法制保障在公共图书馆地方文献工作中的作用

(重庆图书馆 重庆 400037)

1 公共图书馆地方文献工作

地方文献是有关地方的、内容上具有地方特征的、反映特定区域内自然现象、社会现象和人们活动方式的有历史价值的区域性文献资料，包括各种载体的地方史料、地方人物及著述和地方出版物。它具有鲜明的地域性、较强的史料性、载体的多样性和内容的广泛性等特点，〔1〕起着存史、资政和励志〔2〕的作用，是地方经济和社会发展、区域竞争力的宝贵资源，具有较高的开发利用价值和保存价值。

对于公共图书馆来说，地方文献是一个图书馆重点征集、系统收藏和馆员开展特色服务的珍贵文献信息资源与不可或缺的宝贵工具。地方文献是各级公共图书馆的收藏重点，是一个地方独有的特色文献资源，反映着当地公共图书馆的馆藏特色。地方文献工作指公共图书馆开展的地方文献信息征集、收藏、开发和服务的活动。做好地方文献工作，是地方经济建设和社会发展对公共图书馆的基本要求。〔3〕收集、保存地方文献，建设地方特色文献资源体系，是历史赋予各级公共图书馆义不容辞的责任;搞好地方文献开发、文献信息特色服务工作，是时代交给图书馆人光荣而神圣的使命。

随着网络的广泛应用和数字图书馆的日益普及，地方文献征集范围已经从印刷型主导文献向数字文献、多媒体文献和网络文献等扩展，收集的范围和渠道有了拓展，征集的思路和方法在不断创新和发展。如今，在传统征集渠道和模式基础上，公共图书馆主要通过地方文献数字资源专项采购、数字转录和制作，还通过对区域性地方媒体、政府网站、信息港和地方资源专业网站的地方性特色资源文献跟踪过滤、下载选编并文献化保存，对濒危和重要地方文献抢救性照相、摄录制和复制、开展项目型研发和制作，采取传真、邮件、QQ、博客、微博、微信等不同的渠道、途径和方法，收集多元载体形式的地方文献资源。这些变化和创新，正在，并必将对数字环境下地方文献的数字化征集、保存与开发，传播、利用与服务带来变革与发展。因此，做好地方文献工作，为地方社会发展和经济建设提供地方特色文献保障服务，就应该依法构建地方文献工作与管理机制，建立地方文献资源保障体系和工作规范，通过制度设计，用政策、法规保证公共图书馆地方文献工作切实有效、规范和有序地开展。

2 对我国地方文献法制保障状况的简要评析

2．1 地方政府在地方文献工作中的职责

在我国，作为政府公共服务的重要内容，发展公共图书馆事业是政府必须承担的职能责任，是政府应该承担的政治责任，是政府应该履行的法定职责。〔4〕政府职责体现在地方文献工作中，主要指法制保障、经费投入、制度保障和监督管理等方面。在实际工作中，各级政府在创造完善的地方文献工作政策环境、制定区域地方文献资源建设和服务统一规划、提供专项地方文献补充经费、协调和促进图书馆与各职能部门及业务部门的联系与合作、监督和引导地方文献工作的依法有序开展和促进地方文献共建共享工作诸方面，发挥着政府的职能主导作用。〔5〕

2．2 政策法规保障现实状况

2．2．1 国家立法。由全国人大常委会正在制定的我国首部图书馆法《中华人民共和国公共图书馆法(征求意见稿)》，专门规定了呈缴本制度，是我国首次以国家法律的形式规定(不久将生效)的对地方文献范畴的所有文献信息资源实行的呈缴本制度，是关于地方文献工作的法律效力最高的国家法律。

2．2．2 省市公共图书馆政策法规的规定。分析我国已经颁行的九部和正在制订的两部省市图书馆法规条例，发现均有地方文献工作的专条规定，重点是对地方文献的重点收藏、建立地方特色藏书体系、建立健全地方文献呈缴本制度和各级地方人民政府履行促进地方文献事业发展职责等方面的规定。

2．2．3 地方人大、各级政府及主管部门发布的地方文献征集、呈缴办法、条例。从40多个省(直辖市、自治区)、地(市)和县(区)相继发布的地方文献征集工作通知、工作条例、实施办法和呈缴本制度，不难看出地方人大、各级政府及主管部门主要是针对地方文献征集工作的规定，清晰地反映出政府部门重视征集工作(见表1)。

