新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价

李冰清,王占岐, 金 贵

（1.中国地质大学资源学院,湖北 武汉 430074；2.中国地质大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价

李冰清1,王占岐2, 金 贵2

（1.中国地质大学资源学院,湖北 武汉 430074；2.中国地质大学公共管理学院，湖北 武汉 430074）

研究目的：从项目决策、项目管理、项目效益3方面选取24个因子，构建新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价指标体系，对湖北省浠水县清泉镇土地整治项目进行绩效评价研究，以提高新农村土地整治项目监管水平与工作成效。研究方法：基于熵理论的AHP权重调整法，基于S型函数的模糊综合评价法。研究结果：（1）浠水县清泉镇土地整治项目绩效水平良好，能推进当地新农村建设，达到了预定目标；（2）后期管护制度较差、农村基础设施资金投入相对不足是限制清泉镇土地整治项目绩效的主要原因；（3）此指标体系能反映土地整治项目特征，适用于土地整治项目绩效评价。研究结论：该结果能为今后土地整治项目实施提供参考与借鉴，建议从加快农村建设的角度开展土地整治项目，并建立成果管理体系与绩效评价的长效机制，提高土地整治综合效益。

土地整治；绩效评价；模糊综合评价法；新农村建设

1 引言

为解决“三农”问题、改善农村生产生活条件、统筹城乡发展、构建和谐社会，继党的十六届五中全会在制定“十一五规划”的建议中首次提出“建设社会主义新农村”的战略任务后，十八大再次强调了深入推进新农村建设的指导思想。新农村建设中，“生产发展、生活宽裕”要求农村经济发展、农民收入增加；“村容整洁、乡风文明”要求生活环境、精神风貌改善；“管理民主”要求完善社会制度，实现管理民主。土地整治主要由土地平整、农田水利、田间道路、林网修建、村庄整治5个部分组成，对提高耕地数量与质量，完善农业配套设施，改善农村生产、生活条件与生态环境，协调人地关系具有显著作用。由此可见，土地整治的功效与新农村建设的需求具有一致性，土地整治可作为推进新农村建设的有效手段，深入探讨服务于新农村建设的土地整治目标与内容，对指导今后土地整治事业发展方向具有重要意义[1]。此外，由于土地整治项目的绩效分析可对项目的管理过程与结果进行有效评价，能监控土地整治实施情况，是促进项目高质量、高效率、高标准完成的重要手段。鉴于此，开展新农村建设大背景下的土地整治项目绩效研究，能在保障项目完成质量，增加农村经济效益，提高生产生活水平的同时，推动社会发展，保护生态景观，改造村容村貌，加快新农村建设进程[2]，从而实现农村产业、经济的快速发展以及社会、生态环境的有效改善，促进城乡一体化和社会的和谐健康发展。

目前，新农村建设与土地整治的单独研究成果已非常丰富，但将二者相结合的研究并不多见。一方面，国内已出现面向新农村建设的土地整治研究，如高明秀[3]在国家、区域和项目三个层次上，从内容、模式和管理三个维度分析土地整治与新农村建设的耦合关系；樊闽[4]提出土地整治促进土地资源“三增”与农村“三增”，有利于解决“三农”问题，达到建设生产发展、生活富裕、村容整洁的新农村的目标；原国土资源部部长徐绍史[5]针对“双保行动”指出土地整治是新农村建设与城乡统筹发展的新平台，在统筹规划、整村推进、整合资金的同时，应尊重农民意愿，引入社会参与机制，确保农民切身受益，突出农村特色。然而，这些研究多为新农村建设与土地整治关系的理念探索，对二者关系进行量化评价的研究较少。另一方面，随着土地整治项目的投资力度不断加大，各级政府相继出台了一系列保证项目有序开展的规程标准，但其内容大多侧重于项目实施的可行性分析和规划设计的编制与审查过程[6]，结合项目设计和管理过程的绩效评价研究较少，且土地整治项目绩效的内涵不明晰，尚未形成统一的评价标准。总体而言，将决策、执行与监督体系相结合的新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价的研究较缺乏，在一定程度上影响了新农村建设与土地整治工作的协调发展，为土地整治工作成效的全面提升埋下了隐患[7]。因此，亟需开展新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价工作，以丰富土地整治内涵、提高项目整体水平与资金使用效率，全面保障土地整治工程效益的综合性与多元化。

