土地财政与地方公共品供给结构失衡

阎焕利

（兰州大学经济学院 甘肃 兰州 730000）

一、问题的提出

公共品被自然划分为全国性公共品和地方公共品。财政分权后，地方政府成为绝大多数地方公共品供给的主体，地方公共支出在全国公共总支出中所占的比重2012年已达到85.1%。Oates（1972，1999）指出公共物品具有区域差异，地方政府在地方公共品供给上具有多方面优势：信息充分、反应迅速、易于实施监督等[1]。然而，在我国，这些优势并未得到充分显示，地方政府在财政支出上存在明显的偏好，造成地方公共品供给结构的失衡。OECD（2006）认为中国政府的财政支出结构不合理，重有形资本，人力资本和社会发展项目支出不足，教育卫生医疗资源分配不均，社保支出起点过低。傅勇和张晏（2007）利用省际面板数据所做的实证研究也指出地方政府支出结构存在重基本建设的偏向[2]。

2003年以后，随着房地产业的发展，土地财政成为地方政府很重要的财政来源，近年来地方财政收入和财政支出保持快速增长。随着地方政府财政力量的增强，问题浮现出来：为什么一方面是地方财政收支的日益膨胀，另一方面是地方公共品特别是教育、医疗、保障等公共品的供给仍然困境重重？土地财政能否惠及地方公共品的供给？土地财政对地方公共品供给的结构失衡有什么影响？本文试图将地方政府的土地财政收入与公共品供给结构联系起来对这些问题进行探讨。

二、土地财政与地方财政收支的不断膨胀

我国宪法明确规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。也就是说，政府自然拥有城市土地的所有权，在公共利益需要的时候，政府也可以依照法定程序将集体土地转为国家所有，获得农村土地的所有权。2001到2004年，国务院和国土资源部等部门不断发布文件，改革城市土地的供应方式，规定所有经营性土地一律采用招标、拍卖、挂牌方式进行出让，土地使用权的价值在市场化的转让方式下逐渐得到体现，地方政府也越来越依赖于出让土地所获得的收入，这也就是所谓的土地财政。2013年，全国国有土地使用权出让收入高达4.125万亿元，比上年增加1.2732万亿元，增长率高达44.6%[3]。

土地财政包含的内容很广，理论上讲，地方政府的土地财政收入由三部分构成：（1）通过出让土地获取的土地出让收入；（2）五项土地直接税收，包括房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税、契税；（3）土地间接税收，主要是指房地产业及其相关行业的税收。由于土地出让收益属于政府的预算外财政收入，而地方财政部门公布的预算主要是一般预算部分，以往研究中对土地财政的估算并不完全一致，所采用的指标也有很大差异。出于数据的可得性考虑，本文选取土地出让纯收益和直接税收指标来估算土地财政的规模。

表1 2003-2012年地方土地财政规模（亿元）

数据来源：2003-2011年数据来自历年《中国统计年鉴》和《中国国土资源年鉴》。2012年土地出让成交价款数据来自国土资源部《2012中国国土资源公报》。土地出让纯收益数据为本文根据历年纯收益占土地出让成交价款的平均比重所做的估算值。2012年土地直接税收数据来自财政部网站。

图1 2003-2012年土地财政各项收入占地方一般预算收入的比重（%）

由表1可以看到，除了2008和2012年，由于金融危机等外部因素的影响，土地出让成交价款和纯收益有所下降外，其他年份都以20%左右的增速迅猛发展。图1显示土地出让成交价款占预算内财政比值波动较大，最低的年份（2008年）仅为35.81%，最高的年份（2010年）达到66.48%，平均占到地方一般预算的一半左右。土地财政已经成为上升最快也最稳定的地方财政来源，占地方一般预算比重2003年为27.27%，2010年已达到41.96%。

1994年进行的分税制改革，主要对中央与地方在财权与事权上进行了重新划分，财权向中央集中，事权向基层下放，这一时期，制约地方公共品供给的关键因素在于地方财力不足[4]。近些年，土地财政改变了这一状况，无论从财政收入还是财政支出规模来看，地方政府所掌控的资源都大大增加了，而且增长的幅度越来越大，从地方财政收入来看，2003年为9849亿元，2010年迅速增长到40613亿元，2012年已达61077亿元，相较1994年，地方财政收入增长了近30倍[5]。

