高校预算管理机制的环境保障体系构建研究

潘洹

【摘要】如何确保高校预算管理的有效实施是一个亟待解决的问题，本文从高校预算管理的内、外环境两个层面入手，以高校预算管理机制流程和组织结构为切入点，探讨如何构建高校预算管理机制的环境保障体系。

【关键词】预算管理 机制 环境

高校预算管理保障机制是维护高校预算管理秩序，保障预算编制、执行、调整、监督、评估等环节正常运行，实现高校预算各基本要素相互联系、相互制约的一种基本规则。高校预算管理的实施需要在一个良好的环境保障体系下才能有效完成，只有主动参与、支持预算机制的运行，并接受预算机制的限制和约束，为预算机制创造一个良好的环境保障体系，才能使预算管理保障机制得到良性发挥，使高校预算管理中普遍存在着的工作程序得以顺利开展、推进，保证高校教育事业的持续健康发展。

一、当前高校预算工作面临的环境问题

（一）高校尚未建立系统、完善的预算管理体系

长期以来，高校管理层对预算管理的意识都很淡薄，缺乏预算全局观念，不重视预算的编制，缺乏自主理财意识。具体表现为高校一般不设置独立的预算编制机构，其预算的编制主要由财务部门和有关个别人员参与，很难保证预算编制的合理到位。其次，学校各职能部门以及二级学院，经常在还没有对学校的运行、建设发展与预算的研究了解清楚前，就随意使用学校给定的经费预算。再次，学校内部各部门之间一直缺乏有效的协调机制，对预算管理的认识尚且达不到相互统一的程度，使得实际执行中数据与信息的沟通都不尽如人意。

（二）预算执行过程中缺乏控制力度和分析机制

目前高校预算差异的分析及调整工作主要由财务部门负责，虽然在一定程度上方便了预算的管理，可在缺乏相关专业部门积极参与的情况下分析的预算执行差异，会过多的重视财务预算和财务指标，难以对业务预算尤其是指标背后更加深层次的东西进行深入了解，也就无法分析出差异的性质以及产生差异的原因，更谈不上有针对性的采取相应的应对措施，实现预算控制资源有效利用的目的。

（三）预算的控制和执行缺乏预算考核评价体系

在实际的考核过程中，由于缺乏完善的考核评价体系，加之预算控制和执行过程中，外部监控的缺乏，内部监控没有将部门经费和工作目标有效的结合起来，也没有与工作绩效挂钩，缺乏有效的预算管理奖惩机制，导致对资金投向和资金使用效益的考核都只是流于形式，缺乏严格的预算规章制度，不仅使预算指标的约束力下降，而且削弱了预算管理的效用。

二、构建高校预算管理环境保证体系必要性

（一）适应政府构建公共财政体制，建立新的预算管理体系

近年来，财政部围绕着建立和完善我国公共财政体制这一目标，采取了一系列措施：全面推行部门预算改革、深化“收支两条线”管理、推行国库集中收付制度以及政府采购制度。“部门预算”和“政府收支分类改革”一直以来都是我国财政预算管理方式的重大改革，特别是在后者的改革下，新的收支分类体系对科学编制部门预算、严格预算执行控制、硬化预算约束、管好用好高校预算资金、提高资金使用效益等方面都提出了更为严格的要求。同时创建良好的预算管理环境保障体系也是建立涵盖了预算编制、审批、执行、调整、分析、考核和监督等一系列管理活动的预算管理体制的必然要求。

（二）规范高校资金筹集，满足高校事业发展对资金的需求

目前，高校资金来源渠道由过去的被动接受政府拨款，转变为多渠道主动筹集资金，改变了传统的依赖国家财政拨款的单一筹集模式。在这一过程中，建立有效的预算管理环境保障体系显得尤为重要，它不仅可以从源头上确保高校经费收入的及时到位，而且还能保证高校预算资金的合理投放，最大限度地解决高校资金供求之间的矛盾，同时对于确保高校资金投入效益的最大化也具有十分重要的意义。

（三）协调高校内部各种利益关系，保障高校各项事业顺利进行

高校由不同的主体共同构成，各部门、各单位、教职员工和学生，都是些独立的利益主体，在高校内部构成了利益的共同体。各主体之间既存在着共同利益，也存在着集体利益和个人利益，势必导致这些利益主体间会存在某些无法化解的矛盾。利用预算管理这一经济杠杆来调节高校内部各利益主体间的各种经济利益关系，将有利于保证各利益主体的合法经济利益，从最大限度上调动所有利益主体的工作积极性和主动性，为高校各项事业的顺利进行提供重要的保证。

三、构建高校预算管理环境保证体系的原则

（一）制衡原则

任何权力的使用都需要制约和监督，否则必然滋生“权力寻租”现象，因此，高校预算管理环境保证体系中的参与者之间要互相制衡和牵制。制衡是制度体系内不同权利主体之间的相互监督，这种形式的监督是双向的，每一个权利主体既是监督者又是被监督者。

（二）公开原则

制度和体系运行的公开、透明是确保其规范化、高效性的必然要求。只有公开，才能真正做到资源流向的公正，才能实现资源配置的高效。公开原则要求各部门的预算编制、执行和评价都要向本部门员工公开，预算管理过程中的信息的公开、透明使得部门管理层在资金调配上必然追求公平、高效。