鉴于此，本文综合考虑新农村建设的目标，在深入阐释土地整治项目绩效内涵的基础上，从项目决策、项目管理、项目效益三方面选取评价指标，采用基于熵理论的AHP权重调整法确定各指标权重，构建基于S型函数的模糊综合评价模型，以湖北省浠水县清泉镇为例进行新农村背景下的土地整治项目绩效评价实证研究。旨在提高土地整治项目监管水平，提升土地整治工作成效，促进土地整治事业可持续发展。

2 新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价

2.1 土地整治绩效内涵

“绩效”一词来自于管理学，其概念与效益、效率有一定联系与区别。效益指效果与利益，强调最终结果的收益性；效率为单位时间内完成的工作量，侧重于实施过程的有效性；而绩效不仅是效益、效率、有效性的综合[8]，还是对预期目标完成情况的度量。目前，学界对“土地整治项目绩效”的内涵尚无明确统一的定义。金晓斌[9]、陈春[10]认为土地整治项目绩效是在社会、经济和生态环境三方面产生的综合效益；罗文斌[11]指出土地整治项目绩效并不等同于传统的效益，它是行为绩效与结果绩效的综合，反映了工作结果相对于目标的有效性。对于土地整治项目而言，一方面，其目标是优化土地资源配置、提高土地利用效率与增加土地收益等，因此，其绩效应包含项目的效益、效率以及有效性；另一方面，土地整治实施过程直接影响最终结果，故其绩效应包含行为过程和行为结果两个方面，且行为过程可通过管理过程衡量。由于项目决策对土地整治绩效起着决定性作用，而土地整治绩效的评价结果是改进项目决策的依据，因此，需将人的决策因素纳入到绩效内涵中。

综上，本文认为土地整治项目的绩效不仅是效益、效率和有效性的综合，也是行为决策、行为过程和行为结果的集合体。鉴于此，结合前人研究，综合考虑土地整治的特征，本文将土地整治项目绩效的内涵界定为：初期设计、投入管理、实施效率、获得效益和结果有效性的统称，主要包括土地整治项目决策、实施过程和取得结果三方面内容。

2.2 指标体系构建

本文的评价指标体系构建思路如图1。新农村背景下的土地整治内容、模式与管理，都应以新农村建设为目标。由于绩效内涵包括初期设计、投入管理、实施效率、获得效益和结果有效性，且可从“项目决策、实施过程、取得结果”三方面进行实际表达，则新农村背景下的土地整治项目绩效评价可从这三方面选取指标，对其“农村产业经济发展，社会生态改善，管理民主”目标实现的行为过程与产生效益进行综合考量。基于此思路，参考相关文献[2,12-17]，结合层次分析法，从“目标—准则—指标—因素”4个维度，围绕“项目决策—项目管理—项目效益”3个准则构建了土地整治项目绩效评价指标体系（表1）。

图1 新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价指标体系构建思路Fig.1 The framework for the performance evaluation index system of land consolidation project in the context of the new countryside

表1 土地整治项目绩效评价指标体系Tab.1 Performance evaluation index system of land consolidation project

项目决策是项目管理的重要环节，决策内容直接影响工程实施与最终实现目标，绩效评价结果也是指导今后土地整治项目决策的重要依据，为突出项目决策在土地整治过程中的重要地位，将其作为一个单独的维度进行评价。在此阶段应结合新农村建设的要求确定项目目标，并根据目标进行规划设计，最后对项目将取得的效益与承担的风险等进行评估。因此，本文从目标定位、决策程序、项目预期3个维度选取项目决策的评价指标。

