大学内部治理中监督权的缺失及原因分析

李爱珍　崔芳芳

摘 要 在我国大学内部治理中，由于受传统管理理念的影响，党政权力过分集中，学术权力虚化，监督权处于严重缺失的状态。我国多数大学存在这一现象，严重影响了高等教育的和谐发展。为此，文章探讨了大学监督权缺失的现状，并从校内监督制度、监督体系、监督主体等方面进行了原因分析，为监督权的有效实施提出有效对策，防止大学公权力的滥用，从而促进大学稳定健康发展。

关键词 大学内部治理 监督权 缺失 权力制衡

中图分类号：G640 文献标识码：A

The Lack of Supervision in the Internal Governance

of University and Cause Analysis

LI Aizhen， CUI Fangfang

（Nanchang Teachers College， Nanchang， Jiangxi 331103）

Abstract In our country university internal governance， there is lack of the right of supervision， influenced by the traditional concept of management， the excessive concentration of Party and government power， academic power emptiness. It is a general phenomenon in University of our country， and has seriously affected the harmonious development of higher education. For this reason， the paper discusses the present situation of University supervision power loss， and analyses reason and from the aspects of the school supervision system， supervision system， supervision subject. It puts forward good countermeasures to prevent the abuse of public power of the University， so as to promote the stable and healthy development of University.

Key words university internal governance； right of supervision； defect； balance of power

中共中央总书记习近平强调，各级领导干部都要牢记，任何人都没有法律之外的绝对权力，任何人行使权力都必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督。①大学发展也不例外，在其内部治理过程中必须有有效的监督才能实现权力的制衡，促进大学可持续发展。但长期以来，监督权在大学内部治理中表现得极其微弱、被动，无法与其他权力共同发挥作用，以致出现了不少高校领导倒在了钱权交易上，阻碍了大学的健康发展。文章结合大学自身发展规律和《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求，进一步深化大学内部治理改革，不断提高依法治校、科学管理、民主监督的能力，对大学内部治理的权力结构以及权力监督的现状作一粗浅的探讨。

1 当前大学内部治理的权力结构及其特征

按照利益相关者理论的观点，大学的存在是多方利益的综合体现，在大学内部治理中其核心利益相关者主要包括以校长为代表的管理人员、教师和学生，因此，其核心利益相关者的复杂性也决定了大学组织结构的多元化。根据目前大学管理模式以及《高等教育法》等法律法规规定，大学内部治理的主要力量包括党委会、以校长为首的行政组织、以教授为主的学术委员会和教职工代表大会、学生委员会等等。与之对应则形成了如下几种权力：一是政治权力，《高等教育法》明确规定了我国大学内部管理体制，即党委领导下的校长负责制，进一步强调了党委会在大学内部治理中存在的合法性，它是学校的领导核心，统一领导学校各项工作，总揽全局，在支持校长行使职权的同时协调学校内部各个方面的工作，并坚持社会主义办学方向，服务于社会发展。二是行政权力，它属于法定权利，以校长为首，全面负责学校的教学、科研和各级行政管理等工作，行政权力以效率化为行动的追求目标，以严格的等级制度为依托，它的主体是高校管理部门的负责人及其辅助人员。②三是学术权力，以教授为主要代表，将追求学术真理作为基本价值，并对学术方面的相关事务进行民主管理，在高校中职称评定委员会、学术委员会、学术论文答辩委员会等组织是其主要表现形式，这种权力往往以“技术权限”为基础，而非官僚等级的派生，因此它属于一种自然权利。四是监督权，根据党的《基层组织工作条例》、《党内监督条例（试行）》、《工会法》、《高等教育法》以及地方《职代会条例》等法律法规规定，校党委、纪检监察部门、工会、教代会、师生等组织及个人可以通过相应的组织表达权益、提出要求，监督并制止不良行为，提高管理效率，促进学校和谐发展。

以上所述是大学内部治理中党委决策—校长执行—师生监督的三权制衡的理想模式。但在大学内部治理中，由于部分高校领导受官本位思想的影响，对学校的办学目的不明确，对自身缺乏清醒的认识，权力界限混淆，导致行政权力膨胀，学术权力虚化，学校发展的重大决策更是看不到监督部门或个人参与的迹象，民主监督的至高地位并未凸显，甚至臣服于其他权力，最终失去了其拥有的力度。endprint

2 大学内部治理中监督权缺失的现状

随着社会法治化进程的加快，大学逐渐成为“决策—执行—监督”三位一体的治理机构，监督机制成为大学健康发展不可或缺的重要环节。但在办学过程中，大学监督制约机制普遍欠缺，监督权难以实现，主要表现为如下几点。