（三）全员参与原则

全员参与是公开原则的落脚点，公开原则是全员参与原则的保障。公开原则使得全员参与预算管理具备了必需的信息条件，避免了信息不对称；全员参与的结果又必然导致信息公开。全员参与原则最大限度上消除了预算管理过程中的以权谋私、分配不公、资金使用低效等诸多问题，也很大程度上消除了学校发展中的副作用力。

（四）配合原则

所谓配合原则，是指在构建高校预算管理环境保证体系时，要考虑现有的法规制度和组织机构，而不是对现有管理体系的重大调整，这是基于体系建立的可操作性的考虑。

四、高校预算管理环境保证体系的构建

目前，我国高校的预算管理工作已经初步形成了“微观（高校）—宏观（相关部委、省厅）”体系，笔者结合现状，基于构建高校预算管理环境保证体系的原则，具体阐述高校预算管理环境体系的构建过程。

（一）高校内部预算管理环境保证体系的构建

1.预算责任中心。高校各学院、部、处等二级部门每一个预算执行单位是高校各项业务的直接参与者，都可以称得上是一个预算责任中心，该责任中心具体负责本部门的预算管理。中心的负责人则对本中心的预算编制和执行结果负责。预算责任中心是高校预算管理体系的中心环节，各责任中心是预算的直接执行者。

2.预算鉴定中心。基于制衡原则，二级部门在享有经费申请和使用权的同时，也必然要接受相应的监督。经费的申请环节，即预算编制阶段，二级部门要接受相应部门的评估，这个评估机构我们称之为预算鉴定中心。预算鉴定中心要依据一定的标准对各部门编制的预算进行合理性评估和效益性评估，以实现资源的合理、高效配置。

3.预算监控中心。二级部门经费的使用环节，即预算执行环节，也需要接受监控，根据现有核算体系，学校资金的收付都要通过财务部门进行，因此，财务部门就成为预算执行的监控中心。

4.预算保障中心。为避免财务部门在预算及执行中的偏差，对其进行适当的监督不可或缺，根据高校现有组织机构的设置情况，审计处目前承担着监督财务部门的责任，因此，审计处担当预算保障中心的角色是合适的选择。

5.预算考评中心。鉴定二级部门所编制预算同样要有依据，而以前期间对二级部门预算的考评结果无疑是最好的依据。鉴定和考评是预算管理的两端，但不是割裂、分离的两端，二者是首尾呼应的有机相连。为实现鉴定和考评的无缝对接，尽可能减少鉴定中心与考评中心的过渡环节十分必要，可以将预算鉴定中心、预算考评中心两个功能模块集中于一个机构，即预算管理委员会。预算管理委员会的组成人员由校级主要领导、各二级部门主要领导和职工代表构成，这种人员构成特点保证了上层—中层—基层三个层面考评与鉴定的全方位对接，又能保证公平。

6.职工代表大会。公开原则和全员参与原则必然推动资源的合理、高效配置，因此，高校预算管理所坚持的公开和全员参与原则要贯彻始终，并且常态化、制度化，这就凸显出职工代表大会的重要性。代表全体职工利益的职工代表大会必须要全程参与预算管理，因预算编制已经有各部门职工的参与，因此职工代表大会在预算鉴定中心和预算考评中心切实履行职责就十分重要，不仅可以从全校的角度判断预算编制的合理性，还可以给预算考评的公平性提供有力保障。

（二）高校外部预算管理环境保证体系的构建

1.预算鉴定中心。和内部预算管理环境类似，全省（国）范围内需要有一个机构鉴定各个高校预算编制的合理性和有效性。目前，负责省属高校（以江苏为例，下同）预算拨款的是财政厅教科文处和财政厅预算处，因为教科文处对高校情况比较了解，由其对高校上报的预算进行鉴定是合适的。

2.预算批复中心。根据制衡原则，高校外的预算鉴定环节依然需要监督，根据现有省财政厅组织结构的情况，财政厅预算处具体负责各类财政款项的拨付，因此，由其履行预算批复中心的职能是合适的。

3.预算审核中心。根据配合原则，教育主管部门对高校拥有直接管理权，这些部门对于高校的运作比较了解，因此由教育部门承担高校预算执行的审核任务是合适的。另外，因教育部门人力和财务专业能力有限，可以委托会计师事务所对高校的财务进行审计。

4.预算考评中心。目前，财政厅绩效管理处对各项财政资金进行绩效评价，因此，财政厅绩效管理处对高校的财政资金具备了监督职能，客观的说，其对高校资金使用的考评同预算审核中心（即教育部门）是有重复的，但考虑到二者的出发点有所不同，另外结合配合原则，设立预算考评中心对高校预算管理进行双重监控和评价有其合理性。

综合上文探讨，高校预算管理机制运行流程以及组织机构图可用下图表示：

高校预算管理机制环境保证体系组织结构图

综上，校内外各部门构成了预算管理的有机系统，如果该系统能按本文所述构建，就可能为高校的预算管理提供良好的环境保障，同时，或许能从内因、外因两个方面避免和解决高校预算管理中存在的问题提供一些新的解决思路。

基金项目：江苏省教育厅哲学社会科学基金项目《高校会计制度改革的路径选择——基于绩效改革视角》（2013SJA630006）

参考文献

[1]陈胜权.高校绩效预算管理模式的建构[J].事业财会，2008（1），51-54.

[2]李现宗.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012（12），68-73.

[3]陈胜权.高等学校绩效预算管理模式的评价[J].财务与金融，2009（1），52-57.