论监督权的实质化及实现路径

龙志贵,王牌

(中共湖南省委党校、湖南行政学院 湖南 长沙 410006)

论监督权的实质化及实现路径

龙志贵1,王牌2

(中共湖南省委党校、湖南行政学院 湖南 长沙 410006)

监督权是权力运行过程中不可或缺的保障性机制,监督权的实现对于权力的正常运行具有重要的意义。监督权的实现关键在于监督要有实效,而监督具有实效的一个重要条件是监督权的实质化,即监督权具有合理性和可操作性。所以,在当前我国监督没有充分发挥其作用的情况下,应当不断探索如何使我国的监督权实质化,推动监督权的实现。

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监督权是权力运行过程中不可或缺的保障性机制,也是民主政治的一项重要内容。监督权的实现关键在于监督要有实效,而监督的实效依赖于很多因素,其中最重要的因素是监督权的实质化,即使监督权具有合理性和可操作性。所以,在我国监督没有充分发挥其作用的情况下,应当不断探索如何使我国的监督权实质化,推动监督权的实现。

一、有效性是监督权的实质所在

作为政治、法律意义上的监督,是指一部分社会组织或个人依照法律规定的职责、权力、程序对另一部分社会组织或个人的行为所进行的监察、督导的活动。监督是一种权力,称为监督权,与决策权、执行权相对应,在权力运行过程中三者相互配合,共同完成权力设定的目的。监督权在权力运行过程中有着重要的地位,它是权力正常运行过程中不可或缺的构成性机制,缺少监督权的权力将不完整。同时,监督权也是权力运行过程的保障性机制,可以对权力可能出现的偏差和背离进行预防、控制和纠正。所以,监督权的目的就是要使监督实现,即使监督权设定的要求变为现实。而要使监督实现其关键就是要使监督权有实效,即监督权能够充分发挥效应。因此,有效性是监督权的实质所在。

监督权的有效性是由多种条件产生的,这些条件可以分为,(1)监督权的合理性。监督权的合理性,是监督产生实效的前提。监督权的合理性分为权力内容的合理性和权力结构的合理性。权力内容的合理性是指监督权的内容规定符合社会的需求,对社会腐败现象能够达到标本兼治的效果,而权力结构的合理性是指监督权的权力结构有利于监督效果的发挥,设计合理,(2)监督制度的整体有效性。监督体系应该是统一、协调的,围绕监督实施的各项制度是相互配套的。监督的实效在一定程度上就取决于这些制度是否健全、合理、统一、高效。任何一种监督的实效都是不可能完全由其自身决定的,如果它所处的整体环境不好,它本身再具有合理性,也是无法真正发挥作用的;(3)其它社会因素。监督是社会的组成部分,不可能脱离社会而存在,因此监督的实效必然受到其他社会因素的制约。监督的有效性要依赖于国家的基本制度,比如国家政权的组成方式、国家的结构等,要依赖于国家的管理体制和运行机制,要依赖于人的思想观念问题,等等。在监督权有效性的产生条件中,监督权的合理性是前提和基础。监督权具有合理性并不意味着监督一定会有效,但是如果监督权不具有合理性,那么监督就肯定无效。因为如果监督权缺乏合理性则整个监督制度就失去了基础。监督权的合理性是一种结果状态,要达到监督权的合理性这一状态就要通过一系列的方式方法进行运作,我们把这一过程叫做监督权的实质化。监督权实质化就是一个使监督权从不合理到监督权具有合理性的过程,是一个动态的过程,也是一个改革的过程。因为要改变监督无效或者效果不佳的现状,就势必要进行改革,而改革的着力点无非就在三个方面,也就是监督有效性的三个产生条件,监督权的合理性、监督制度的整体有效性和其它社会因素。从成本价值来看,监督制度的整体有效性和其它社会因素的改进是一个复杂的过程,涉及面广,制约因素多,如果从这两个方面着手进行改革其成本是可想而知的。而监督权的实质化相比起来就要容易得多,在改革阻力上要远远低于其余两者,所以成本较小,从收益价值来看,监督权的实质化是监督有效的前提条件,没有监督权的实质化就不会有监督的有效性。而且监督权实质化有可能带动监督制度的整体有效性,以及在实质化过程中增加对其它社会因素的适应性。因此,监督权实质化的成本价值最低,而收益价值最高,所以监督权实质化是改变监督不力现状,使监督有效的最佳着力点和突破口。

