2014年土地科学研究重点进展评述及2015年展望—— 土地利用与规划分报告

李婧怡，林 坚，刘松雪，付明达，楚建群

（北京大学城市与环境学院，北京 100871）

2014年土地科学研究重点进展评述及2015年展望
—— 土地利用与规划分报告

李婧怡，林 坚，刘松雪，付明达，楚建群

（北京大学城市与环境学院，北京 100871）

研究目的：总结2014年国内外土地利用与规划方面的研究进展，展望2015年国内研究趋势。研究方法：文献调研法。研究结果：2014年国外研究主要集中在土地利用动态监测技术与方法、土地利用变化驱动因素与模拟、土地规划理念与技术、土地利用管理措施等方面；国内研究侧重在土地分类调查与监测技术、土地利用变化机制与效应、土地利用评价、规划协同与土地规划技术创新、土地利用管控策略等方面。研究结论：土地调查监测的理念与方法创新、土地利用生态环境保护、国土空间合理利用评价、国土空间规划理论体系完善和土地节约集约利用策略研究将是2015年及未来土地利用与规划领域着重研究的方向。

土地利用；土地规划；综述；研究进展；研究展望

Key words:land use; land use planning; literature reviews; research progress; research outlook

2014年，国内外学者针对土地利用与规划问题展开了大量研究，并取得了一定进展。本文采用文献调研法，基于中国知网（CNKI）、万方、维普、Elsevier、Springer、ProQuest等电子期刊数据库，梳理分析了2014年国内外土地利用与规划研究发展现状和重点问题，并结合中国宏观经济发展的科技需求，展望2015年中国土地利用与规划发展趋势。通过检索“土地利用”（land use）、“土地评价”（land evaluation; land assessment）、“土地利用变化”（LUCC）、“土地利用规划”（land use planning）、“土地利用管理”（land use management）等关键词，筛选出学术文献82篇，其中，中文期刊文献54篇，英文期刊文献28篇。主要分布在《中国土地科学》、《中国人口·资源与环境》、《农业工程学报》、《地理科学》、Land Use Policy、Applied Geography、Landscape and Urban Planning等期刊，内容涵盖土地利用调查与动态监测、土地利用变化、土地评价、土地规划、土地利用管理等方面。研究主题的细分情况见表1。

表1 关于土地利用与规划领域的国内外研究文献Tab.1 Research literature on land use and planning

1 2014年土地利用与规划研究发展现状

1.1 国外土地利用与规划研究发展现状

2014年，国外土地利用与规划研究集中于土地利用动态监测、土地利用变化、土地利用规划、土地利用管理4个方面。国外学者通过优化土地利用变化信息获取途径与处理方法，不断提升数据的准确性、可靠性；在深入分析不同城市化水平地区的土地利用变化驱动机制的基础上，判断土地利用行为、政策及交通等因素对其产生的影响；强调可持续发展的土地规划理念，并重视土地利用规划与其他规划的协调与整合；不断探索政府引导下的空置土地处理、土地利用冲突协调、土地利用监管等措施，重视对公众利益、生态效益和经济利益的综合性考虑。

1.2 国内土地利用与规划研究发展现状

2014年，在新型城镇化战略的引导下，国内土地利用与规划研究以“集约高效”、“生态文明”为主题，围绕土地利用调查与监测、土地利用变化、土地利用评价、土地利用规划及土地利用管理等方面展开。目前，基于3S的土地调查与监测技术较为成熟，土地利用分类及土地利用变化监测方法不断创新，地类识别的自动化程度和检测精度均有所提高。土地利用变化领域关注较大时空尺度下的土地利用驱动机制研究，区域层面则着重分析建设用地扩张机制，探讨土地利用生态安全与保护政策的实施效果。土地利用评价方面，土地适宜性评价和土地集约利用评价成果丰硕，评价方法不断完善、评价对象逐步拓展，更加有效地服务于土地规划与管理实践。土地规划研究则着眼于相关规划协同发展这一关键问题，国内学者以利益协调为基点，从制度完善和技术创新等不同层面探讨空间规划协同与规划体系构建。在土地利用管理方面，通过红线划定、指标控制、闲置土地处置等土地利用管控策略，促进土地利用方式从外延扩张向内向挖潜转变。