项目管理表征项目的行为过程，是对项目的投入管理与实施效率的考量。土地整治的实施需要经过招标、施工、竣工验收与后期管护4个阶段，因此可从这4个方面对施工情况进行评估。而在项目实施过程中，需要对财务使用与工程质量进行管理，财务管理可通过竣工后的资金使用偏差率与资金拨付率进行评估；工程管理可通过工程耗时的偏差率与工程质量达标的比例进行评估。因此，可从项目实施、财务管理、工程管理3个维度选取项目管理的评价指标。

在项目效益方面，主要考虑土地整治项目实施后一段时间内，对新农村建设目标的实现程度。“生产发展、生活宽裕”要求土地整治项目实施后实现农村产业经济提高，可用整治后的农业发展指数与有效灌溉农田比例衡量产业的发展，用人均年纯收入增加率与城乡居民人均收入比值衡量经济的发展；“村容整洁”要求对社会生态环境进行改善，选取新增供养人数、基础设施投资比重衡量社会进步，植被种植与景观生态情况衡量生态环境改善，而农村综合生活水平提高将促进“乡风文明”；“管理民主”要求在项目实施后，切实改善了人地关系且让群众感到满意。综上，本文从产业经济提高、社会生态改善、管理民主3个维度选取项目效益的评价指标。

2.3 评价方法

模糊综合评价法指基于模糊数学的隶属度最大原则和模糊变换理论，运用模糊数学的相关知识，结合各评价指标值与权重间的复合矩阵运算，对受多种因素影响的事物或对象进行综合评价的方法[18]。土地整治绩效的评价因素具有数量多，数据处理量大，评价标准不一，且难以用具体的数值进行衡量的特点。基于S型函数的模糊综合评价法不仅可以合理量化评价指标，科学计算隶属度，且具备综合评价不同层次、不同类型指标的功能[19]，具有结果清晰、系统性强的优点，能很好地解决土地整治绩效评价所存在的问题。运用此方法进行土地整治项目绩效评价能综合评价项目决策适宜性、实施过程优劣与实施后的影响。其基本步骤如下：（1）建立评价指标集U = {u1，u2，…，un}，确定本文所采用评价等级标准：V = {优秀，良好，一般，较差，差}。（2）计算研究区同期验收的土地整治项目绩效评价指标值，以等间距法初步划定隶属度等级区间，邀请20位在相关领域有资深经验的专家对其进行调整，将知识驱动与数据驱动相结合得到隶属度等级区间。（3）将指标的隶属度与指标值到区间中心的距离看为非线性的函数，利用S型函数[20]确定各指标隶属度rij，组成隶属度矩阵R。（4）上述专家继续对各评价指标进行重要性评判，采用以1—3标度值为判断标准的层次分析法，得到各专家的主观权重；根据20位专家的主观权重求得各专家熵权，并利用个体结果与群体结果的偏离度对其进行调整[21]，综合加权计算后可得到各指标客观权重集A，结果见表1。（5）参考矩阵的运算法则，选择加权平均值法由下级结果评价上级。（6）构建多层次模糊综合评价模型，将B = A×R作为评价结果，逐层计算得到目标层结果，并根据隶属度最大原则确定绩效水平。

3 实证研究

3.1 项目区概况

黄冈市浠水县清泉镇土地整治项目区位于湖北省东部，地处东经115°19′45″—115°22′04″，北纬30°27′26″—30°29′19″之间，共涉及到5个行政村。项目区建设规模598.74 hm2，主要包括村庄整治、土地平整、农田水利、田间道路和农田防护林5项工程。土地利用以耕地为主，夹杂部分林地、坑塘水面等，存在人多地少、后备资源不足、耕地产出率不高和生产条件差等问题。

