借鉴善治理论 提升高职教育政策执行力

刘艳

摘要：针对高职教育政策执行的影响因素，借鉴善治理论，提出促进有效互动、改革执行组织、下放执行权力、建立健全问责制度等提升政策执行力的路径，以期消解政策执行滞后的问题，提高高职教育政策执行的有效性。

关键词：善治理论；高职教育政策；执行力

中图分类号：G710文献标志码：A文章编号：1001-7836（2014）12-0014-02

一、引言

2014年6月23至24日，全国职业教育工作会议在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平就加快职业教育发展做出重要指示。他强调，职业教育是国民教育体系和人力资源开发的重要组成部分，是广大青年打开通往成功成才大门的重要途径，肩负着培养多样化人才、传承技术技能、促进就业创业的重要职责，必须高度重视、加快发展。国家如此重视职业教育，相信高等职业教育发展的春天已经来临。

目前，我国高等职业教育正处于通过体制机制改革与创新提高质量、发展内涵的新阶段。教育变革时期也是教育政策频繁出台的时期。高职教育政策是实现高职教育活动目标的手段，而政策执行实现了高职教育政策由理想向现实的转换[1]。在这个转换过程中，政策执行如果出现滞后问题，就会背离政策目标，使政策执行成本提高，影响政策的效率和效果，甚至导致政策的失效。认真梳理高职教育政策执行滞后问题出现的原因，提出消解策略是管理者研究的最终目的。从整体看，影响高职教育政策执行滞后的因素主要是高职教育政策的执行主体、执行程序和执行环境三方面因素综合作用的结果。因此，消解高职教育政策执行偏离问题也需要从这三方面着手。任何问题的中心都是“人”，欲提高政策执行的效率，消解执行滞后，首先要提升政策执行者的执行力，因此，本文借鉴善治理论，提出提升高职教育政策执行力的路径。

20世纪90年代以来，在西方学术界，特别是在经济学、政治学和管理学领域，“治理”（governance）一词十分流行。随着全球化时代的来临，人类政治过程的重心正在从统治（government）走向治理（governance），从善政（goodgovernment）走向善治（goodgovernance），从政府的统治走向没有政府的治理（governancewithoutgovernment），从民族国家的政府统治走向全球治理（globalgovernance）。而“善治（goodgovernance）”，就是良好的治理，就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治理论对于社会各方面的治理都是有借鉴作用的，本文仅就提升高职教育政策执行者的执行力方面加以借鉴。

二、善治理论对政策执行力提升的启示

善治是经济市场化和政治民主化发展的产物，是多元治理主体在共同合作基础上通过各种途径实现对公共事务的最佳治理和公共利益最大化的过程。它是一种理性与德性相结合的公共治理状态[2]。俞可平提出善治的十个基本要素，包括合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效性、参与、稳定性、廉洁、公正。

执行力（execution）是指贯彻战略意图，有效利用资源，保质保量完成预定目标的操作能力，是把战略、规划转化成为效益、成果的关键[3]。2006年3月5日，温家宝同志在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。这是《政府工作报告》首次写入“执行力”，标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。执行力包含完成任务的意愿、完成任务的能力、完成任务的程度。有研究者认为，文化、定位、规划、心态、流程、沟通、考核、协作这八个方面是影响执行力的八大根源。

高职教育政策执行力是指，高职教育政策执行主体落实高职教育政策要求，实现政策目标的能力。高职教育政策活动中，从高职教育政策制定主体到执行主体到目标群体，这三者互为主客体，导致了政策执行过程的复杂性。将善治理论引入政策执行中，具有理论和现实的指导意义。

三、依据善治理论，提升高职教育政策执行力的途径〖HS）〗1.借鉴善治理论的权力中心多元化理念，促进有效互动，提高高职教育政策执行效率

善治的基础和核心理念是管理主体的多元化，是指多个不同的管理主体在相互信任并合作的基础上协调各种利益冲突，共同管理社会公共事务。统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理[4]。善治则与此不同，它是一个上下互动的管理过程，强调管理对象的参与，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。善治的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。善治组织的产生不是来自于授权，而是来自于协商，是由成员平等协商产生的。组织内部的议事规则、办事程序都经过成员协商约定。决定事项的过程由于通过了彻底的民主协商，成员的意见能够得到充分的表达，具有非常灵活的利益表达机制，能够更好地体现公开、公平和公正。

