加快完善住房公积金制度

李丽新

【摘要】住房公积金被称为群众的“安居钱”，作为社会保障中关乎“住”的一项保障制度，它直接关乎民生，也关乎社会的稳定和谐，是重要的“缓冲器”；一旦作用不明显，乃至阻碍社会繁荣，影响社会进步，那它就直接影响国计民生，为清除弊端更好服务于经济社会，因此加快完善住房公积金现有制度，成为了当前必须解决的问题。本文对住房公积金运行中存在的问题进行一些探讨，并提出一些建议。

【关键词】完善 住房公积金 制度

一、引言

住房公积金是指国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业及其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体及其在职职工缴存的长期住房储金。该储金属于职工个人所有，可用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，具有强制性、积累性、专用性和互助性特点。住房公积金是住房分配货币化、社会化和法制化的主要形式，也是国家法律规定的重要的住房社会保障制度，所以单位和职工必须依法履行缴存义务。

二、住房公积金制度产生的历史背景

上世纪80年代前，我国数十年一直沿袭着实物福利分房的传统方式。80年代以后，推行住房商品化、社会化为宗旨的城镇住房制度改革。特别是1994年国务院下发“深化城镇住房制度改革”以及1998年“进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设”，使住房制度改革的根本目的更加明确：是建立与市场经济体制相适应的新的城镇住房制度，《住房公积金管理条例》（以下简称《条例》），随之建立并实施。

《条例》自推行以来，在提高城镇居民的居住水平，解决住房困难，改变个人住房消费观念，形成以普通商品房为主，以经济适用房、廉租房和住房公积金制度为主要内容的多层次多结构的住房保障体系等多方面起到了积极作用，对国民经济的发展奠定了重要基础。

三、住房公积金制度的现状

由于近年宏观经济环境的巨大变化，现行的《条例》暴露出一些亟待规范和解决的问题，因公积金贷款额度不足和支取困难而产生的“劫贫济富”、公积金属地化管理的封闭以及公积金收益过低，难于真正达到保值增值目的等问题已经备受民众争议。如何解决好这些问题，使住房公积金更好真正发挥作用，已成为业内人士的努力方向。2011年起，住建部把修改《条例》作为工作的重中之重。国内业内及热心人士，对住房公积金也有一些研究：从归集层面、公积金的运作层面、运作风险层面等多方面都做了一些分析，对于存在的各种问题和困惑也提出了看法，但是因为住房公积金牵扯很大的问题，牵扯的面很广，涉及的问题也很尖锐，所以住房公积金要从根本上解决存在的实质问题，仍然显得举步维艰。

四、现行住房公积金制度存在的问题和原因

自《条例》运作以来，从所固有的管理体制就逐渐显现出力不从心，而在个人账户保值以及增值收益分配方面也暴露出与现行法律直接抵触：《条例》第三条“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”，而第二十九条住房公积金增值收益“用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金”，却与缴存人（所有权人）无任何关系！显然这违背了现行《中华人民共和国物权法》中116条法定孳息规定。《条例》第十一条“负责住房公积金的保值和归还”以及第二十一条“住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按照国家规定的利息计息”，在实际执行中，个人账户收息明显贬值。建金【2012】88号文规定的存贷利率，有“强制分配公积金缴存人个人利益”嫌疑，凸显出住房公积金管理中心的“定位矛盾”问题。目前，“依法治国”成为治国之重器，随着公民法律意识的日益增强，法制环境的日益改善，缴存住房公积金职工的权益保护意识也随之增强。本文从以下几个方面进行探讨分析：

（一）缴存范围、缴纳基数及缴存比例方面

缴存范围：《条例》第二条规定了缴存人群的范围，即整个的劳动力就业人口范围。据2008年数据表明：全国应缴职工人数11184.05万人，实际缴存职工人数为7745.09万人，实现缴存率69.25%。住房公积金虽说是一项利国利民的大好事，还是有较多人没能够享受到。可见实现全员缴存住房公积金还需大家共同努力。

缴存基数与缴存比例方面：由于缴存基数和缴交比例的不规范，缴交额差距较大。《条例》中找不到有关缴存基数或者缴存比例的上限规定。建设部仅仅做了指导性要求：缴存基数原则上不超过所在城市平均工资的2-3倍。实际操作中确实存在不同行业、不同单位之间缴存基数差距太大，社会公平难于兼顾的情况。缴存比例由各缴存单位遵照相关规定上报，效益好的，缴存比例较高，缴存额也高。如何做到效率优先，兼顾公平？是新时期不可回避的挑战！

（二）提取方面

提取方面，存在提取困难，难于满足民众实际需要。《条例》第三条规定“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”，由于明确了住房公积金的使用范围，致使一些情况，例如：现在市场出售的商品房，基本是裸房，不进行适当的装饰，根本不具备居住功能。那么，是否可以适当放宽提取范围？确实解决缴存人的实际困难，使之更人性合理，符合实际需求。