2 2014年土地利用与规划重点问题研究进展

2.1 国外土地利用与规划重点问题研究进展

2.1.1 提升土地利用动态监测技术与方法 土地利用动态监测技术不断发展，经实验，以无人机技术替代全球导航卫星系统（GNSS）对土地进行测量，能够在保持精度的同时节约成本[1]。在土地利用遥感监测方面，运用IRSel （Interpolation and improvement of Remotely Sensed Land cover）的空间插值方法，能够有效提高遥感数据的连续性和精确性[2]；有学者针对遥感数据的地形校正方法展开研究，以减少地形崎岖导致的辐射变化对遥感数据的影响[3]；设计土地利用变化信息精确性评定系统，为科学判断土地利用变化信息提取方法提供依据[4]。

2.1.2 关注土地利用变化驱动因素与模拟 土地利用/覆被变化研究是土地科学领域的重要议题，国外学者在土地利用变化驱动因素及模拟预测变化趋势方面有所进展。驱动机制研究围绕城市化程度不同的地域展开。长期持续的人口减少、农村人口向城市地区的大规模迁移是农村地区土地遗弃的主要原因[5]；半城市化地区的土地利用变化过程受到自然条件、区域环境和外部因素的综合影响[6]；而在城市地区，城市形态和结构会对土地利用和人口变化造成长期影响[7]。同时，研究涉及的驱动因素更加具体，包括土地交易行为[8]、工业生产规模扩张[9]、少数民族政策[10]等，并着重探讨轨道交通对土地利用变化的驱动作用[11-12]。在模型模拟方面，国外学者尝试构建土地利用建模框架CRAFTY （Competition for Resources between Agent Functional TYpes）[13]、建立适用于非线性面板数据的简易模型[14]进行土地利用变化模拟；借助高性能计算机集群，集合地理信息技术及人工神经网络信息处理系统，实现国家尺度上的城市增长仿真模拟[15]。

2.1.3 完善土地利用规划理念与技术 土地利用规划理念研究主要围绕以下两个方面：一是重视可持续发展理念在土地规划中的应用。尝试通过规划和管理手段调整土地利用结构，以应对气候变化、改善城市气候[16]；运用土地利用多情景模拟方法，探讨实现温室气体零排放目标的土地利用模式[17]。二是提倡土地规划与相关规划的协作与配合。国外各类空间规划通常隶属于不同的管理体系，规划之间存在矛盾冲突，导致各类规划实施的效率不高[18]。对此，有学者提出适当整合土地利用规划、城市规划、水资源规划及交通规划的建议[19]，以实现各类资源的最优配置，但由于相关技术与机制尚不成熟，各类规划协同发展仍面临挑战[20]。此外，在规划技术方面，有学者将社交媒体Twitter提供的地理定位信息作为土地利用规划的数据源，对城市中的土地利用情况进行分析[21]。

2.1.4 探索土地利用管理方式与措施 土地利用管理方面的研究议题较为分散，主要包括空置土地的处理、土地利用冲突协调、土地利用监管等。空置土地的重建在许多城市地区引起争议，政府倡导充分利用土地增加税收，居民则倾向于改造为绿地或公园[22]；在空置土地的处理方面，政府不能完全被动依靠市场进行调节，可以考虑采取临时性短期使用空置土地等措施遏制土地空置[23-24]。在解决土地利用冲突时，应当更强调可持续性和民众的利益[25]，通过提高开发成本和罚款额度而非通过补贴的方式来提升土地保护政策的有效性[26]。在土地利用监管方面，划定城市增长边界可以为土地利用监管提供依据[27]，对城市内涵式发展以及农地和森林保护有所助益[28]。

2.2国内土地利用与规划重点问题研究进展

2.2.1 创新土地分类与调查监测技术 土地分类、调查与动态监测是开展土地利用与规划研究的基础，国内学者在土地利用分类与遥感监测技术两方面有所创新。土地利用分类研究围绕优化国土空间开发格局、建立空间规划体系的科技需求，构建生产、生活、生态及复合类型的土地利用功能分类[29]；通过整合规划和国土分类标准，制定地方土地变更调查工作地类，实现一次调查获得两套数据的目标[30]。土地利用遥感监测方面，遥感分类对象更为细化，遥感检测方法不断改进。针对中国海岸带土地利用的地域多样性，从陆海耦合的角度提出全国尺度的海岸带土地利用遥感分类体系[31]。利用景观类型的尺度响应特征进行土地利用变化检测，能够准确迅速提取城市变化范围[32]；将变化矢量分析法与主成分分析法相结合，可以在建设用地内部划分居住、工业、交通用地，总体精度达84.21%[33]。

