改任非领导职务干部作用发挥问题的调查与思考*——以长沙市为例

彭焕才

(湖南商学院，湖南 长沙 410205）

改任非领导职务干部主要是指因年龄、身 体、机构改革和领导班子换届等因素，未到退休年 龄提前离开领导岗位而改任非领导职务的干部。随 着干部人事制度改革的不断深入，改任非领导职务 干部（以下简称“改非”干部）的人数越来越多， 在整个干部队伍中所占的比例越来越大，其影响力 也在不断增强。如何充分调动“改非”干部的积极性，努力发挥其作用，已成为各级党委日益关注与探求解决的问题。为此，长沙市委组织部、湖南商学院公共管理学院、长沙市社科联联合组成课题调研组，采取座谈走访、书面问卷、抽样调查、个案剖析等方式，对长沙市市直机关与四县五区进行了深入调研，共组织“改非”干部代表、单位主要领导及组织人事部门领导干部座谈会16个，访谈干部37人次，发放调查问卷720份（有效回收689份）、基本情况统计表61份（全部回收），掌握了较为详实的第一手资料。课题调研从长沙市“改非”干部的基本情况、工作状况及目前面临的主要问题入手，针对性地进行理性思考与提出对策建议。

一、问题的提出

改任非领导职务干部是干部队伍中一支比较特殊的群体。这一群体主要是在既要为年轻干部成 长腾出空间、优化干部队伍结构，又要妥善解决退 岗干部职级待遇、继续发挥他们作用的两难选择中 逐步形成和壮大的。提出“改非”干部作用发挥的 问题，主要基于以下考虑：

1．“改非”干部是重要的干部资源，作用不能低估。“改非”干部既不同于一般干部，又有别于退休干部。他们“解甲不归田，无官还在岗”。由于在领导岗位工作多年，其思想政治素质和组织领导协调能力普遍较高，工作阅历和经验都比较丰富，而且他们大都具有大专以上学历，有些还是本科与研究生，其中不少还具有中级以上专业技术职称，有的在某些工作领域还发挥着重要的不可或缺的作用。

2．“改非”干部队伍日益壮大，力量不可小看。自实行领导干部“改非”政策以来，长沙市“改非”干部的总量逐年增加，队伍不断壮大，并在未来仍有不断发展的趋势。根据对长沙市干部队伍年龄结构的分析，按照现在实行“改非”的政策，在未来的三年中，长沙市“改非”干部将递增794人。

3．“改非”干部占用编制职数，负面影响不容忽视。从长沙市的情况看，领导干部“改非”后，离开了领导岗位，除少数继续正常上班外，多数则基本不再上班，但不管何种状态，都仍然占用单位编制。改非干部占用编制与其作用发挥很不对等。有的单位这种状况还比较严重。为了便于开展工作，不少单位在“改非”干部占用编制的情况下，超编配备工作人员，或从二级机构长期借用人员，或从社会上聘用人员，既影响了人事编制的管理，又增加了行政成本，更为严重的是造成了机关干部队伍的老化，新陈代谢难以正常进行，直接影响了行政效能的发挥，对整个干部队伍建设带来了消极负面影响。

二、长沙市改任非领导职务干部作用发挥情况的基本估价

近年来，长沙市深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，在稳步实施“改非”政策的同时逐步加强对“改非”干部的管理使用。一方面，尊重关爱“改非”干部，加强与他们的交心沟通，理解信任他们，切实解除他们的思想顾虑；另一方面，针对“改非”干部的特点和优势，积极创造条件，努力安排他们的工作，改善他们的待遇，发挥其能动性与积极性。但是，从总体上看，由于种种原因和一些不恰当的规定，长沙市“改非”干部作用的发挥受到了限制，使用上常有被“边缘化”的倾向。各单位对“改非”干部的安排和使用各行其是。“改非”干部常常是“不改难，改也难”，作用未能充分发挥。

