务不同等，划分类别，有针对性地对特定目标群体进行政策法规、议事会成员权利和义务、罗伯特议事规则等知识的教育和培训，提高议事会成员的综合议事能力。

（三）建立“俄罗斯套娃”式的决策机构

村民大会、村民代表大会和村民议事会，应是同心结构，就像独立的三个娃娃，并且可以嵌套起来。既有共同的职责，也有明确的权利边界。差异化、明晰化的制度确权有助于三级决策机构各司其职。它们的职责范围从大到小，决策事务从一般到特殊，召集由难到易，具有明显梯度。

村民大会可以负责乡村全部事务，解决一般性的村级问题。村民代表大会由村民大会授权，可以解决经村民大会筛选过的议题。对于特殊性事务，如特别紧急和重大的议题可以由村民议事会来临时召集商讨。

村民议事会可以发挥小而精，容易召集，议事效率相对高的优势，特别是针对我国当前中西部农村劳动力大量外流的现状，更具实践意义。此外，村民议事会决策和监督成本比较低。尤其是在“村民会议”和“村民代表会议”难以发生作用或实际上已经失去效能的村庄，这种组织形式弥补了村民自治的决策和监督主体缺位。但是，在执行过程中还要特别注意两个代议机构的并立协作性，防止村民议事会和村民代表大会相互架空。

（在课题调研过程中，成都市青白江区区委组织部、区委党校及芦稿村的领导和工作人员给予我们大力支持和帮助，在此谨致谢意！）

[1]张厚安，白益华.中国农村基层建制的历史演变[M].成都：四川人民出版社，1992.

[2]侯发兵，任中平，黄祖军.城镇化进程中的农村基层治理模式创新——关于重庆市江北区郭家沱街道“三询制度”的调研报告[J].西华师范大学学报：哲学社会科学版，2014（5）：6-12.

[3]俞可平.中国公民社会的兴起与治理的变迁[M].北京：社会科学文献出版社，2002（1）：60.

[4]陈雪松.成都市村民议事会运行研究——以郫县A村为例[D].成都：西南交通大学，2012.

[5]亨利·罗伯特.罗伯特议事规则：第1版[M].袁天鹏，孙涤，译.上海：上海人民出版社，2008：4.

[6]费孝通.乡土中国生育制度乡土重建[M].商务印书馆，2011（1）：393.

[7]曹锦清.黄河边的中国：上册[M].上海：上海文艺出版社，2013（1）：152.

[8]徐勇.乡村治理与中国政治[M].北京：中国社会科学出版社，2003（1）：206.

[9]贺雪峰.论人口流动对村级治理的影响[J].学海，2002（1）：16.

责任编辑：吴强

Villagers Council-Exploration in the Villager Autonom y M echanism Innovation Practice—A Survey Report from Lugao of Qingbaijiang District in Chengdu

ZHANG Lulu,REN Zhongping
(Departmentof Politics and Administration,ChinaWest Normal University,Nanchong Sichuan 637002,China)

The essence of the villagers’autonomy is to let the people become themasters of the country.As a system innovation of villagers’autonomy,the villagers council of Lugao of Qingbaijiang district in Chengdu,in the village of practice achieved initial results,such as the legal and effective level 3 authorization,improving the villagers’autonomymechanism;expanding the political participation,be helpful for decision science;standard operation procedures,strengthening democratic consultation;power restriction and coordination,close tieswith themasses;to strengthening the supervision,implementation“sunshine government”. But also there are some problems in the operation process,which need to be further solved in practice,so as to gradually improve and perfect the villagers completely effective forms for realizing the villagers’autonomy.

Chengdu;villagers’autonomy;village governance;villagers council;Robert rules of procedure

D422.6

：A

：1673-8004（2015）06-0103-06

2015-01-21

本文系2011年国家社科基金项目“党内民主带动人民民主的路径和机制研究”（项目号：11BZZ015）的阶段性研究成果。

张露露（1986—），女，河南南阳人，硕士研究生，主要从事中国基层民主政治研究；任中平（1955—），男，山西柳林人，教授，硕士生导师，主要从事当代中国政治发展研究。