三、地方公共品供给结构失衡的度量

公共品具有不同的类型，公共经济学强调对公共品进行分类研究。对公共品的分类方式很多，本文参考傅勇（2007）的研究，将公共品划分为福利性公共品和生产性公共品。福利性的公共品包括教育、医疗、科学、社会保障等，主要是为增加当地居民福利而提供的，对经济发展的贡献短期不显著，需要一定周期才有收效且不易被量化。生产性的公共品包括机场、道路、通讯电缆等基础设施，能改善当地经济发展环境，吸引资本等要素的流入，对经济发展的贡献短期显著。我国地方公共品供给中存在的显著问题在于地方政府对生产性公共品供给的热情远远大于福利性公共品，二者存在结构性失衡。

1.对生产性地方公共品供给水平的度量

基础设施是生产性公共品的基本内容，根据张军等人（2007）的定义，中国基础设施水平和发展状况可以从存量与流量两个维度来度量[6]。

在存量方面，本文选取人均拥有铺装道路面积作为衡量指标，相比铁路营运里程、电力消费量、通讯设施等其他反映基础设施存量的指标，这一指标具有两个特点：（1）在《中国统计年鉴》中有完整的数据；（2）基本上完全由地方政府供给，属于纯粹的地方公共品。

在流量方面，本文采用政府对基础设施历年来的投资额进行度量。出于数据的可得性考虑，选取统计年鉴“按主要行业分的全社会固定资产投资”中的三项指标：（1）电力、热力、燃气及水的生产和供应；（2）交通运输、仓储以及邮电业；（3）水利、环境和公共设施管理业。通过将这三项指标数据进行加总，观察政府对基础设施的投资情况。

图2显示地方基础设施无论在存量还是流量上都有较快发展。2003-2012年间，人均拥有铺装道路面积从9.34平方米增加到14.4平方米，增长了54.18%。“电力、燃气及水的生产和供应业”、“交通运输、仓储和邮电业”、“水利、环境和公共设施管理业”三类行业的固定资产投资总额增长迅速，2012年是2003年的5.32倍，占当年地方财政支出的比例长期居高不下，基本为80%以上。除了图中的两类指标，其他方面的基础设施建设也得到突飞猛进地发展。2000年到2012年间，全国公路里程由167.98万公里增加到423.75万公里，其中高速公路从1.63万公里增加到9.62万公里；全国铁路营业里程由6.87万公里增长到9.76万公里；定期航班航线里程由150.29万公里增加到328.01万公里，其中国际航线增加将近三倍[7]。可见，随着土地财政所带来的地方财政能力的增强，生产性公共品的供给是相对比较充分的，政府有较强的动力投入资金，甚至有时会对某些公共品进行重复供给、过剩供给，造成极大的资源浪费。如继长三角机场建设大战之后，西部地区也开始机场建设的热潮，计划在三年内上马37个机场建设项目，许多西部地级市甚至县级政府都加入这场建设竞争中，而这场机场建设热潮的背景是西部一些地方机场已经面临亏损局面，仅在四川，目前共建成民用机场11个，除成都双流机场、九黄机场外，其余机场均客流不足[8]。

2.对福利性地方公共品供给水平的度量

教育、科学、卫生、社会保障、社会福利等是主要的福利性公共品。本文选取以下两大类指标对地方福利性公共品供给水平进行度量。

（1）第一类指标在科目“按主要行业分的全社会固定资产投资”中选取“教育”与“卫生、社会保障和社会福利业”这两项，对其进行求和，计算它们在地方财政支出中所占的比重，以度量对福利性公共品的固定资产投入水平。

（2）第二类指标在科目“中央和地方主要支出项目”中选择“文教、科学、卫生支出”和“社会保障支出”两项，以度量福利性公共品的实际供给水平。这两个项目在2007年以前的《中国统计年鉴》中有完整的数据。在2007年后，财政收支科目实施了较大改革，本文对2007年后年鉴中的“教育”、“科学技术”和“医疗卫生”三项进行加总来表示“文教、科学、卫生支出”；以2007年后年鉴中的“社会保障和就业”数据表示“社会保障支出”。经过这样处理，虽然在统计口径上仍存在偏差，数据会发生一次跳跃，但是对度量结果影响不大。

