政府购买公共体育服务绩效评估指标体系的研究*

张学研，楚继军

(1.佛山科技学院体育学院，广东佛山 528000;2.广州体育学院，广东广州 510075)

党的十八届三中全会强调，要“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”［1］。近年来，政府购买公共体育服务的实践探索发展迅速。如何增强政府购买的有效性，提高政府购买公共体育服务的绩效，已成为亟待解决的问题。目前，国内绩效评估领域尚缺乏对政府购买公共体育服务绩效评估的研究。因此，建立一套适合政府购买公共体育服务绩效的评估指标体系，将对于完善政府绩效评估理论，提高公共体育服务质量，甚至对推动服务型政府建设都具有重要的意义。

1 研究方法

采取文献资料法、问卷调查法、访谈法、德尔菲法、数理统计法和层次分析等方法，主要围绕绩效评估的指导思想、基本原则及指标维度等问题，走访访谈了政府主管部门的领导和从事公共服务、社会体育以及管理学研究的相关专家15人;第1轮发放专家问卷30份，收回有效问卷26份，有效回收率为86.67%;第2轮发出专家问卷26份，收回有效问卷22份，有效回收率为84.62%;第3轮发出专家问卷22份，收回有效问卷16份，有效回收率为72.73%。对第2轮调查问卷采用裂半法进行信度检验，得出系数r=0.84;效度检验采用逻辑分析法，结果有90%的专家认为结构合理、80%的专家认为内容有效。

2 结果与分析

2.1 概念解析

2.1.1 公共服务 目前，学术界主要从公共物品、提供主体和服务三个角度来界定。从公共物品来看，是“提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件”［2］。从提供主体的角度，“广义上可以理解为不宜由市场提供的所有公共产品，如国防、教育、法律等，狭义上一般指政府直接出资兴建或直接提供的基础设施和公共事业，如城市公共基础设施、道路、电信、邮政等”［3］。就服务来看，“是筹集和调动社会资源，通过提供公共产品(包括如水、电、气等实物形态的产品和交易、医疗、社会保障等非实物形态的产品)这一基本方式来满足社会公共需求的过程”［4］。本文认为:是为了满足公共利益的需要，向社会大众提供的有形与无形公共产品，以非营利性为目的的服务。

表1 德尔菲法调查专家基本情况一览

2.1.2 政府购买公共服务 萨瓦斯认为，“公共服务合同外包就是政府通过与企业或民间组织签订承包合同的形式，来提供公共服务”［5］。王浦劬提出，“政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或者公开招标方式，交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务数量和质量，来交付服务费用”［6］。乐园认为，“公共服务购买时政府与私人部门之间签订购买合同，由政府出资，将涉及公共服务的具体事项承包给私人部门的行为”［7］。综上，本文认为:政府购买公共服务是指政府通过签订合同契约等方式，向有资质的社会组织、企业或个人购买公共服务的行为。

2.1.3 公共体育服务 属于公共服务的范畴，因而具有公共服务的所有属性。政府购买公共体育服务是指政府对于某些特定的公共体育服务目标，通过各种模式建立契约关系，交给有资质的社会体育组织、机构或个人来完成，并按照提供的体育服务数量和质量，向其支付费用的行为。

2.2 研究的理论基础

本文研究主要以新公共服务、公共物品供给、政府绩效管理为理论基础。主要从服务型政府建设、实现公共服务供给方式多元化、合理配置公共资源、政府转变单一供给公共体育服务模式、降低服务成本，提高公共服务效率、公共绩效由效益、效率和公正的显著特点构成等诸方面，为政府公共服务绩效评估指标体系的设计提供理论支撑。

2.3 政府购买公共体育服务绩效评估指标体系构建的基本原则

2.3.1 客观性与系统性相结合

政府购买公共体育服务绩效评估指标体系属于政府绩效评估的范畴，而客观性是构建政府绩效评估指标体系中最本质的原则，因此，在选取绩效评估指标时，要以相关理论为依据，才能保证评估的真实性和客观性。同时，作为公共服务，政府向社会体育组织或机构购买获取的公共体育服务绩效既要考虑投入、产出的效率，同时也要考虑效果，即公众的满意度。因此，应把绩效评估指标体系作为一个系统，各个指标之间相互连接，相互关联，形成一个有机整体，才能反映其内在的联系与规律。

