非银行支付机构支付账户发展、问题及相关建议

■ 胡 晓

当前，随着互联网的发展和支付创新的深化，主流的第三方支付服务逐渐从工具型、应用型向平台类、闭环生态圈转变。支付账户逐步突破了原来内部过渡账户的定位，账户体量不断扩大，账户功能快速拓展，其承载平台业务、汇聚留存资金、支持功能扩展等作用更加突出，并趋向成为并行于央行和商业银行货币体系和支付体系的类电子货币载体。支付账户快速发展的同时，存在着账户信息不透明、风险控制弱化等隐患，并带来监管套利、市场竞争不公等问题，引起社会各界的广泛讨论。

一、基本情况

一般而言，账户是反映权益增减变动情况及其结果的载体，账户具有两项基本功能：一是确认谁是权益主体，解决权益归属问题；二是记录权益变动及结果，解决权益价值的多少问题。按照《非银行支付机构网络支付业务管理办法》（征求意见稿，以下简称《办法》）第三条规定，支付账户是指获得互联网支付业务许可的支付机构，根据客户的真实意愿为其开立的，用于记录预付交易资金余额、凭以发起支付指令、反映支付交易明细信息的电子簿记。据中国支付清算协会统计，截至2014年底，我国支付机构累计为客户开立支付账户已达21.94亿个，其中单位支付账户906万个；个人支付账户21.85亿个。

（一）支付账户发展历程和不同模式下的账户功能分析

一是网关支付中支付账户仅作为交易和资金信息的记录载体。在第三方支付发展初期，支付机构通过多点连接商业银行、一点连接商户的方式，与银行互联，实现支付平台的规模效益。这一时期的第三方支付服务主要以网关模式为主，按照协议约定资金及时结算到商户银行账户中。

二是快捷支付促使银行与用户脱媒，支付账户成为银行账户的前置和“钥匙”。2011年后，快捷支付模式推出并快速推广。该模式是指客户在首次进行快捷支付时，填写银行账户信息、身份信息等进行核验，并将银行账户与支付账户绑定，以后付款时仅需输入支付账户的密码和手机验证码，即视同授权支付机构扣划银行账户款项的支付模式。在快捷支付模式中，支付账户实际上成为了银行账户的 “钥匙”。支付的主导权（基于交易信息的验证权）由商业银行让渡给了第三方支付机构，形成了“支付机构发令、银行执行”的局面。

三是基于平台的支付快速发展，使支付账户功能更加多样，向综合性账户发展。随着支付机构创新步伐进一步加快，第三方支付逐渐从主要服务于电商交易和生活缴费的支付服务，向服务互联网金融和移动O2O应用渗透，并不断向上下游产业链延伸，强化综合性平台支付的发展路径。随着第三方支付服务市场进一步细分，形成了各具特色的支付账户：如P2P资金托管等行业垂直应用的支付账户、消费信用贷款账户、投资理财账户、社交红包账户等，支付账户成为集收款、付款、转账、储值、理财等多种功能于一体的综合性账户，其账户功能为各类支付业务及增值业务创新提供了更多可能。

（二）支付账户余额的实质是客户购入的企业货币，其核心价值在于简化清算流程、打造支付闭环

随着第三方支付快速发展，支付账户汇聚资金的功能不断强化，大量资金停留在支付账户上。据统计，2014年，全国支付机构累计发生网络支付业务金额24.72万亿元，同比增长137.6%。与快速增长的交易量相一致，支付账户的备付金规模也在高速增长。截至2014年底，支付机构备付金规模已超过2000亿元，增长速度在50%以上。