此外，第二次全国土地调查主要数据成果对外公布，为土地利用和规划研究提供了重要的数据支撑，有学者应用二次调查数据开展相应研究[34-35]。

2.2.2 延续土地利用变化机制与效应研究 以土地利用变化时空特征分析为基础，探讨其内在驱动机制及其生态环境效应是土地利用变化领域的延续性主题。研究对象仍主要集中在生态脆弱区及城市化、半城市化等热点地区，同时对海岸线围填海[36]、生态退耕[37]等问题予以关注，探讨土地系统变化及空间集聚格局特征[38]。土地利用变化驱动机制方面，研究表明全国尺度上，1990—2010年尽管气候变化对北方地区耕地变化产生一定影响，但政策调控和经济驱动仍然是导致中国土地利用变化及其时空差异的主要原因，且人为驱动因素已由单向国土开发为主转变为开发与保护并重[39]。区域层面的研究则进一步证实，自然因素是土地利用变化的基础条件，人文因素则是导致其快速集中变化的主因[40]，尤其对建设用地增长有显著影响[41]，但不同类型建设用地扩张的影响因素不同[42]；交通路网格局对城市空间扩张有促进作用[43]，而城市周边的生态障碍能够有效地防止城市蔓延[44]。

土地利用变化效应分析以区域生态系统服务价值核算为核心，深化研究土地利用变化对水文、气候、碳排放等方面的影响。研究发现，快速城市化已经给生态安全带来了巨大压力[45]；退耕还林等生态保育工程能够促进土地类型结构优化和生态系统服务功能改善，但是将大量未利用地转化为农田和人工林地的长期效应还未明确[46-47]。

2.2.3 深化土地利用评价研究 土地利用评价研究主要围绕土地适宜性评价、土地集约利用评价展开。土地适宜性评价的评价方法有所创新，应用领域不断拓展。以往未利用地适宜性评价过于强调土地开发的单一适宜性，通过引入邻域算法关注土地利用的规模效益，能够综合权衡“多宜区”的开发适宜性[48-49]；城市用地适宜性评价更加注重空间优化配置，有学者基于改进的引力模型对公租房的空间布局进行评价[50]；将碳排放权优化限制结果引入城市土地利用结构优化问题中[51]。为保证城镇空间开发“看得见山，望得见水”，有学者提出基于山水视野约束的城镇立体空间开发空间潜力评价思路与方法[52]。

城市土地集约利用评价技术相对成熟，研究重点由基于截面数据的现状评价向较长时间跨度的动态特征分析转变[53]，并探讨空间集聚与分异演化规律[54]以及土地结构、功能与集约利用水平的内部协调性等问题[55]。微观层面出现以旅游用地[56]为对象的评价指标体系构建，同时在开发区集约利用潜力实现途径[57]、土地可持续集约利用评价[58]等方面有所进展。另一方面，农村居民点、城乡结合部地区集约评价研究不断深化，提出以用地规模、布局、结构和生产、生活、生态效用指标测度农村居民点集约化程度[59]，将合规性作为判断城乡结合部土地集约利用水平的基础[60]。此外，土地利用评价类型逐步趋于多样化，涌现针对土地利用多功能评价[61]以及小城镇土地精明利用评价[62]的研究。

2.2.4 重视规划协同与土地规划方法创新 中国的规划体制正处在改革之中，土地利用规划与相关规划走向协同是大趋势。现阶段，规划协同应以共同目标和共同责任下的利益协调与协作配合为基础[63-64]，在制度层面，借鉴国外空间规划体系与行政设置对应的经验[65]，建立“行政三分”、部门协作的规划决策机制[66]；在技术层面，按照“统一口径、总量控制、城乡统筹、布局一致”原则协调用地布局，通过建成区、生态区、规划建设区及远景预留区控制线进行空间管制[66]，从目标分析、评估和预测方面加强“一张图”基础信息及决策支持平台建设[67-68]，实现不同规划在同一空间平台上的充分融合。