2.1 党委监督失力

党的监督是我国所特有的一种重要的监督形式。因此，党委对校内各行政处室及其工作人员的监督，是实现党的领导的重要手段，也是校党委的一项重要任务。但在具体的校党委领导本单位的廉政监督工作时，通常只谈党委正确领导，避而不谈党委的自身利益，从事物正常发展的观点来看有失事实。因为在大学内部治理中党委领导是否绝对正确，执行监督是否有力，是人们不愿涉及和深究的问题。而实际上，大学党委是一个议行合一的机构，它统一领导学校各项工作，总揽全局，协调校内各方事物，确保学校高效和谐发展，服务社会，这是大学党委的根本利益所在。但权力的制约和监督与党委利益并非完全一致，当监督工作影响了大学公权力的行使和学校和谐发展时，它会不经意地偏向学校的效率与和谐发展。如，因党委监督工作影响了领导班子内部团结，势必会影响了到相关部门领导的工作积极性，监督与和谐很难共存，党委很难求得两全，若从党委的根本利益出发，且只能先以维护团结、维持工作积极性为首，将监督置于一边。

2.2 纪检监察监督失衡

目前，大学纪检监察机构的监督执行力不够理想。一是纪检监察部门在大学的权力架构中位置尴尬。纪检监察审计机构作为大学常设监督机构，通常和校党委的纪委是同一班人马。纪检监察机构的成立、领导的任免、成员的选拔、考核、晋升等都由校党委决定。因此，纪检监察部门在行使监督检察职能时，还要按照党委的指示行事，并没有特殊的权威，有时更是怕得罪分管领导或交恶相关部门，工作中畏手畏脚，不敢主动出击。二是纪检监察部门有其相对的优越性。综观历年大学内部的重大案件，纪检监察部门在案前案后都能立于不败之地，因为对于违纪案件尚未暴露之前，基本没有采取相应的行动，否则可能会遭到责难；若违纪案件一旦暴露，即可完全按照上级指示进行督查办案，同样可以得到表彰。因此，纪检监察部门平日较为“理性”的工作状态则是多做宣传，多组织学习。

2.3 工会、教代会监督失效

工会是保护劳动者合法权益的法定组织，具有维护劳动者合法权益的职责。③大学工会是由教职工自愿结合的群众组织，代表了最广大教职工的利益。④然而，从调查了解的10所大学来看，工会在整个大学的组织结构中的地位不高，校领导对工会工作不够重视，力量薄弱，其成员年龄普遍偏高，一般集中在45岁以上，工作缺乏热情，参政议政不够积极，维权不够到位，工作多处在“等、要、靠”的现状。工会在一定程度变成了组织教师参与文体活动，或对困难职工进行慰问的福利机构，其主要职能——监督却没有发挥出来。

而教代会作为学校监督的主要形式之一，从会议制度上来看，应该是定期召开和不定期召开两种形式。但多数学校只是每年定期召开一次教代会，会议议题和召开时间多是由校领导根据学校发展需要提出的，难以体现教师代表的动议，教代会往往成了贯彻领导意志的工具，且有些学校的会期仅有一天，往往通过举手的形式进行表决。从成员组成上来看，代表以中层领导为主，一线教职工，特别是青年教师比例偏低，因此，教代会实际上成了中层领导扩大会，一线教师的参与权、知情权和主体利益难以得到保障。同时，教代会代表参会积极性也不够，主要表现为不愿意参会、即使参会也不愿意发言。在杨瑞静的相关调查中显示，只有17.8%的代表在会上能够积极发言。这一数字足以反映教师对学校发展不够关心，民主监督热情较低，教代会的监督职权难以得到落实。

2.4 其他监督力量失灵

众所周知，大学早已实行了成本分担制，学生作为高等教育的主要消费者和核心利益相关者，有参与学校民主管理和监督学校服务的权利。目前，大学生的法律意识和参政积极性较之以前有很大提高，但依然属于弱势群体，且校内无论何种形式的监督，多是对事情的结果进行的监督，难以体现过程监督，因此，学生监督力度更是有限。而大学内的其他监督主体，如民主党派或无党派监督主体，因缺乏核心机构的协调，监督力量不集中，监督力度软弱，监督职能难以充分发挥，出现监督失灵的状况。

3 大学内部治理中监督权缺失的原因分析

3.1 大学人监督与被监督的意识淡薄

国家和工作人员享有的任何公共权力均是人民赋予的，为了维护公共利益，一切公共权力的行使，理应受到人民的监督。然而，公民监督意识与社会发展和法治进步密切联系，在传统的“权大于法”的管理体制影响下，我国大学师生的监督权利观念在法律制度中几乎无从体现。在调查与访谈中发现，一是不少大学领导和师生认为，大学是教学、科研中心，是传播文化的主要场所，民主思想活跃，足以形成风清气正的文化氛围，无需过多强调监督的作用。二是大学内部监督主体缺乏民主监督的意识。由于目前关于监督者法律保护的条文过于笼统，因此，无论是专门的监督机构还是师生均认为，监督过于较真可能会得罪领导，甚至会遭到“穿小鞋”打击报复等不堪设想的后果，因而导致师生监督权的行使和实现大打折扣。三是大学部分领导及一些职能部门自觉接受法律监督的意识淡薄，对监督机构缺乏认同感。他们并未理性地把师生的民主监督与学校发展联系起来，置于同一高度，而认为师生的监督就是对其工作不满，出难题，找岔子，从内心难以接受师生的监督。