2011年至2015年是第三方支付业务发展最快的5年，但关于支付账户的监管一直处于探索中，账户使用和管理以及账户资金还没有明确的规定，截至2015年7月底，央行向社会公开征求对《办法》的意见，才明确将支付账户上的资金余额定性为客户向支付机构购买的、所有权归属于客户并由支付机构保管的预付价值。从理论上可理解为客户使用商业银行货币购买支付机构发行的企业货币，用于在支付机构拓展的合作商户中使用，对应的商业银行货币存放于银行备付金账户中。因其充值、提现极其高效便捷，即商业银行货币与企业货币之间的兑换自由，一般能实现实时到账，使用方便，加之目前主要支付机构发行的企业货币与商业银行货币始终保持1：1的比率，用户普遍感受到企业货币与商业银行货币无异。

事实上，支付账户使用中可能涉及两种情况：一是收付的起点和终点均为支付账户，支付机构通过借记或贷记交易双方的支付账户完成交易资金的划转，体现为一系列反映交易和资金流转的信息数据，而不涉及真实的货币资金划转。二是收付的起点或终端只有一方为本机构的支付账户，支付行为跨越本机构的支付生态圈。为降低交易成本，支付机构通常按照轧差净额分别调整其在多家银行存放的备付金头寸，将跨行交易分解成两笔行内交易完成，并最终完成主要资金的清算和结算。在此过程中支付机构实际上承担了“中央交易对手”的角色，借助支付账户大大简化了支付、清算和结算环节，这是当前支付账户的核心价值所在。

（三）支付账户虚拟化程度高、兼具资金与信息双重属性，具有不同于传统银行账户的特质

一是支付账户虚拟化程度高，为支付创新提供有力支撑。银行账户以特定实物作为介质，如存折、银行卡等，在特定的场所、设备或受理机具上使用，发卡和使用必须依托完善的受理环境。支付账户完全虚拟化，没有实物介质，申请、使用和管理都通过线上数字化方式实现，账户使用边际成本可以忽略不计，并且不受限于特定支付场景，具有较强的环境适应性和延展性。

二是支付账户具有资金属性和信息属性两重价值，成为资源配置的重要媒介。支付账户不仅反映客户的资金流转信息和资金余额，还记录了客户的交易信息和行为数据，其中包含了大量可被深度挖掘的具有重要商业价值的碎片信息，并可以以此为基础进行准确的信用评价、行为分析、精准营销等，成为大数据应用的最佳数据来源。

三是支付账户一般通过远程开户，实名制落实情况不佳，信息透明度不高。目前国内支付账户开立，主要通过用户线上申请，部分支付机构建立了核实客户身份信息配套措施，但仍有大量非实名账户。据中国支付清算协会统计，目前完成实名认证的支付账户共有9.45亿个，仅占支付账户总量的43.07%。

二、我国支付账户发展中存在问题

(一)支付账户监管体系不完善，支付账户规划和定位还不清晰。近期，央行出台的《办法》初步界定了支付账户资金余额的性质，对支付账户使用限额、使用渠道等提出要求，但是这些要求主要是针对支付账户发展中突出问题而提出的应对措施，如通过限制余额支付金额来防范支付机构客户备付金规模过度膨胀引发资金风险，通过禁止支付机构为从事金融业务的机构开立支付账户来防止互联网金融企业与支付机构之间风险传递。但没有形成关于支付账户的完整的监管体系，相关的账户开立、使用、变更、撤销、管理以及处罚规则等仍不清晰。同时，支付账户从管理上定位于小额、便民，但随着互联网经济的发展，对于支付账户创新的需求只增不减，政府与市场的博弈可能进一步加剧，支付账户与银行账户的关系以及支付账户在整个账户体系中的地位和作用根据市场发展做进一步调整和优化，对支付账户未来发展规划和定位还处于一个探索时期。

（二）账户实名制落实不到位，不利于洗钱等违法活动的防控。支付机构为客户开立支付账户，实名制落实情况并不乐观，审查标准整体上低于银行账户的审核力度。支付账户中发生的资金流转信息不够透明，监管机构对交易主体身份、交易背景、交易频率、交易性质以及金额的情况监测难度大，支付机构反洗钱工作体系还不完善，给监督和防止洗钱、套现、贿赂、非法跨境转移资金等违法犯罪活动带来挑战。