（三）贷款方面

住房公积金的设立本意是加快形成住房基金，为中低收入家庭解决住房问题。数据表明，2008年全国年缴存额为4469.48亿元，全年发放住房公积金个人贷款2035.93亿元，占缴存额的45.55%，全年有131.13万个家庭获得住房公积金贷款。这里按照双职工家庭计算，能看到获得住房公积金贷款的缴存者比例也低得可怜。可见，住房公积金贷款受益者只是城镇人口的一小部分。由于住房公积金主要来源于正规就业者，非正规就业以及暂时失业者或者中低收入人群无法参与住房公积金，很多低收入者因为承受贷款能力的制约无法申请使用住房公积金，这样看来，住房公积金贷款真正使中高收入家庭受益！离当初住房公积金设立的目的渐行渐远了，如何可以纠正呢？

（四）住房公积金的使用方面

据住建部数据：2008年，全国住房公积金累计归集20699.78亿元，累计提取8583.54亿元，累计961.17万户申请到住房公积金贷款10601.83亿元，沉淀资金达1514.41亿元。

住房公积金的使用受多种因素影响：经济发展较快的地区住房公积金贷款较为普遍，而经济不发达地区民众不愿负债消费，而选择自筹资金一笔付清，造成住房公积金只存不用，产生资金沉淀现象。另外，住房公积金在管理上一直遵循“资金安全”原则，所以使用渠道仅仅在于购、建、大修自住住房以及退休后一笔领取等很窄的范围。在贷款手续方面又存在比银行门槛高、限制多，手续繁琐，另外一部分受住房公积金政策限制的人群被迫转入商业住房贷款，无形中挤占了住房公积金贷款份额。对于需要组合贷款的人群，在银行实行利率打折政策的引导下，更愿意选择手续很方便的商业银行，这样也影响到住房公积金的使用率，可见住房公积金使用率不高，资金沉淀大是真实存在的。如何保障沉睡的资金不受负收益的侵害，是住房公积金管理中心必须面对的最敏感的热门话题。

（五）住房公积金管理的封闭性

住房公积金中实行属地化管理，是制度本身规定的，所以存在相对封闭的地域特征，欠缺流通机制。运作以来：部分地方公资金积累很多，使用率不高；而经济较发达较热地方住房公积金的使用供不应求，造成贷款资金高度紧张。另一方面，住房公积金缴存人购房地址超出其公积金缴存区域范围，给贷后管理造成不利。为保障缴存人合法权益以适应年轻人就业特点，增强住房公积金金融作用，做到专款专用安全使用，有效提高住房公积金使用率，必须转变观念，实现跨地区无障碍公积金缴存、无障碍住房公积金贷款。

（六）管理体制

在住房公积金的运作管理方面，住房公积金管理遵循“管委会决策、管理中心运作、银行专户存储、财政监督”的基本原则履行管理职能，实行重大事项报告制度，住房公积金的管理决策权在管委会，管委会为住房公积金管理中心决策，但其本身却不承担决策带来的任何风险，这样造成住房公积金管理中心的外部监管严重缺失，管委会难尽其责！

住房公积金条例中规定住房公积金管理中心“负责住房公积金的保值和归还，具体金融业务委托受托银行办理”，在此很明确住房公积金管理中心与银行的关系，是委托与被委托的合作关系，受托银行的责任仅仅“收取手续费，而不承担投资风险”，住房公积金管理中心具体运作实施“保值增值”，但是现行条例定义“住房公积金管理中心是一个不以盈利为目的事业单位”，并不是一个完全自主决策的独立机构，本身没有自有资本，也不是金融机构，根本不具有承担金融风险的能力。一方面要求达到“保值增值”；另一方面却只是“不以盈利为目的事业单位”，到底住房公积金中心应该被明确为什么角色呢？

《条例》规定财政“对本行政区域内住房公积金的归集、提取和使用情况”进行监督，具有监督责任，“但事实上，财政部门挪用住房公积金的大案屡屡发生，从中也看出银行基本不监管。财政部门对住房公积金，流于形式的监督在效果上是缺乏力量的，致使这样的立法造成了实际运作中的缺位。

五、加快完善住房公积金制度的建议

针对我国现行住房公积金存在的以上问题，为实现住房公积金的安全运行，高效运作，确实促进实现缴存人住房公积金真正保值增值目标，应加快完善以下几个方面：

（一）加强培训，全面提升从业人员专业水平

住房公积金要求资金安全高效运行，在确保政策畅通之下，参与实现目标的从业人员就显得至关重要。因为运作资金，实现住房公积金保值增值是专业性工作，如果从业人员知识匮乏将直接导致保值增值目标无法实现。所以必要制定年度学习计划，细化季度学习任务，学习一些国家宏观经济学、房地产经济学、金融学、存贷款利率等知识，以全面提升资金从业人员的综合能力水平，顺应经济发展大趋势，以及宏观经济环境变化的判断能力，更好地为住房公积金管理提出前瞻性建议，为实现缴存人个人账户保值增值，避免不必要的因风险而产生经济损失。