3.2 大学监督制度不够完善，缺乏规范性和可操作性

大学监督工作涉及学校内部治理的方方面面，只有有了完善的监督制度、规范的监督程序，才能保障监督的有效实施。目前，大学内部治理中一些重大案件的频发让我们清醒地认识到监督制度的不足与缺陷，主要表现为如下几个方面。一是监督制度的建立滞后于形势的发展。近年来，随着高等教育体制的改革，大学办学自主权不断扩大，领导层权力过分集中，新事物、新情况层出不穷，腐败现象不断增多，腐败手段更加多样、隐蔽，针对以上问题，相应的监督制度并未及时跟进与完善，导致监督工作出现了盲区或死角。二是存在重制定、轻执行的现象。任何制度的制定应以执行为出发点，当前大学内部治理中监督机构逐渐完善，监督覆盖面较为广泛，但在实际的监督执行过程中，由于执行组织领导不重视、宣传不到位等因素，监督制度往往被束之高阁，执行过程中随意性较大，甚至出现了有章不循的违规操作，严重影响了法律的严肃性和监督的实效性。三是监督制度缺乏针对性和可操作性。随着法治的进步，虽然部分大学加强了对办学经费、基础建设、人事任免等重点环节的监管，但多数监督制度（下转第11页）（上接第2页）（条文）过于简单、笼统，监督内容不详、监督程序不明，事前、事中监督无章可循、无据可依，只是简单的事后回馈监督，而事后回馈监督往往迫于“权力”压力，且缺乏相应的法律救济渠道而流于形式，大大降低了监督的主动权和实效性。endprint

3.3 大学监督体系不够完善，监督力量缺乏有序整合

为遏制权力滥用，大学内部治理中一般设有以纪检监察审计为代表的党内监督，以工会、教代会、民主党派等组织为代表的党外监督，多种监督形式构成了一个较大的监督体系，以保证学校各项活动的正常运行。但长期以来由于缺乏有效的监督协调机制，无论何种形式的监督，尚未形成相互协作、相互补充，共同维护权力平衡、稳定运行的局面，特别是群众监督和民主党派的监督在多数大学中没有得到较好的体现。因此，工作中不可避免地出现了监督内容交叉，任务不明，职权不清等现象，严重影响了监督效果。如对校内领导干部的工作作风监督，党内外的各监督组织机构都负有监督的职权和责任，⑤但由于各监督部门所处的角度不同，职权不同，因此对问题的看法和监督手段也存在较大差异，往往造成监督失效的局面。

3.4 大学组织内部权力交叉，运行失范

大学内部权力结构的合理配置以及各部门的职责明晰是影响大学内部有效监督的重要因素之一。虽然《高等教育法》第39条、41条、42条、43条分别明确了校党委、校长、学术委员会以及教师的职权，但由于这些法律法规比较抽象，原则性较强，且对大学公权力的设定、取得、行使方式和基本程序没有从法律或制度上做出可操作性的具体规定，⑥导致权力的行使具有较大的随意性。因此，在长期“人治”传统的影响下，校内党政权力重叠，界限不明，权责不清；行政权力过分集中，学校重大事件的决策权、执行权和监督权集于一体。上述情况一方面导致学术权力虚化无序，因部分大学行政权过分干预学术权力，学术机构的产生、成员的组成未经民主选举，而是由行政机构直接任命，致使行政权力与学术权力混淆不清，阻碍了学术的发展；另一方面校内专门监督机构功能弱化，监督主体的建议或提案得不到领导的回应，最终使权力在学校管理的运行中出现了不受监督的“盲区”，而这一“盲区”正是造成决策权、执行权失误、公权力滥用的“高危地带”。

如上所述，随着高等教育的改革，大学制度逐渐完善并走向成熟，但是在具体的管理过程中，由于大学人监督意识淡薄，监督制度和监督体系不够完善等因素的影响，出现了大学公权力运行失范，权力监督失控，监督权难以实现的局面，导致大学发展出现了一些不良现象，严重阻碍了大学的顺利运行。因此，为确保大学各项工作顺利完成，更好地服务于社会，在大学内部治理中要不断完善监督机制，逐步提高师生的监督意识，形成强有力的监督合力，创造风清气正的校园文化氛围。

基金项目：江西省高校人文社会科学研究2013年度项目“基于大学内部治理的监督权研究”（JY1360）阶段性成果之一

注释

① 习近平.把权力关进制度的笼子里[EB/OL].新华网http：//news.xinhuanet. com/politics/2013-01/22/c_114459610.htm，2013-01-22/2014-08-06.

② 叶茂林，肖念.中国高等教育热点问题书评[M].北京：科学出版社，2007：240.

③ 张霞，骆福林.劳动与社会保障法学[M].重庆：重庆大学出版社，2011：3.

④ 汪俊东，盛敏.论高校工会在校园文化建设中的定位及其着力点—以浙江工业大学工会实践为例[J].浙江工业大学学报（社会科学版），2013（3）：89.

⑤ 陈永明，夏顺宏.认真强化高校监督制约机制[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2002（3）：70.

⑥ 陈杰峰.高校权力运行与民主监督[J].湖南社会科学，2008（6）：180.endprint