围绕土地利用规划技术与方法创新，学者也进行了有益的尝试。在规划编制方面，利用克隆选择算法构建土地用途分区模型[69]，将基于多智能体的遗传算法[70]应用于土地利用优化配置，能够实现全局优化并协调不同土地利用决策主体的需求。在规划评估方面，构建约束性CA对建设用地布局方案进行预评估，可以为违法用地遥感督查提供有效地空间信息[71]；探索基于一致性和绩效性分析土地规划实施中期评估的技术方法，为构建适时评估制度提供了一定参考[72]。此外，在土地利用规划图斑进行自动化综合[73]以及数据库建设与更新等信息技术方面也取得了相应进展。

2.2.5 探讨土地利用管控策略 中国的土地利用正面临着从传统外延式扩张转向“控增逼存”机制下内涵式发展的阶段，如何通过创新土地利用管控策略，推进土地节约集约利用成为热点问题。在宏观战略层面，有学者提出分别划定耕地、建设用地和生态用地管理的数量红线、质量红线和生态红线，以实现土地资源利用的总量控制、效率提高和可持续发展[74]。就总量控制来讲，通过推进粮食安全和生态安全策略，实施更加有力的建设用地总量倒逼机制[75]；实行差别化的建设用地空间管制和数量调控政策，划分建设用地管控分区[76-77]；并按照不同的管理目标对新增建设用地指标进行调整和修正，提高土地资源配置效率[78]。针对工业用地利用低效的问题，学者提出：提高工业用地市场化水平，提升科技水平及开放化程度，并合理规划好工业园区或开发区，促进工业行业发挥集聚效应[79-80]。对于土地闲置和违法利用等行为，通过探索闲置土地查处的联合执法模式，建立用地企业综合审查机制等方式进行有效管控[81]。还有学者关注土地可持续利用，从低碳土地利用技术、规划、模式和政策4个方面初步构建区域系统碳循环的土地调控的政策框架和实施策略[82]。

2.3 国内外土地利用与规划重点问题对比

国内外土地利用与规划领域的研究主题相似，但由于社会经济发展阶段、土地制度、科技水平等条件有所不同，研究的着眼点和具体内容也存在一定差异（表2）。比较国内外研究的重点问题，有以下5点异同：第一，国内外在土地利用动态监测的信息获取与处理方面均有所进展。具体而言，国外学者在优化3S技术的同时，探索获取土地利用变化信息的新技术与新途径，国内研究则侧重土地利用遥感分类及变化检测方法的创新。第二，土地利用/覆被变化是国内外共同关注的重要议题，研究对象均涉及城市、半城市化及生态脆弱地区。相较而言，国外学者从微观的视角探讨单一因素对土地利用变化的影响，在模型构建方面做出有益尝试，国内研究以基于历史数据分析土地利用变化驱动机制及生态效应为主。第三，中国仍处于城镇化快速发展阶段，用地形势依然严峻，为此国内学者致力于未利用地适宜性开发及土地集约利用评价等方面的研究，涉及的研究对象、评价方法都有所扩展和创新，而2014年国外相关研究成果较少。第四，国内外均倡导规划协同的理念，但国外重视土地利用规划与各类资源规划的整合，国内研究则从多维度探讨“多规融合”的空间规划体系构建。第五，土地利用管理方面，国外学者针对具体问题，探讨在保障私人利益的前提下加强政府监管等应对措施，国内研究则强调政府调控下的建设用地宏观管控策略。

3 2015年土地利用与规划研究展望

2014年，围绕全面贯彻落实十八届三中全会提出的“健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制”的战略目标，《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》对新型城镇化战略下的国土空间开发与利用提出相应要求：应“严格控制城镇建设用地规模，严格划定永久基本农田，合理控制城镇开发边界，优化城市内部空间结构，促进城市紧凑发展，提高国土空间利用效率”，并进一步强调建立国土空间开发保护机制，健全节约集约用地制度。对此，国土资源部依据全国第二次土地调查成果，对土地利用总体规划调整和完善工作进行了部署，提出合理调整完善规划目标和控制指标、严控城市无序扩张、推进“三线”划定和“多规合一”等要求；国家多部委也联合开展市县“多规合一”试点工作，要求深化空间规划体系理论研究，建立相关规划衔接协调机制。同时，土地节约集约利用是新一轮土地改革的重点之一，国土资源部发布《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，指出“严格用地规模管控、优化开发利用格局、健全用地控制标准、发挥市场机制作用”等方面的具体要求，切实解决土地粗放利用和浪费问题，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变。