二、监督权实质化的主要构成要素

监督权实质化的主要构成要素包括两个方面,一是要使监督权的内容具有合理性,二是要使监督权的结构具有合理性。

监督权的内容要合理。即监督权的内容要体现社会的需求,要体现监督的应有效力。监督权内容的合理性,首先表现在对腐败行为要标本兼治。腐败行为是权力滥用的表现,对腐败行为的治理是监督权的主要职责。但是对腐败行为的治理不能仅仅治理腐败现象,而应对导致腐败的权力滥用也进行治理。因为腐败现象只是“标”,它有多种表现形式,治理了这一种腐败现象,另一种新的现象又会出现,而权力滥用才是“本”,是导致腐败的原因。要想对腐败现象达到彻底治理的目的就要标本兼治,否则腐败现象只会越来越多,难以治理。其次,表现在事前监督、事中监督与事后监督并重。监督权主要是对权力的监督,是为了防止权力偏离正常轨道,以及使权力回到正常轨道的一种权力,我们可以把它细分为事前的预防、事中的控制和事后的惩治。相比而言,事前预防与事中控制是最有效而且成本也是最小的,因为此时权力仍然处于正常和可控制的状态,尚未造成重大的损害后果,而如果是事后惩治的话,事件本身就已经造成了重大的损害。另外,事后惩治要耗费大量的人力物力财力,会令人疲于应付。因此,对监督权内容的规定,要重视对腐败的事前预防和事中控制,而不仅仅是事后的惩治。

监督权的结构要合理。监督权的结构,就是监督权的具体运行操作机制。监督权的结构合理,就是监督权的结构必须是具体的、严密的、合理的、可操作的。监督权的结构可以分为内部结构和外部结构。从内部结构来讲,要合理就要使监督权的三大环节健全完备,一是知情环节。监督监督,先要有“监”,后才有“督”。在现代,“监”就是知情权,就是监督者对监督信息的获得。只有在监督者知道信息的情况下,才能依据相关法律法规对被监督者是否处于正常的情况做出判断。所以,知情环节是进行有效监督的前提和基础。二是督促环节。监督主体在掌握了监督信息后,就会对被监督者处于一个什么样的状态做出判断,如果发现被监督者的行为违反了法律的规定,权力已经偏离了正常的轨道,那么监督者就会依据法律向被监督者提出纠正偏差的要求,督促被监督者按照一定的程序进行纠正,使权力回到正常的轨道上来。所以,督促环节是监督的核心环节。三是保障环节。保障环节就是保障知情环节和督促环节有效的一个环节。监督主体如果不能获取监督信息,或者在获取信息后,向被监督者发出督促建议,要求被监督者纠正违法错误行为,而被监督者不遵照监督者的意思去办时,那么监督者的监督行为就会归于无效。因此,监督就必须有一个保障环节,赋予监督者有制裁或处理被监督者的力量。

从外部结构来讲,监督权的结构要合理,就是监督权要有独立性和相对平衡性。监督权的独立性,首先是指监督权不隶属于被监督的权力。如果监督权要服从于被监督的权力,那么即使能够发现问题也不会有效果,因为这种监督权根本就不会对监督对象形成实际的威胁,所以这样的监督是无效的。其次是指监督主体要有相应的保障,不能在人财物上都受制于人。如果监督主体在人财物上受制于人,那么监督主体就会考虑,我进行的监督是否会影响到我的人员的升迁、财物的保障等等。只要有了这种考虑,那么监督就很难说是公正的。另外,监督权力与被监督权力相比也要有相对的平衡性。监督权是一种权力,因此它也会有权力的一般特性。权力具有扩张性,当权力遇到阻力的时候才会停下来,监督权也不例外。而监督权遇到的最大阻力莫过于来自受监督的权力,如果受监督的权力过于强大,那么监督权在监督此种权力时就会遇到阻力而退缩,这样监督就失去了它应有的效应。因此,在进行监督权设置时就要注意,监督权力与监督对象的权力要大致处于平衡,或者监督的权力应大于被监督的权力,否则监督权就会虚有其表。