表2 地方福利性公共品的社会固定资产投资（亿元）

图3 地方福利性公共品实际供给水平

表2和图3显示：相较生产性公共品，地方政府对福利性公共品的供给严重不足。从固定资产投资来看，“教育”和“卫生、社会保障和社会福利业”这两项的投资总额在地方财政支出中的比重逐年下降，2011年仅占地方财政支出的6.71%，这与基础设施三项投资总额形成了鲜明的对比，基础设施三项总额在地方财政支出中的比重始终在70%以上。这虽然有行业差异的因素，基础设施是资金密集型的建设项目，教育、卫生、社会保障等是知识密集型和服务密集型的行业。但是二者之间存在如此巨大的差距，还是可以说明地方政府对公共品供给的生产性偏好。图3从地方政府对文教、科学、卫生、保障的支出来度量，在绝对量上，地方政府对上述各项的支出以年均20%左右的速度不断增加，尤其在2007年后，由于统计口径的变化，数据有了一次大幅度的飞跃。但是相对量却不容乐观，如果以2007年为界，将图中的曲线分为前后两段来看的话，可以看到两段曲线均呈现缓慢但明显的下降趋势：2007年以前，地方财政对文教、科学、卫生和社会保障的支出总额占财政支出的比重从32.55%下降到31.19%；2007年以后，这一比重从38.2%下降到2010年的36.31%，2012年有所提高，但也只是恢复性地增加到38.77%。如果剔除统计口径变动所造成的比值增大，地方政府对福利性公共品的供给总体是减少的。

四、土地财政下地方公共品供给结构失衡的原因

目前中国地方公共品供给中的症结不是财政总量不足，而是财政支出结构偏颇造成了地方公共品供给结构的失衡，土地财政在某种程度上又加深了这种结构失衡。造成这种状况的原因概括起来，主要有以下三点：

1.国家对土地出让收入缺乏有效的用途约束

土地出让金作为土地出让所带来的非税收入，从1993年开始，全部划归地方政府独自享用，是地方土地财政最重要的组成部分。相比税收和中央对地方的转移支付，土地出让金在使用上自由度较大，透明度较低，国家对其用途缺乏有效的约束。地方政府可以将土地出让金尽可能地配置在生产性公共品供给上，从而加剧了地方公共品供给的结构性失衡。

近年来，各部门不断出台法律法规对土地出让金的用途进行规范。2006年国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》和《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，要求国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，实行“收支两条线”管理，并且详细规定了土地出让金的使用范围，主要投向支农支出和城市居民住房保障建设。2007年修订的《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。”2011年6月，财政部、住建部联合发布《关于切实落实保障性安居工程资金加快预算执行进度的通知》，规定“各地按照当年实际缴入国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的土地出让收入，扣除相关规定项目后，严格按照不低于10%的比例安排资金，统筹用于保障性安居工程建设”。2011年8月，财政部又发布通知，规定各地区土地出让收益的10%须计提教育资金，作为各地区计算财政性教育经费来源之一，并且不得由此减少应当由公共财政预算安排的教育经费。

从以上规定可以看到一个明显的倾向，那就是国家要求地方政府将一定比例的土地出让金投入到增加当地居民福利水平的领域中去。如果地方政府能够严格按照国家的愿望和要求使用土地出让金，地方公共品供给结构失衡显然会得到一定程度的纠正，但是事实上，由于缺乏相应的监督制度，地方政府并没有严格按照国家的要求来规范土地出让金的用途。审计署连续几年对部分城市土地使用金的使用情况进行审查，发现许多地方均存在少提取、套取、挪用廉租住房保障资金等问题。

2.土地财政强化了地方政府偏生产性的行为取向

地方公共品供给结构失衡不是近些年才出现的问题，它存在的根源在于政府治理结构，以及地方政府生产性的行为取向。近年来，土地财政与政府激励结构结合起来，进一步强化了地方政府的这一行为取向。在我国现行的政府治理结构中，中央与地方政府是一个多任务的委托代理关系。中央政府对地方官员具有考核和任免权，地方官员则根据上级政府制定的指标实行目标责任制。周黎安（2004）指出：这种治理结构中的地方政府官员面临激烈的“晋升博弈”，具有“经济参与人”和“政治参与人”的双重特征，要得到晋升，地方政府官员就必须在上级考核中脱颖而出[9]。显然，不同类型的公共支出对地方政府官员的意义是不同的：基础设施等生产性的公共支出能够迅速展示其在任期内的政绩，并且能够改善地方投资环境，吸引资本进一步流入；而教育卫生等福利性的公共支出虽然对于民众的福利至关重要，对经济的长期发展也不可缺少，但是它们需要持续不断地投入，往往要在相当长的时期以后，才能显示出效果。因此，地方政府官员有足够激励形成偏生产性的行为取向，在达到最低水平的福利性支出后，尽可能地将资源集中用于生产性的支出。