2.3.2 可行性与可操作性相结合

构建评估指标体系的主要目的是在实践中得到应用，因此，要求所设立的指标数据通过调查能够获得，即具有可行性;同时计算方法科学合理，评价过程简单易行，即具有可操作。

2.3.3 静态指标与动态指标相结合

静态指标是反映某一时点的某种状况的数据，动态指标是反映在某一时期里所发生的某种变化情况，而绩效是一个动态的积累过程，因此，在建立指标体系时，既要选择测度绩效活动结果的静态指标，也要选择反映绩效活动过程的动态指标。

2.3.4 客观指标与主观指标相结合

政府购买公共服务的绩效不仅要考虑其经济性，而且要考虑其公众的满意度等。因此，在选择评估指标时，既要设计客观指标，也要引入反映公众情绪、意愿、满意度等主观指标。

2.4 政府购买公共体育服务绩效评估指标体系构建

2.4.1 指标设计的理论与实践依据

国外政府绩效评估理论与实践都发展较早。理论层面上，Grizzle认为，综合性的政府绩效测量标准应当包括效率、成本——效益、服务提供的质量、服务提供的公正性、政府财政稳定性和政府政策的一致性等［8］。Elinor Ostrom将政府绩效标准概括为经济效率、通过财政平衡实现公平、再分配公平、责任和适应性等五个要素［9］。在实践层面，典型的政府绩效评估指标体系主要有，美国坎贝尔研究所设计的政府绩效评估指标体系，包括财政管理指标、人事管理指标、信息管理指标、领导目标管理指标、基础设施管理指标五个基本维度［10］。欧洲行政学院大力推广的公共部门通用评估框架，包括了促进和结果两大要素，其中促进要素下包含了领导力、人力资源管理、战略与规划、伙伴关系和资源、流程与变革管理五大标准，结果要素下包含了员工结果、顾客结果、社会结果和关键绩效结果四大标准［11］。

而国内政府绩效评估尚处于理论研究阶段。倪星从“投入一过程一产出(结果)”的逻辑框架出发，设计出地方政府绩效评估的指标体系［12］。吴建南等从人口、社会、经济、环境四个维度对省级政府系统性绩效进行衡量［13］。在政府购买公共服务绩效评估研究方面，王春婷认为:政府购买公共服务绩效由政府成本、效率、社会公正度和公众满意度四个变量构成［14］。魏中龙采用系统工程的DELPHI方法，从政府投入、服务供给机构供给和群众满意度三个方面，构建政府购买公共服务效率指标体系［15］。

本文就是在借鉴文献研究的基础上，充分考虑到公共体育服务的特殊性，运用“投入一过程一产出(结果)”的逻辑框架，力图构建出政府购买公共体育服务绩效的评估指标体系。

2.4.2 评估指标的经验性预选

遵循上述构建评估体系的基本原则，在查阅文献、专家访谈基础上，设计出政府购买公共体育服务绩效评估的经验性预选指标体系。包括一级指标4项，二级指标13项，三级指标49项(表2)。

表2 本研究政府购买公共体育服务绩效评估经验性预选指标一览

2.4.3 评估指标的专家筛选结果

(1)第1轮专家调查结果与分析

第1轮调查，对各指标分别设计“同意”、“不同意”“需修改及建议”3个选项请专家进行筛选，以“同意”率大于66.7%作为指标入选的标准。

筛选结果显示:一级指标得到所有专家的认可;二级指标中剔除了“A12”、“A13”两项指标。在三级指标中，因“指标内容有交集”、“政府购买是政府行为，无需探讨其是否合法”、“指标作用不明显”、“与其他指标内涵有交集”等原因，剔除了A113、B114、B121、B123、D133、B142、B144 和 D131 等指标。其余指标虽有个别专家也提出了异议，但通过率均大于66.7%。

(2)第2轮专家调查结果与分析

请专家按照“非常重要”、“重要”、“一般”、“不太重要”和“不重要”的层次分别对评估指标进行筛选。然后运用SPSS软件对第2轮的专家调查问卷结果进行隶属度和非参数检验分析，确定代表性指标。指标入选标准:1)指标的隶属度≧0.5;2)专家的评价结果通过一致性检验，即P＜0.05。

结果显示:4项一级指标、12项二级指标和38项三级指标的隶属度均＞0.5。其中“财力资源”为1.00最大，最小的是“专业人员占工作人员总数的比例”、“购买项目信息发布的覆盖面”、“项目目标的明确性”、“管理制度的完备性”、“项目管理能力”、“项目资源整合能力”、“项目风险控制能力”、“服务项目的可推广性”指标，其隶属度均为0.52。