2．2．4 其他涉及地方文献资源的法规。①“地方志”的法规。国务院2006年5月28日公布的《地方志工作条例》第五条规定，县级以上地方人民政府应该履行的职责之一就是“搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧志，推动方志理论研究”和“组织开发利用地方志资源”。这是对地方政府履行搜集、保存地方性文献职责的国家级行政法规规定，具有较高的法律效力。②“政府信息公开”的法规。国务院2008年5月1日颁行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条规定:“各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利……行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。”规定体现了政府信息公开为地方文献资源提供的新元素，拓展了地方文献收集与服务的领域。

表1 我国图书馆法、条例立法情况

2．3 现状评析

2．3．1 我国地方文献工作的政策法规框架体系已基本形成。在党和政府的领导下，我国地方文献事业稳步发展。半个世纪来各级地方政府发布的百余件地方文献工作政策法规文件，从制度上有效地支撑和保障了地方文献工作的顺利开展。一个从中央到地方各级立法机关、政府及主管部门制订和发布的涉及地方文献工作，集政策、法规和行业规范为一体的政策法规框架体系在我国已具雏形(见表2)，〔6〕这对于各地公共图书馆开展地方文献工作，起到了有效的政策、法规和制度规范的作用。

2．3．2 问题与不足。对我国现有地方文献法规、政策和规章制订、实施情况的统计发现，地方文献工作政策法规保障机制有待加强和完善。中央和各级地方政府关于地方文献工作的政策法规没有形成一个相对成熟、统一、规范的体系，政策法规制定系统性、统一性和可操作性不够，国家层面法律立法缺位、专门法规层级效力普遍较低，〔7〕缺少地方人大制定的“地方文献征集条例”，许多单项政策、法规制定和制度设计仍为空白。

与注重呈缴本制度立法相比，针对各级地方政府的具体职责，如对地方文献的专门经费投入，地方文献资源保障体系建设，在现有地方文献工作条例、实施办法等政策法规中，或规定缺位，或规定不明，或缺乏可操作性，或立法滞后，且地方政府发布本地区地方文献法规政策分散而无统一规范。

针对公共图书馆地方文献工作规范、标准、管理办法的立法和规章建制也极不完备，加上各级公共图书馆制订的规章制度缺乏政府行政层面的统一，且极少与本省(市)“图书馆管理条例”、地方文献征集文件相衔接，各馆各自为政、低效无序普遍存在，极大地制约了工作的有效开展。

地方政府在地方文献工作的行政管理中更多的表现是作为不够、或不作为、或作为不当、或越位，依法行政不到位;而文化主管部门，特别是基层主管部门，没有建立起规范的图书馆地方文献工作管理机制，更谈不上有效和及时的监督，政府及主管部门没有发挥应有的职能作用。

表2 我国关于地方文献的政策法规颁行情况(部分)

3 法制保障是公共图书馆地方文献事业发展的根本保证

3．1 政府的持续关注和支持

3．1．1 法规保障。通过制度设计，用立法、政策制定方式，一方面由地方人大和政府及时制定各地“地方文献条例”，修订和完善已有的地方文献法规、政策和规章，加强对重要的、急需的单项地方文献法规、政策和制度标准的研究制定;一方面由地方主管部门依据政策法规，出台统一的区域地方文献工作业务规范和管理规章，创造良好、完备的地方文献资源建设和服务的政策法制环境，实现各级地方政府对地方文献事业发展的重视和支持。

3．1．2 经费保障。政府投入是改善图书馆现状的关键，对地方文献工作投入也不例外。逐步健全和完善地方文献经费投入保障体系是政府公共文化服务职能。实现政府稳定投入，保障地方文献资源建设和服务经费支持，需解决的问题是:地方文献经费列入政府年度财政预算;明确量化投入标准;地方文献工作专项经费拨付;实施跨级政府经费的特别支持等，构建起地方文献事业经费保障长效机制。

3．1．3 队伍建设。制定馆员队伍建设实施办法等专门队伍建设的制度性规范，注重对地方文献研究与服务并重的参考型馆员遴选、团队建设和职业准入等工作的开展，用制度保障地方文献馆员队伍的建设落到实处。

