以新型城镇化为突破口推进城乡一体化发展的思考

程黎君

【摘要】新型城镇化是经济社会发展的必然产物，是我国实现现代化的重要标志，也是加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要突破口。由于区域发展的不平衡，贫困地区仍处在扶贫开发阶段，城镇化更是一项长期艰巨的任务，研究其城镇化发展道路有着重要的意义。

【关键词】新型城镇化 城乡一体化

新型城镇化是经济社会发展的必然产物，是我国实现现代化的重要标志，也是加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要突破口。据《社会蓝皮书：2014年中国社会形势分析与预测》显示，截至2013年我国城镇化水平为53.7%，城镇化已经成为我国全面建设小康社会的重要载体。但是由于区域发展不平衡问题还很突出，贫困地区，特别是集中连片特殊贫困地区的许多地方仍处在扶贫开发阶段，城镇化更是一项长期艰巨的任务。

一、重要意义

（一）加快推进城镇化是全面建成小康社会的根本要求

未来5～10年，我国的城镇化进程将大大加快，大规模的农村剩余劳动力将进入城镇居住和就业。按当前人口增长率计算，2020年前后，我国集中连片特困地区人口将达到2.5亿元，即使这些地区届时城镇化率达到40%，也将会有3000万的农村人口转移到城市，解决不好这些人口的转移后就业、生活及社会保障等方面的需求，必将会引发一系列的社会问题。因此，加快推进城镇化，特别是集中连片特困地区的城镇化，对我国完成全面建成小康社会的历史使命，具有十分重要的意义。

（二）加快推进城镇化建设是破除城乡二元结构的重要手段

受资源禀赋、自然条件及二元经济结构的制约，我国集中连片特困地区缺少平等的发展机会和必要的投入，发展一直较为滞后，与发达地区的差距逐步拉大。给这些地方提供平等的发展机会，引导人口合理聚集，提升地方发展能力，促进这些地区的全面发展，构建公平和谐的城镇化格局、改善城镇化发展质量是亟待解决的问题，也是中国特色城镇化道路的必然要求。

（三）加快推进城镇化是实施区域发展总体战略的必然要选择

促进区域协调发展，是全面建成小康社会，加快推进社会主义现代化建设的重大战略任务。党的十八大报告明确指出，继续实施区域发展总体战略，充分发挥地区比较优势；加大对革命老区、民族地区、连疆地区、贫困地区扶持力度；科学规划城市群规模和布局，增强中小城市和小城镇产业发展、公共服务、吸纳就业、人口聚集功能。这为进一步实现城镇规模、结构和空间合理布局指明了方向。

二、需要坚持的几个原则

（一）坚持大中城市与小城市、小城镇协调发展

集中连片特困地区现代化程度低，工业发展处于初期阶段，加之这些地区地域广阔、人口密度小，发展大城市的可能性较小。相对于大中城市而言，小城镇缺乏公共服务能力，难以形成完备的城市功能。因此，既要注重发挥大中城市的辐射效应和龙头作用，又要注重发挥以小城镇的互补作用和联动效应，因地制宜，突出特色，明确定位，协调推进，加快建设功能互补、有序分布的城镇体系。

（二）坚持城市化与工业化同步推进

当前探索破解城乡二元结构的路径和模式，是各级政府的主要任务。在这一过程中，要注意防止不顾当地经济发展实情和阶段提出过高过快的城市化目标的倾向，尤其要纠正把推进城市化片面地理解为把农村人口迁移到城镇的错误认识，同步推进工业化，大力发展第三产业，增加城镇就业空间，避免有“城”无“市”的“空城”现象。

（三）坚持资源节约、环境友好、可持续发展的城镇化道路

按照“产业向园区集聚、人口向城镇集中，农业向规模发展”的思路，通过节约土地、集约发展，迁并整合农村居民点、控制人均居住面积等措施，实现城镇化建设用地增加与农村土地增加的动态平衡。注重加强生态环境保护，大力发展绿色经济，实现经济效益、生态效益和社会效益的协调统一，努力形成资源节约、环境友好、经济高效、社会和谐的城镇发展新格局。

三、对策建议

（一）推进政府角色转型，充分发挥公共政策的调节作用

贫困地区在镇化过程中，政府既不能“越位”扮演“老大”角色， 搞强行征地、“摊大饼”发展，甚至与民争利，也不能“缺位”，不承担城镇建设中的公共服务供给责任。一方面，政府要把有形之手从“摊大饼”、大搞“造城运动”中撤出来；另一方面，在要创新机制，攻坚克难，在公共服务供给方面找准位置、有所作为。全面推进城镇户籍管理制度改革，建立和完善社会保障制度，坚持城乡统筹就业的改革方向，将农民工纳入城市保障性住房供应群体，改革土地管理政策，提高土地利用综合效率。

（二）合理规划城市布局，统筹区域发展

城镇化建设是一项系统工程，涉及各个方面，城镇规划是城镇建设和发展的“蓝图”，是管理城镇建设的法定依据，没有科学规划的思想，在实施中必然造成各行其是的盲目性、无序性，从而即使花费了大量的人力、物力、财力，也难有好的效果。必须根据城镇的不同规模和区域角色定位，对城市作出科学布局，建设宜居宜业的城镇人居环境。与此同时，根据区域规划部署，发展城市规模适度、分工科学、功能配套的城市群，发挥城市积聚的高辐射作用，促进区域协调发展。要通过科学规划，完善公共设施，美化城镇环境，增强城市承载能力，努力把小城镇建设成辐射和带动农村发展的消费中心、生产要素集散中心、“三农”服务中心、社会保障和公共社会服务中心。

（三）大力发展二、三产业，培育城镇化的产业支撑

经济发展是城镇化的活力所在，没有经济发展特别是产业支撑，城镇化就是无源之水、无本之木。贫困地区没有内生的、良性而富有活力的经济支撑，没有非农就业岗位的拉动，城镇化是不可能有持续发展能力的。发展第二、三产业是推进城镇化的必由之路。没有第二、三产业发展的支撑，城镇化率的提高也只能带来人口的简单积聚和住房的单薄堆砌，既没有发展后劲，也谈不上发展前景，还会留下发展阶段上的后遗症，给合理利用空间资源增添乱局。因此在贫困地区必须加快提升产业结构，大力发展第二、三产业。同时，在产业结构调整过程中，应该在提高就业弹性方面做文章，城镇化与农村所能提供的剩余农产品相适应，人口增长与经济发展创造的就业岗位相协调，不断拓展就业空间，增加就业容量。

（四）加快现代农业建设步伐，实现新型城镇化与农业现代化同步

贫困地区建设现代农业的过程，既是改造传统农业、转变农业增长方式的过程，也是农村人口向城镇集聚、资源要素向农村扩散的过程。要在推进城镇化的同时，把产业集聚和区域集中作为切入点，努力在提升现代农业发展水平上有新突破。一方面，要加速农业与现代工业的融合，另一方面，要加快构建现代农业体系，加快调整农业结构，大力发展高效生态农业。