3.2 数据来源

本文数据来源于黄冈市2012年统计年鉴、浠水县清泉镇土地整治项目规划设计和竣工验收资料。定性评价指标根据《设计工程总结报告》、《工程质量评估报告》、《财务决算报告》、《工程管护报告》与项目区实际情况进行综合评分。定量评价指标中，规划设计执行率、专家决策影响率分别为依据规划设计执行的工程量、专家决策工程量占总工程量比例；城乡居民人均收入比由统计年鉴中的浠水县城镇居民人均可支配收入除以各整治村人均纯收入的加权平均值计算；植被覆盖率、景观多样性指数通过ArcGIS软件分析项目实施前现状图与变更后规划图得到；采用问卷调查形式，对项目区农民参与土地整治项目的情况和对项目实施的满意程度进行抽样调查，公众参与度为参与人数的百分比、群众满意率为满意人数百分比；其余定量评价指标来自《项目规划设计报告》、《竣工报告》与黄冈市2012年统计年鉴。

3.3 综合评价结果及分析

根据以上研究方法，邀请20位专家结合项目区实际情况与上述资料，对各指标进行评价，并构建隶属度矩阵，其结果见表2。

表2 土地整治项目绩效评价指标值与隶属度Tab.2 The values and membership of performance evaluation index of land consolidation project

模糊综合评价的基本模型为B = A×R，各层指标的权重矩阵为A，隶属度矩阵为R。根据构建的多层次评价指标模型，由低到高逐层计算评价结果，最终得到土地整治项目绩效评价结果。

设B1、B2、B3为土地整治项目准则层的评价结果，即项目决策绩效水平、项目管理绩效水平、项目效益绩效水平，结合隶属度最大原则，其评价结果如下：

B1= ［0.466，0.331，0.109，0.094，0.000］，项目决策绩效水平“优秀”；

B2= ［0.251，0.426，0.216，0.034，0.073］，项目管理绩效水平“良好”；

B3= ［0.065，0.449，0.333，0.128，0.025］，项目效益绩效水平也是“良好”。

在项目决策、项目管理、项目效益评价结果的基础上，对土地整治项目的综合绩效进行评价。由以上准则层评价结果B1、B2和B3组成最终的绩效评价矩阵R，则B = A×R = ［0.196，0.420，0.256，0.093，0.035］。

浠水县清泉镇土地整治项目绩效评价结果为：等级“优秀”占0.196，“良好”占0.420，“一般”占0.256，“较差”占0.093，“差”占0.035，根据隶属度最大原则，土地整治项目绩效等级为“良好”，表明其完成水平相对良好。

本次浠水县清泉镇土地整治项目决策情况优秀，设计方案合理，与其他规划衔接良好，充分结合新农村建设对社会、经济、生态、政治等方面要求，在促进农业发展与农民增收的同时，关注了农村生活条件的改善与生态环境的保护。从隶属度矩阵可看出，完善村民的参与机制有助于土地整治项目决策水平的进一步提高。

项目管理过程良好，其资金使用手续完备，会计管理规范，具有严格的财务管理制度；工程质量监管严格，基本全部达标，但施工时间与规划时间有偏差，一定程度上影响了工程管理水平；对项目实施的管理情况存在改进空间，可通过优化后期管护制度来实现。建议以政府引导，民众自主的方式，减少后期管护成本，提高管护效率，提高项目管理水平。

项目产出效益良好，其产业发展，经济提高，管理民主，但还需增强对社会、生态的改善。一方面，由于后期管护较差，且受项目区经济、社会条件的约束，加上经济效益显现的滞后性，目前项目区土地整治的产出效益并不高；另一方面，对各指标进行深入分析可发现，施工过程中对基础设施的投资相对较少，农业生产配套设施更新与维护的资金投入不足，是限制其综合效益的主要因素。