1.“改非”年龄设置不统一。对领导干部改任非领导职务的年龄界限，长沙市的处级干部有统一规定，2006年3月29日市委常委会明确除市人大、政协的常委会组成人员外，县处级领导干部凡年满57周岁一律改任非领导职务。而对科级干部，各地的政策不尽相同。总的而言，市直相对宽松一些，而区县（市）相对苛刻一些，个别的女干部不到47周岁、男干部不到50周岁就要“改非”，离他们正常退休年龄还有8-10年。这种“改非”年龄设置的不统一，滋生了各区县各单位“改非”干部之间相互攀比的心理。

2．脱岗离岗现象严重。不少单位对“改非”干部管理很松散，考勤不用打，工作不过问，甚至连开会也不通知，“改非”干部成了编内“自由人”，无所事事。调查发现，大多数单位领导干部默许“改非”干部不来上班，少数单位领导则认为“改非”干部不来上班反而更好。因而，“改非”干部上班随意性大，想来就来，想走就走，造成普遍的脱岗离岗现象。继续在单位上班的“改非”干部，有近半数基本上是上自由班，无具体事可做，属半离岗状态。总体来说，全市有近八成的“改非”干部没有正常上班，这在一些县直机关单位和非都市区乡镇表现得尤为突出。

3．人才资源浪费问题突出。现实表明，无论是提任或者改任非领导职务，其作用发挥与职级待遇很不相符。绝大多数领导干部“改非”后，单位没有给他们安排具体的工作任务，造成人才资源的闲置和浪费。特别是在部分区县及乡镇，领导干部“改非”后连必要的办公地点、办公桌椅都没有安排。有些单位名义上给“改非”干部安排了工作，也只是一些临时性的或可有可无的工作，而有些“改非”干部尽管担负了一些工作任务，但实际上是“协而不管”、“顾而不问”，致使他们难有作为。在373名被调查的在职干部中，有77%的人认为长沙市“改非”干部整体作用发挥不好，认为作用发挥好的仅占11%。

4．待遇落实欠规范。根据座谈了解，在落实“改非”干部的待遇方面，各单位千差万别，不平衡不规范。不同单位“改非”干部福利待遇不尽相同，同一单位内部也存在不同的标准。绝大多数单位把“改非”干部的福利待遇参照在职一般干部对待，即使“改非”干部常年不上班，但加班费、出勤奖、岗位津贴、通讯补助费等费用同等享受。少部分单位则把“改非”干部的福利待遇分成两类，一类是处级“改非”干部，其福利待遇低于现任领导干部，但高于在职一般干部；另一类是科级干部，这一类又分成两种情况，一是对年满55周岁的“改非”干部，一律按照“提前离岗”对待，安排其回家休息，只享受部分福利待遇，不参与单位组织的各项活动；二是对55周岁以下的“改非”干部，不管其是否上班，福利待遇一律按在职一般干部的标准对待。在实际中，“改非”干部物质福利上的待遇基本能得到保障，但政治待遇却往往被忽视“冷落”。

三、影响改任非领导职务干部作用发挥的主要原因

“改非”政策能够顺利实施，“改非”干部逐渐成为干部队伍的重要组成部分，令人欣慰。然而，“改非”干部作用难发挥，且具有普遍性和持久性，却不能不令人深思。长沙市调研中发现的问题具有代表性，其产生决非偶然。究其原因，主要有以下几个方面：

1．思想认识出现偏差。领导干部“改非”是干部人事制度改革的重大举措，事关“改非”干部的切身利益。在一般干部群众看来，领导干部“改非”就是退居“二线”，就是“提前退休”，因而工作可以少做，甚至不做。一些领导干部则对“改非”干部的使用存在顾虑，认为“改非”干部大多资格老，有威望，有的曾经是自己的老领导，若让他们继续工作，不仅管理不便，而且还会影响自己的威信，不利于开展工作。因而，对“改非”干部不愿管、不想管、不敢管，给重要工作不放心，给一般工作也担心，不安排工作最省心。就“改非”干部自身来说，由于“唯官是贵”、官本位意识的影响，从领导岗位走下来后，心态不适应，情绪上失落，思想上抵触，要求上放松。