（三）支付账户余额备付金监管有效手段不足，客户资金面临风险隐患。与银行账户相比，支付账户余额以支付机构的企业信用为担保，客户资金的流转依托支付机构在银行的账户完成，增加了客户资金安全和资产权益的风险暴露程度。同时，支付机构基于支付账户的资金支付主要在其内部“黑箱”中完成，备付金的划转与商户结算完全由支付机构向商业银行发送支付指令来完成，资金划转信息缺乏透明度，加之目前商业银行对支付机构客户备付金实施托管动力不足，监管的措施和效果还不理想，给消费者资金带来一定的风险隐患。

（四）信息保密意识和措施不足，客户权益保障有待加强。目前，第三方支付机构信息安全技术防范措施的具体要求和对于泄露客户信息的处罚规定还在不断完善中。运用于网络环境内的支付账户上储存着大量的客户的交易信息、支付信息以及其他私人信息，一旦支付账户内的信息被入侵或支付机构泄露，将给消费者的资金安全和信息安全造成损失，这类的风险事件已经屡有发生，需要引起高度重视。

（五）支付账户体系内的资金划转影响央行货币政策有效性。对货币监控的能力是货币政策和宏观调控有效性的关键。但支付账户的支付结算功能减弱了央行对商业银行体系内货币流转速度、支付与储蓄比等监控指标的把握，影响了货币政策的有效性。通过支付账户内资金的划转，部分实体交易不体现在银行账户的记录中，支付平台上的货币流通量、资金周转速度、平台内电子货币与实体货币的兑换比率均游离于央行货币监测和管理体系以外，削弱了央行的货币监管和调控能力；此外，第三方平台分别与付款方和收款方进行资金结算，相当于取代央行进行资金结转实现跨行结算，也可能导致金融风险的累积。

三、相关建议

（一）提高关于第三方支付法律制度的立法层级，完善支付账户监管体系。目前，我国关于第三方支付的最高层级制度仅为部门规章，法律效力层级比较低，其中设定的监管和处罚的效力和手段有限。鉴于支付市场地位和作用的提升，相关制度的层级也应相应提高，由原来的部门规章提高到法律法规层面，以法律、法规的形式确定支付账户及其资金余额性质，相应的民事、刑事立法也需同步完善。特别是进一步完善支付账户的监管，明确支付账户开立、使用、变更、撤销、管理等规则，合理规划支付账户的发展路径，为支付账户创新提供发展指引和制度保障。

（二）以小额便民服务为导向，支持支付账户创新发展。应创新监管理念和监管方式，比如限额管理虽然效果立竿见影，但是有损于市场供求双发的自由选择权利，而且容易引起各方负面反映。更多地应从监管初衷来进行更加合理化引导，如利用技术手段或者资本充足率、风险拨备等更加市场化的手段对基于支付账户余额的备付金的风险管理；比如加强对消费者事后救济的推动和监督力度，利用市场自我发展和约束的力量来实现自我管理；再如严控支付账户资金进出渠道，虽能在一定程度上使资金流转有迹可循，但部分牺牲了支付的便捷性，这就需要在安全和便捷之间进行更高层面的平衡。

（三）坚决推进支付账户实名制，防范洗钱等违法风险。加强对支付账户实名制加以具体的规范和约束，探索建立落实支付账户实名制的有效手段，还需要借鉴核实银行结算账户实名的经验，按照先解决增量、后解决存量的原则，分步骤对支付账户开展支付账户持有人身份信息真实性核实工作。对落实实名制的手段要持开放态度，在坚守底线的基础上，利用征信和大数据等手段，积极探索各类可靠和可信的身份验证手段，落实交叉验证和主辅验证理念，实现支付便利化和安全性的统一。

（四）利用现代科技手段加强监管，提高信息透明度是确保安全的有效手段。借助现代信息科技技术实现监管的自动化。通过新建清算系统，改进当前传统的等监管模式和手段，实现标准统一、业务规范和清算支持，为科学监管和自律提供抓手和手段。