表2 国内外土地利用与规划研究主要内容的对比Tab.2 The comparison of the main research contents of land use and planning in China and abroad

在考察2014年土地利用与规划研究进展的基础上，结合国家主要科技需求，展望2015年土地利用与规划研究重点如下：（1）创新土地调查监测的理念与方法。土地调查与监测研究较多关注建设与非建设的情况，对土地利用的生态维度重视不够，应当不断树立“数量—质量—生态监测”并重的理念。同时，探索基于“大数据”的遥感影像解译新方法，实现建设用地内部地类的快速识别，为土地利用研究提供良好的数据基础。（2）强化土地利用的生态环境保护研究。在深入研究土地利用变化对大气、土壤、碳排放、水循环影响的基础上，开展土地利用生态安全评价，探讨生态环境保护的模拟及预警调控机制，从转变土地利用方式出发，推进生态文明建设。（3）开展国土空间合理利用评价研究。土地评价以土地集约利用等单一目标导向的评价为主，围绕国土空间多功能多目标利用的综合评价有待进一步研究。为此，应逐步拓展空间评价内涵，构建以“生产空间集约高效，生活空间宜居适度，生态空间山清水秀”为核心的国土空间合理利用评价技术体系，为优化国土空间格局提供理论依据。（4）完善国土空间规划理论体系与实践研究。中国处在“多规并存”向统一的空间规划体系转变的关键阶段，现有研究大多关注于协调空间布局矛盾的技术方法，而对规划理念、管理体制、配套机制等方面的研究不足。因此，有必要从制度根源深入挖掘空间管制的法理基础，并结合市县“多规合一”试点的工作实践，研究切实可行的城市开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线划定方法，完善经济社会、资源环境政策和空间管控措施，探索整合各类规划的工作机制。（5）深化土地节约集约利用策略研究。目前土地集约利用评价、机制及途径研究较为成熟，未来应进一步与土地管理实践紧密结合，围绕工业用地集约利用、存量土地再开发模式、城市立体空间开发等重点问题深化土地集约利用管控措施研究。此外，土地利用与规划领域研究将更加关注土地与其他自然资源的综合利用和有序开发，同时，3S、3D打印等信息技术的发展与兴起将为土地利用与规划带来更多契机。

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（本文责编：陈美景）

Progress Review on Land Sciences Research in 2014 and Prospects for 2015: Sub-report of Land Use and Planning

LI Jing-yi, LIN Jian, LIU Song-xue, FU Ming-da, CHU Jian-qun
（College of Urban and Environmental Sciences, Peking University, Beijing 100871, China）

The essay aims to summarize the research progress of land use and planning in China and foreign countries in 2014 and then forecast the trend in 2015. Method employed is literature review. The results indicate that the research on land use and planning in foreign countries mainly focused on technologies of land use dynamic monitoring, driving factors and simulation of land use change, concepts and approaches of land use planning, and the management measures of land use. While the research in China mainly focused on land classification, technologies of land monitoring, mechanisms and impacts of land use change, land use evaluation, planning coordination and compilation of land planning, and land use strategies in 2014. The relevant studies made indeed progress. Therefore, it is concluded that further studies will pay more attentions on these issues, such as innovation of land survey and monitoring theories and approaches, land use ecological environmental protection, territory space rational use evaluation, perfection of territory spatial planning theory system and research of intensive land use strategy.

F301.2

A

1001-8158（2015）03-0003-10

10.13708/j.cnki.cn11-2640.2015.03.001

2014-02-15

国土资源部公益性行业科研专项（201411015）。

李婧怡（1990-），女，辽宁沈阳人，硕士研究生。主要研究方向为土地利用与规划。E-mail: lijingyi1004@126.com

林坚（1969-），男，福建福鼎人，教授，博士生导师。主要研究方向为土地利用、评价与规划，城市与区域规划。E-mail: jlin@urban.pku.edu.cn