（二）加强缴存范围与缴存基数的核查及缴存比例的控制

单位住房公积金缴存行为是维护职工住房公积金权益的前提，由于职工的住房公积金是通过所在单位汇缴的，因此，单位是否实行缴存住房公积金成为职工能否申请贷款、能否提取住房公积金的前提。所以有制度地对职工缴存、使用、提取住房公积金进行抽查监督很重要。职工有缴存住房公积金的义务，其提取住房公积金、申请住房公积金贷款必须符合政策法规的规定。职工不能因自己的住房问题已解决而不缴存住房公积金，也不能因为住房公积金所有权属于自己而非法提取。随时抽查缴存单位的缴存范围与缴存基数，用人单位是否全员缴存住房公积金，缴存基数的统计是否按照国家统计法规定的范围统计职工收入，坚决防止单位擅自扩大缴存基数、杜绝超比例缴存住房公积金。

（三）降低贷款门槛、实行弹性贷款额度与降低贷款利率

住房公积金管理中心若是一个“不以盈利为目的的事业单位”，那么中心就是一个做公益事业的单位，必须解决那部分因为购房难于从银行融资的人群，为这部分民众谋福利。而从实际运行的结果看来，住房公积金贷款带来了利息收入，产生了可观的增值收益，但是，解决的是中高收入人群的购房。需改变这样的状况，实现为中低收入人群提供住房贷款，可运用政府每年公布的本地区的平均收入作为尺度。对于实际收入低于平均收入的人群，首套刚需贷款，首付还可适当降低，真正使中低收入人群得益。对于经济发达或经济过热地区的房价，贷款额度也可实行适当上浮原则。由于住房公积金是政策性贷款，所以，在“不以盈利为目的”前提下，通过降低小户型自住、首套贷款利率，真正实现政策性住房金融的作用解决民生问题。

（四）科学合理安排，提高资金运作水平

住房公积金的增值收益主要靠资金的合理运作产生，包括以下几部分：沉淀资金的增值、银行专户存储利息与无法支取的住房公积金账户存储款收入。其中沉淀资金数额巨大，所以管理难度也最为突出，要兼顾流动性、收益性和安全性的三者关系。在保证住房公积金提取和贷款的前提下，管委会同意，用沉淀资金购买国债，同时，对到期的资金进行转存，这样保证了正常业务的开展，又确保了大资金的保值增值，避免了住房公积金在银行的存款利率与缴存人提取住房公积金所付出的存款利率不发生倒挂现象。其次，加快完善市场体系、经济体系、金融体系，使住房公积金的部分沉淀资金可以安全进入资本一级市场以获取更好收益，以顺利实现住房公积金保值增值的可靠性。

（五）与时俱进，改变观念

遵循国家立法精神，明确住房公积金作用，提高住房公积金利用率是我们必须重视的工作。健全完善信息共享系统，提倡联合办公“一条龙”服务，缴存人出示个人身份证明，（并现场拍照留影）就可办理公积金提取。贷款方面，降低贷款门槛、简化贷款程序，放宽贷款使用限制、加大贷款支持力度，强化服务意识，克服一切消极思想，提高服务质量，切实改进贷款服务。通过调查研究，切实解决贷款条件过高，手续复杂的问题，简化贷款审批手续，缩短审批时间，提高贷款工作效率。降低担保、评估公证，抵押登记等各种费用，减轻借款申请人经济负担，真正发挥住房公积金的金融优势。

（六）明确管理体制，建立健全住房公积金监督制度

《条例》第三十条“住房公积金管理中心的管理费用，由住房公积金管理中心按照规定的标准编制全年预算支出总额，报本级人民政府财政部门批准后，从住房公积金增值收益中上交本级财政，由本级财政拨付”由此可知，住房公积金管理中心属于典型的“自收自支”事业单位，按照事业单位分类改革要求，可成为改制后的财政全额拨款的事业单位，彻底消除“强制分配缴存人个人利益”的不良影响，明确住房公积金的公益性质。或者，按照当前国家金融改革的结构性目标趋势，因为支持住房改革，成立住房贷款银行。住房公积金管理中心到底定位于其中哪一个，已经迫在眉睫。

住房公积金合作银行承担着资金的收缴、支付、结算、担保贷款资金划拨，住房公积金账户的管理、账户信息的查询等工作，因此，管理中心要定期或不定期检查、核实银行的住房公积金存贷款结算业务；对其承担的部分管理义务履行情况进行监督检查。其二，坚持财政与审计对管理中心的监督，杜绝住房公积金资金挪用现象的发生，防止住房公积金资金往来过程、环节中出现违纪行为。其三，管理中心不但要加强行政执法力度，处罚欠缴、少缴住房公积金的单位，以保护职工的合法权益，而且，要定期将归集、使用的住房公积金资金情况向社会公布，坚持全社会的监督。

参考文献

[1]《住房公积金管理条例释义》，建设部住房制度改革办公室、国务院法制办农林资源环保司、建设部政策法规司联合编订，中国物价出版社出版.

[2]2002年3月24日国务院令第350号《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》修订.

[3]《推进与完善住房公积金制度研究》，2011年2月1日由科学出版社出版.