2．管理制度设计存在缺陷。一是管理主体不明确。按照干部管理权限，“改非”干部当由上级组织部门与所在单位党组织共同管理。事实上是，很多“改非”干部所在单位认为，单位领导班子与“改非”干部关系难处理，不利于工作开展，交由上级组织部门管理更适合；而上级组织部门强调，领导干部“改非”后，与在职领导干部已有很大区别，他们的日常管理由所在单位负责更切实际，再加上本身事务繁多、精力不济，交由单位管理更到位。结果是都不愿管、都不管，致使“改非”干部的管理出现“空档”。二是管理制度欠科学。从各地的情况来看，在制度上加强领导班子管理和整个干部队伍建设较为规范和完善，但针对“改非”干部并能突出其性质和特点的管理制度几乎没有。

3．作用发挥缺乏平台。现实表明，领导干部“改非”后继续发挥作用的只是少数，大多数“改非”干部处于赋闲状态。然而，“改非”干部的作用没有得到有效发挥，并非“改非”干部不想为而主要是不能为。调查显示，长沙市有63%的“改非”干部希望继续在单位上班，做些力所能及的工作，22%的人则期待参加重点工程或其他中心工作，仅有15%的人表示愿意离岗在家休息。是什么原因导致“改非”干部整体作用发挥欠佳？事实告诉我们一个重要方面是“改非”干部普遍缺乏发挥作用的平台和载体，发挥作用的形式比较单一。在目前的状态下，政策文件与法规没有对“改非”干部的工作职责和任务目标作出明确的规定要求，很多单位难以为“改非”干部设岗定责，而有些部门的领导则沿用“退二线”的政策对待“改非”干部，没有把发挥“改非”干部作用视为必要，从而作出合理的工作安排。

四、充分发挥改任非领导职务干部作用的对策 建议

如何发挥“改非”干部的作用，是当前干部队伍管理面临的重要现实问题。

1．以教育引导为基础，努力营造“改非”干部发挥作用的良好氛围

第一，教育引导各级党组织特别是主要领导要充分认识发挥“改非”干部作用的重要性和紧迫性，真正树立“改非”干部也是重要干部人才资源的观念，在思想、政治、工作上尊重、理解、信任和支持他们，把对他们的教育管理与安排好他们的工作列入重要议事日程，为他们充分发挥作用创造有利条件。通过召开座谈会、学习会、报告会，建立谈话谈心制度等途径，加强与“改非”干部的沟通交流，帮助他们解决实际困难。

第二，教育引导“改非”干部深刻认识非领导职务的设置是干部人事制度改革的迫切需要，体现了党和国家对干部的关心和爱护，要珍惜组织的安排，自觉规范言行，接受组织管理；帮助“改非”干部以健康的心态面对职务、岗位的变化，克服“官本位”意识，坚定科学的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观与利益观，正确对待荣辱得失和角色转换，摆正位置，积极进取，站好最后一班岗。

第三，教育引导广大干部群众正确看待“改非”干部这一特殊群体，认识到领导干部“改非”，并不是对他们自身的否定，而是党和国家事业与工作的需要，“改非”不是赋闲，更不是退休，只是从领导岗位改为工作岗位，“改非”干部仍是党的干部，仍然肩负重要使命。要在党内特别是干部队伍中形成“改非”干部也可以大有所为的浓郁气氛，在全社会营造理解支持“改非”干部的良好环境，使之人岗相适、人尽其才、才尽其用。

2．以规范管理为关键，为“改非”干部发挥作用提供制度保证

第一，规范“改非”年龄，实行编制单列。综合考虑各方因素，县处级干部“改非”宜继续沿用57周岁的规定；市直单位科级干部“改非”应控制在男55周岁左右、女52周岁左右的范围；区县（市）科级干部“改非”可根据自身的实际情况作出相应的规定，但年龄应不低于50周岁为宜。针对“改非”干部占用单位编制、补充录用人员困难的现实，争取上级政策支持，实行“改非”干部编制单列，进行专门序列管理。

第二，明晰归口管理，明确管理主体。对“改非”干部的管理，要按照干部管理权限明确管理责任，确定组织人事部门对“改非”干部实行宏观管理、组织协调和指导督查，明确“改非”干部所在单位要切实负起责任，做好“改非”干部思想政治工作，妥善安排日常工作，切实加强考核管理，使“改非”干部真正有人管、管得好。