三、实现我国监督权实质化的路径思考

我国的监督体系主要分为国家监督和社会监督两大系统。具体来讲包括权力机关的监督、行政机关的监督、司法机关的监督、中国共产党的监督、人民政协的监督、民主党派和社会团体的监督、新闻舆论的监督以及公民的直接监督等。但是,这些纵横交错、多层次的监督体系并没有发挥出应有的作用,我国现阶段的腐败问题依然十分的严重。造成这种现象有众多的原因,从监督权合理性的角度来分析,这种原因主要表现,在内容上,重治标,轻治本。把注意力放在对腐败现象的治理上,而忽视了对权力滥用的治理,重事后惩治,轻事前预防和事中控制。在结构上,一是表现在知情权、督促权与保障权缺乏具体、细致的法律规定,流于形式,二是表现在监督权的独立性得不到保障,在实际运行中,监督机关成了党委或政府的一个工作部门、执行机关,其权力来源、经济来源都由同级党政机关掌管。因此,要充分发挥监督权的实效,就要按照监督权实质化的要求做到以下几点,

首先,要转变监督策略。监督权内容的规定直接决定了监督的方向,因此监督权内容规定必须合理。就我国现在监督权的规定而言,要将监督的方向作适当的转变。监督也是一门科学,我们要追求监督的效益,要衡量监督投入和产出之间的比例。特别是在我国现阶段监督力量不足的情况下,如何使有限的监督力量投入到最合理的地方,产生最优的效果,是我们需要考虑的。目前,我国监督权的内容规定要从重治标转变为既要治标又要治本,更加重视治本。监督权在重视对各种腐败现象进行严厉的打击时,更要重视对权力的监督和对公务人员特别是领导干部的监督,从重事后惩治转变为既要重事后惩治,也要重事前预防与事中控制要重视对权力运行过程的监督,重视程序的作用把监督力量放在最合理的地方。

其次,要健全监督法规。目前我国的监督权特别是有关监督结构的规定缺少相关的法律规定,所以要健全相关监督法律法规。主要是对监督体系中各个监督主体的监督权的结构都要有完整的规定使每一个监督主体的监督权都拥有完整的知情环节、督促环节和保障环节。在社会监督中,监督主体并不直接享有法定的制裁权。另外,社会监督积极、主动的监督方式有可能引发和启动国家监督机制的运作,导致带有直接国家强制性的监督手段的运用,直至产生强制性的法律后果。因此,社会监督同样具有保障措施,只是表现形式不同。所以每一个监督权都可以有而且应该有完整的监督结构必须以法律法规的形式固定下来,其形式可以是制定专门的监督法,也可以是在相关实体法律的有关监督的条款中进行具体明确的规定,还可以是在程序法中进行相关规定。

第三,要增强法规的操作性。在已有监督法律法规中,对监督权规定的一个共同缺陷就是规定过于原则,即秉承了“宜粗不宜细”立法原则,这种规定一是导致了监督权的操作性不强,监督主体不知道该如何行使监督权,二是自由裁量权太大,放纵了腐败分子。因此,需要对有关监督的法律法规进行明细化,可以修改法律法规,可以出台解释文件,也可以出台法律法规的实施细则。要对涉及监督的概念进行解释,明确概念的范围以及与其他概念之间的界限,要对有关处罚的规定进行具体设定,避免腐败分子避重就轻,要对行使监督权的相关程序作细致的规定,使得监督的每一步都在法律法规的规定之中。

第四,要保障监督权的独立地位。古今中外的监督经验证明,监督机关的地位、权限的大小,与他们发挥的作用是成正比的。所以,要将监督机构独立化、权威化,从而排除监督机构在运行过程中受到不该有的干扰。要对不同性质的权力作适当分解决策职能、执行职能和监督职能要相对独立行使按程序运行,使各种权力部门既分工负责、互相配合,又互相制约、互相把关,保证权力依法运行。同时还要保证监督权与被监督的权力之间的适当平衡保证监督的有效性,从而防止滥用权力的行为发生。

D9

A

1009-3605,2010,01-0041-03

2009,-10-16

1.龙志贵,男,湖南吉首人,中共湖南省委党校,湖南行政学院科社教研部教授,主要研究方向,科学社会主义理论与实践,2.王牌,湖南宁乡人,中共湖南省委党校,湖南行政学院科社硕士研究生。

责任编辑:刘剑康