清泉镇土地整治项目实施综合情况良好，工程完成后，土地资源产出率提高，人民生活条件改善。基本完成了本项目的规划设计内容，推进了当地新农村建设，达到了预期目标。

4 结论与讨论

（1）土地整治通过对“田、水、路、林、村”的综合整治，具有增加耕地数量与产出、调整土地利用结构与权属关系、改善生产生活条件与生态环境、推进城乡一体化发展的功能，与新农新村建设对产业经济发展、社会生态改善、管理民主的目标相耦合，将新农村建设与土地整治相结合是当前促进农村发展的必然趋势；从新农村建设的角度开展土地整治项目绩效评价研究，使土地整治目标由强调耕地数量增加转向推动农村综合条件的提升，丰富了土地整治内涵、满足了社会发展需求。二者的结合研究对促进新农村建设与土地整治事业的持续发展具有重要意义。

（2）本文从项目决策、项目管理与项目效益三方面构建指标体系，对土地整治的全过程进行了综合评价。评价指标选取过程中，全面考虑土地整治项目的综合效果与其对新农村建设的推进作用，在确定经济效益指标的基础上，选取了村容村貌改造、生态景观改善与社会制度完善的评价指标。此指标体系能反映土地整治项目特征，适用于新农村建设背景下的土地整治项目绩效评价。

（3）湖北省浠水县清泉镇土地整治项目绩效评价结果显示，项目决策水平优秀、项目管理与项目效益水平良好，综合绩效良好，基本达到规划设计的预定目标，推进了当地的新农村建设。建议在今后土地整治中，加大对农村基础设施更新与维护的资金投入，并提倡政府引导、农民参与机制，减少后期管护费用。此外，应结合新农村建设背景，重视农村经济、生活环境与社会制度的综合发展，走可持续发展道路。

（4）土地整治项目绩效评价工作在国内开展时间短，其理论基础与评价方法正处于探索中，尚未大范围开展。建议针对国情制定可操作性强的评价规程，根据农村建设需求确定评价标准，以建立土地整治项目绩效评价的长效机制，科学地指导项目完工后的管理工作。此外，国内对土地整治项目绩效评价结果的应用不够重视，为全面提高土地整治成效，促进土地资源可持续利用，政府需加强指导评价结果的反馈工作，以建立土地整治决策、执行和监督有机结合的土地整治项目管理新思路。

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（本文责编：郎海鸥）

Performance Evaluation of Land Consolidation Project in the Context of the New Countryside Development

LI Bing-qing1, WANG Zhan-qi2, JIN Gui2
（1. Faculty of Earth Resources, China University of Geosciences, Wuhan 430074, China; 2. School of Public Administration, China University of Geosciences, Wuhan 430074, China ）

The purpose of this paper is to develop an evaluation index system for the land consolidation project performance in the context of new countryside construction, which includes 24 factors from decision, management and benefit. We also use it to evaluate the performance of land consolidation project in the Qingquan Town. Methods employed include adjusting AHP method based on entropy theory and fuzzy comprehensive evaluation method based on S type function. The results indicate that 1） the comprehensive performance of the project in Qingquan Town is “fine”. It has promoted the new countryside development and has basically reached the intended target; 2） the main reasons of limited performance in the Qingquan Town are due to the poor ex post management process and the shortage of rural infrastructure investment; 3） the index system which is suitable for performance evaluation of land consolidation project can reflect land consolidation's characteristics. The paper concludes that the results can provide reference for guidingfuture land consolidation projects, which suggests 1） implementing land consolidation from the perspective of countryside development, 2） improving the effectiveness by establishing achievement management system and long-term mechanism of performance evaluation.

land consolidation; performance evaluation; fuzzy comprehensive evaluation; new countryside construction

F301.21

A

1001-8158（2015）03-0068-07

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.009

2014-02-25

2015-01-03

国家科技支撑计划项目“国土空间综合分区智能化与规划实施综合评估关键技术”（2012BAB11B04）。

李冰清（1991-），女，湖北武汉人，硕士研究生。主要研究方向为土地规划与土地评价。E-mail: lbqlhbdgx@163.com

王占岐（1965-），男，陕西岐山人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济与土地规划。E-mail: zhqwang@cug.edu.cn