3．1．4 监督管理。各级地方政府对地方文献工作实行的监管，是政策引导、法规规范和对事业发展的管理和监督。通过政策的制定和实施规范地方文献工作，对地方文献征集与服务工作进行政策督导、宏观调控、依法监管，保障地方文献工作规范、有序的开展;文化行政主管部门则是具体的执行部门。

3．1．5 协调支持。政府和主管部门对地方文献工作的支持，主要是协调和促进图书馆与各职能部门及相关业务部门的联系与合作，组织和协调区域内图书馆搭建多功能、互补共建的地方文献资源协作共享工作平台，建立合作多赢、有特色、专业规范的地方文献共建共享服务网络，实施区域联盟合作，实现地方文献工作可持续发展。

3．2 实现地方文献工作法制化

3．2．1 立法保障:科学、及时立法，健全和完善地方文献工作法规保障体系。①国家立法，填补空白，统领全国地方文献工作。当务之急是国家层面行政立法，制定国家《地方文献工作条例》，构建国家地方文献政策法规体系，统领全国地方文献工作依法开展。②构建四级体系，依法实现地方文献工作全覆盖。在国家《地方文献工作条例》的统领下，构建全国“国家-省(市)-地(市)-县”四级一体的地方文献法规体系，建立全国统一的地方文献执法机制，为依法引导和规范各级图书馆地方文献工作提供保障，依法实现地方文献工作全覆盖。③制定专门规章，提升地方文献工作执法效果。及时、有效补充制定地方文献专门规章，大幅提升地方文献工作的法律效力、执法效果。依据当前地方文献工作状况，可以考虑优先制定和实施地方文献经费保障办法、地方文献法定呈缴制度、地方文献服务规范、服务协作制度、地方文献区域共建共享联盟规章、地方文献数字化建设与服务办法和地方文献馆员队伍建设实施办法等。

3．2．2 依法专业服务:保障全国地方文献工作的顺利开展。①法规的执行。地方文献法规的实施，就是要保障地方文献征集、收藏、开发和服务等具体工作依法施行，从而把地方文献各项工作规范到法规框架之中，确保地方文献工作持续开展;依法将政府履行地方文献工作的职责纳入政府年度工作计划，进行政绩考核，促使政府依法行政，合法作为，充分发挥政府重视和支持地方文献工作的职能作用。②政策的调控。各级地方政府和主管部门发布的地方文献政策、规章，是对地方文献法规的必要补充。通过政府及主管部门政策调控、行政管理，发挥其地方文献工作引导和规范的作用。③业务标准、服务规范的实施。通过业务政策的执行，一方面建立地方文献工作规范体系，建立健全各项业务工作制度，按政策规定开展地方文献工作;一方面构建省级地方文献征集协作网络，突出地方重点文献和特色文献的征集，强化和规范好数字环境下地方文献的数字化征集与保存，建立省(市、县)地方文献资源保障体系;深化地方文献的开发与服务，通过编制地方文献分类(主题)表、目录索引等检索工具，建立地方文献(全文)数据库，注重数字环境下地方文献的有效开发、传播，有效利用与服务，深度开发馆藏地方文献资源。

3．2．3 执法监督:依法检查和规范地方文献工作。政府和主管部门对地方文献工作依法开展的执法监督，主要是对地方文献工作政策和法规执行情况的监督和检查，包括对地方文献各类业务工作制度遵章实施的督查和规范管理两个层面。实践中，通过加强政府文化责任意识，建立地方文献工作监管机制发挥政府及主管部门的职能作用。一方面，对违反政策和法规的行为依法按章查处;一方面，实行纠违和规范引导。这样，通过地方政府对主管部门和图书馆地方文献工作组织与实施的监督，主管部门对图书馆地方文献工作的监管，从执法监督、政策监管角度，保障地方文献工作健康、顺利、有效开展。

1．张勇等．地方文献研究基本理论问题的再认识．21世纪地方文献工作发展研究．长沙:湖南人民出版社，2007

2．邹华享．论公共图书馆地方文献工作．21世纪地方文献工作发展研究．长沙:湖南人民出版社，2007

3，6，7．龙滔．公共图书馆地方文献的法制保障与地方政府的作用．中国图书馆学会年会论文集:2013年卷．北京:国家图书馆出版社，2013:169-181

4．席涛．公共图书馆事业发展中的政府责任．中国图书馆学报，2007(6):36-39，40

5．赵靖．地方文献工作相关政策法规的调查．图书馆杂志，2010(5):38-40