依据善治的理论，在高职教育政策执行阶段，要促进政策制定主体与执行主体，制定主体及执行主体与目标群体的有效沟通，方能提升政策执行的效率。

首先，要构建高职教育政策广泛的利益表达机制，使广大的教师、家长、学生及相关利益团体，如企业、社会团体等真正成为教育政策的主体，有机会、有渠道表达教育利益的诉求。

其次，要促进政策制定主体与执行主体的有效互动。一方面，政策制定主体需要积极主动地对政策的制定过程、价值，政策内容、要求、目标等进行解读和阐释，使政策被认同、被接受，并更具有操作性；另一方面，政策执行主体也要主动与制定主体沟通，并在执行过程中持续反馈执行情况，主动接受监督、指导，使政策的制定主体与执行主体之间形成双主体交流的有效平台。

另外，无论是政策制定主体，还是执行主体，都应主动地与教育政策目标群体进行沟通，关注目标群体的需求和利益表达，使其对正在被执行的政策形成认同，认同政策价值取向、内容、程序，包括认同执行主体等。

2.借鉴善治理论的分权管理理念和效率性原则，改革高职教育政策执行组织，下放高职教育政策执行权力，提升执行力

善治理论倡导分权管理、参与管理的理念，要授予下级机关一定的权力，授予一定的自由裁量权，并通过集体的参与增强组织的凝聚力和向心力，从而提高组织的生产力和工作效率，发挥因地制宜的管理作用。

在高职教育政策执行中，执行主体首先是以组织的形式出现的，要从组织内部着手，加强组织的建构，加强组织内部的协调与建设，营造团结协作、积极向上、凝聚力强的组织文化氛围，通过治理代替管理，提升政策的执行力。并且在高职教育政策执行主体内部还要吸收社会不同阶层的代表，这将更加有利于政策执行的有效性[5]。

3.借鉴善治理论的责任性原则，建立健全问责制度，强化高职教育政策执行监督

善治理论的责任性原则指的是与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务，本质上不会通过自发动机实现，而是需要竞争的压力和第三方契约的力量。也就是说，责任性本质是可以由民主和法治原则实现的。而在执行系统中，有效的制度规范是中枢神经。要保持与提高执行力，就必须建立科学、完善的管理制度。在政策执行的过程中，也必须用制度来规范执行力的标准，用制度统一执行者个人与组织的执行力。

高职教育政策执行主体在政策执行中被赋予一定的“自由裁量权”，有了一定的权威，但在政策执行的过程中，执行主体必须保证价值中立，才能保证政策的有效执行。但人是经济人、社会人和复杂人，在个人利益、集体利益与国家利益的抉择上会产生矛盾与冲突。因此，要建立更完备的监督机制，在法治和伦理的范围内规约高职教育政策执行主体的行为。

善治是对公共事务的最佳治理，在善治的理念下，高职教育政策执行的问责制可以实现由“事后问责”走向“预防问责”，由重“惩”走向“奖”与“惩”的结合，由重“他律”走向“自律”与“他律”的结合，由注重“上问下责”走向“下问上责”与“上问下责”的结合。

综上，在分析高职教育政策执行影响因素的基础上，借鉴善治理论，提出促进有效互动、改革执行组织、下放执行权力、建立健全问责制度等提升政策执行力的路径，消解政策执行滞后，进而可以提出高职教育政策执行的实践框架和模型。

参考文献：

[1]丁欣雨，曾莉娜.政府政策执行力弱化的原因分析——基于公共政策制定的视角[J].山西高等学校社会科学学报，2008，（7）.

[2][英]迈克·希尔，[荷兰]彼特·休普.执行公共政策：理论与实践中的治理[M].黄健荣，等，译.北京：商务印书馆，2011：241-242.

[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2000：1-15.

[4]朱国云.公共组织理论[M].南京：南京大学出版社，2003：140-142.

[5]周建松，唐林伟.中国高等职业教育研究十年：2001—2010[M].杭州：浙江大学出版社，2012：157-159.