表3 本研究评估指标体系中第2轮专家调查结果的一致性检验一览

从表3可知，各级指标的专家评价一致性检验结果P值均＜0.05，符合入选条件。最终确定出政府购买公共体育服务绩效评估指标体系(见表6)。

2.4.4 各评估指标的具体释义

(1)投入指标

政府投入是指政府及其行政过程中所产生的各种费用和开支，以及由此所引发的现今和未来一段时间的间接性负担［16］。它包括政府最终消费支出和政府决策、交易以及政府行为所产生的无形成本。从政府购买公共体育服务的特点来看，主要包括:投入的人力资源、财力资源和信息资源。人力资源，主要考察每万人居民拥有工作人员数、专业人员占工作人员总数的比例以及志愿者的参与程度等。而财力资源包括政府财政资金、社会赞助对项目的资金投入和预算资金到位率三个指标。信息资源可以从购买项目信息发布的覆盖广度、渠道、应用范围和准确及时性等方面加以考虑。

(2)过程指标

依据亨利·法约尔的组织管理理论，管理活动由计划、组织、协调、指挥、控制5种要素构成［17］。结合政府购买公共体育服务的特点，过程指标应包括项目计划、组织、协调和控制四个层面。项目计划主要考察项目目标的明确性、立项的必要性、实施方案的合理性和购买项目的公开招标率等。项目组织包括项目管理制度的完备性、项目管理能力和以及资金使用的规范性等。项目协调可以从项目沟通协调机制的完备性、项目的资源整合能力二项指标考虑。项目控制包括监督运行机制健全性、项目风险控制能力等。

(3)产出指标

政府购买服务的产出是指政府与服务承办方交易，购买到服务项目的质量以及实施的效果。具体到政府购买公共体育服务，项目质量主要考察项目承办方的社会信誉度、服务受众的人数占本地区总人数的比例、服务提供的频次、购买服务项目的种类数、公众享受服务的便利性、服务受众的投诉数占承办方总数的比例等方面。服务效果则是指公共体育服务项目的产出效果，包括项目服务成效达标率、服务项目的可推广性二项指标。

(4)结果指标

结果指标主要从经济效益、社会效益和公众满意度三个方面考察政府购买公共体育服务项目的实施效果。经济效益包括预算资金的节支率和政府购买服务后的资金节支额两个指标，主要考察政府对服务项目的投入与产出比率。社会效益主要包括服务覆盖范围的广泛性、服务项目的社会影响度、居民享受服务项目的公平性以及新闻媒体对项目服务的总体评价。公众满意度是指公众对政府绩效的感知与他们期望值相比较后形成的一种失望或愉快的感觉程度的大小［18］。主要考察公众对服务结果和服务项目种类、频次的满意度等三个方面。

2.4.5 评估指标权重的确定

(1)建立层次结构模型

图1 政府购买公共体育服务绩效评估指标层次结构模型

(2)构造两两比较判断矩阵

第3轮调查问卷，请专家按照1～9比率标度的方法两两比较各指标的重要程度。

采用算术平均法求出16位专家对同一个判断得分的算术平均值，然后构建出16位专家的一级指标两两比较判断的合成矩阵(表4)。同理，我们也可以得到4个二级指标合成判断矩阵和12个三级指标合成判断矩阵。

(3)指标权重的计算与检验

表4 评估指标体系合成后的一级指标判断矩阵与权重及一致性检验一览

运用EXCEL软件，计算合成后指标判断矩阵的权重及一致性检验。表4为合成后的一级指标两两比较判断矩阵及计算结果，其余各级指标合成后的矩阵数据计算相同。

经计算，得出绩效评估各指标的相对权重(表6)，并对各矩阵进行一致性检验(表5)。结果显示，各矩阵的CR均＜0.10，表明均通过了一致性检验。并对于总体进行一致性检验，得出:CR=0.0104＜0.10。表明总体也通过一致性检验，最后确定各级指标的权重(表6)。

表5 评估指标体系合成后的指标判断矩阵的一致性检验一览

3 结论

本研究基于为政府购买公共体育服务提供监测工具的视角，在借鉴新公共服务理论、公共物品供给理论、政府绩效管理理论的基础上，遵循客观性与系统性相结合等原则，通过德尔菲研究法，构建出政府购买公共体育服务效率评价指标体系，包括投入、过程、产出、结果4个一级指标，人力资源、财力资源、信息资源、项目计划、项目组织、项目协调、项目控制、服务质量、服务效果经济效益、社会效益、满意度12个二级指标和38个三级指标。并采用AHP法，确立了各层次具体指标的权重。

表6 本研究政府购买公共体育服务绩效评估指标体系各指标权重一览

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