第三， 收集信息资源，加强动态管理。建立“改非”干部信息库，通过深入的调查摸底与汇总分析，全面掌握“改非”干部的身体状况、作用发挥等情况，经常分析现状，实行动态管理。同时，加强“改非”干部的定期考察，对“改非”干部的考察既可与单位领导班子的考察相结合，也可单独进行，定期掌握他们的学习工作情况，做好跟踪管理。

第四，注重人文关怀，落实待遇保障。在政治待遇上，组织“改非”干部定期参加重大活动，根据工作需要列席有关会议，及时向他们传达上级有关指示精神，传阅有关文件，重大事项适当听取和征求他们的意见建议。在经济待遇上，该享受的应享受，当落实应落实。在此基础上，还应注意积极解决“改非”干部工作、学习、生活和子女就业等方面的实际困难。

3．以科学安排为支撑，搭建“改非”干部发挥作用的有效工作平台

第一，明确“改非”干部的岗位职责。从“改非”干部的特点和工作需要出发，用制度规范“改非”干部必须履行的工作职责，赋予相应的目标、权利，使职责与其职位、目标、权利相匹配，从根本上解决“改非”干部“赋闲”的问题。

第二，搭建“改非”干部发挥作用的有效平台。探索建立“组织人事部门协调安排，用人单位积极推荐，个人和岗位双向选择”的“改非”干部发挥作用的模式，主要包括：协助班子成员负责某一具体事务；参与中心工作和阶段性重点工作；受聘督办专员负责督办检查重点工作；牵头组织专题调研和处理重大突发事件等等。鼓励和支持“改非”干部回祖籍或出生地担任所在村的支部领导或第一书记以及村委会顾问等。

第三，因人施任，注重实行“三结合”。对接近退休年龄、身体状况欠佳的“改非”干部，要着重关心他们的生活，适当安排一些辅助性的工作；对适应性差、能力不够的“改非”干部，既要看到他们的不足，也要看到他们的长处，注意挖掘 潜能，用其所长；对那些有技术专长有经营能力的 “改非”干部，则要积极引导他们为本地本单位的 发展献计献策，努力创造条件使他们直接投身于社 会发展与经济建设的主战场。在“改非”干部的具 体使用上要努力实行“工作需要与因人制宜相结 合，小集中与大分散相结合，上级集中安置与下级灵活使用相结合”，切实发挥他们的积极作用。

4．以奖惩激励为保障，充分调动“改非”干

部发挥作用的积极性第一，严明纪律约束。明确“改非”干部应当 上岗上班，并必须遵守各项规章制度，积极参加单 位组织的各项学习和活动。对因故不能上班者，必 须履行请销假手续。对无故不上班、不承担所安排 工作、不与组织联系的干部，要进行严肃的批评教 育；对旷工或无正当理由不上岗连续超过20天，或 者一年内累计超过60天的，按《公务员法》的有关 规定严肃处理；对组织选派或个人申请从事社会经济活动的，要严格遵守派驻单位的各项管理制度，并每半年以书面形式向原单位作出汇报。是党员的还应参加党的组织生活，履行党员的权利和义务， 完成党组织分配的各项任务。 第二，严格绩效考核。根据“改非”干部的岗 位特点，设置科学的绩效考核体系，定期对目标完 成及绩效情况进行检查评估，并视工作情况与测评 结果划分等次。第三，严施奖惩激励。对“改非”干部年度考核连续三年被评为“优秀”等次的，按规定提升一级工资，并予以公开表彰；年度考核被评为基本称 职和不称职等次的，进行诫勉谈话，有时还要作出 适当处理；年度考核连续两年被评为不称职等次 的，坚决予以辞退。对德才兼备、工作实绩突出、 群众公认度高、身体素质好的“改非”干部，视情 况可以兼任下一级领导职务或提任上一级非领导职 务。通过激励奖惩，真正做到让消极无为者吃苦 头，让开拓进取者有想头，让扎实干事者有盼头，让所有“改非”干部通过努力工作都尝到甜头，从而实现自身价值与工作价值的完美结合。