2003年后，地方政府的利益与土地紧紧联系在一起，正常的逻辑就是，理性的地方政府会想方设法地使土地增值，提高出让土地收入，这进一步强化了地方政府偏生产性的行为取向。也就是说，土地财政加深了地方公共品供给结构的失衡。一方面，地方政府必须同时成为经营土地的“企业家”，它们倾向于向生产性的公共品进行投资来改善城市的经济环境，以吸引更多的资本和人口流入，实现土地边际收益递增和土地价格提升，地方政府可以得到更多的土地出让收入。另一方面，地方经济增长和房地产行业的发展会给地方政府带来更多的税收收入，地方政府因此有足够的激励进行生产性的公共品投资，以促进经济和房地产行业的发展。左翔、殷醒民（2013）的研究证实：国有土地出让面积增加1%，每平方公里道路铺装面积将平均增加4%以上，与此同时，每万人中小学教师将减少0.85%左右，每万人中卫生、社会保险和社会福利人员将减少0.63%左右[10]。

3.地方居民对公共品的需求表达机制不完善

地方公共品供给结构失衡的根源在于地方政府与当地居民对公共品的需求偏好存在差异，而且在公共品供给决策中缺少地方居民的参与，地方政府占据了绝对主导地位，在公共品供给领域贯彻其生产性偏好。地方公共品要实现均衡供给，有赖于地方居民对公共品需求偏好的有效表达。

Tiebout（1956）在《地方支出的纯理论》中强调公共部门信号显示问题的重要，他认为公共品呈现出不同的地域特征，如果居民可以在不同地区间自由流动，就可以揭示“消费者—选民”对地方公共品供给的偏好，对于地方公共品供给不符合其偏好的地区，他们可以用迁移的方式“用脚投票”[11]。Tiebout模型实质上是在公共部门中引入市场机制，以此作为地方居民的公共品需求表达机制。而在我国，这一模型的作用受到很大限制，由于存在户籍制度，中国居民的迁移成本高昂，教育医疗等福利性公共品都与户籍相关，数量巨大的流动人口对地区福利性公共品虽然有极强的需求，但是他们对需求的表达十分微弱，“用脚投票”机制失灵。

实践证明，通过建立完善的自由迁徙制度和基层民主制度，有助于提高地方居民在公共品需求表达和供给决策方面的影响力，对地方政府偏生产性的行为取向进行纠正。例如巴西的阿雷格里港是由12个党派组成的多党联盟城市，人口中约60%是贫民。在20世纪70、80年代，贫民为争取民主自由政策，发起“参与式预算”改革，每一年的几个月中，人们在就近的街区集中，讨论决定下一年度市政预算的优先安排，通过一系列的群众大会，他们的决定被一步步精炼并综合协调，2002年的参与人数达到30余万。这使本地区的公共服务供给效率显著提高。1989-1996年，在财政收入只增加不到50%的前提下，基本卫生状况即饮用水和下水道的普及率以及小学初中的入学率几乎增加了一倍。目前当地拥有巴西最好的公共交通服务，99.5%的人能享用高质量的饮用淡水[12]。

结论

土地财政能够增加地方政府的财政资源，但却无助于纠正地方公共品供给的结构失衡。由于国家对土地出让收入缺乏有效的用途约束，土地财政进一步强化了地方政府的上述行为偏差。要纠正地方公共品的结构失衡，实际上高度依赖于一系列深层次的制度变革，要将土地出让收益纳入一般预算内管理；建立完善的自由迁徙制度；完善基层民主制度，提高地方居民在公共品需求表达和供给决策方面的影响力。

［1］Oates，Wallance E.1999,An Essay on Fiscal Federalism，Journal of Economics Literature，Vol.37（3），pp.1120~1149.

［2］傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价［J］.管理世界，2007（3）.

［3］2013年全国土地出让收入暴涨如此惊人［EB］.http://forum.home.news.cn/thread/130941969/1.html.

［4］陈硕.分税制改革、地方财政自主权与公共品供给［J］.经济学季刊，2010（7）.第9卷第4期.

［5］资料来源：财政部网站。

［6］张军、高远、傅勇、张弘.中国为什么拥有了良好的基础设施？［J］.经济研究，2007（3）.

［7］2013年中国统计年鉴.

［8］“西部开打机场大战：大量上马3年增37个”［EB］.http://finance.ifeng.com/news/industry/20101216/3067915.shtml.

［9］周黎安.晋升博弈中政府官员的激励与合作——兼论我国地方保护主义和重复建设问题长期存在的原因［J］.经济研究，2004（6）.

［10］左翔，殷醒民.土地一级市场垄断与地方公共品供给［J］.经济学季刊，2013（1），第12卷第2期.

［11］Tiebout，Charles，1956，A Pure Theory of Local Expenditure，Journal of Political Economy，64：416-24．

［12］张梅.巴西的参与式预算与直接民主——评《阿雷格里港替代：直接民主在实践中》［J］.国外理论动态，2005（7）.