◆撰文/周子贵
公益林分类补偿的实践与思考
◆撰文/周子贵
实施森林生态效益补偿机制,促进山区林农增收,是建设“民生林业”的重要措施。为逐步建立公益林“分类补偿与分档补助相结合,量力而行、分步推进、逐步完善,补偿标准基本合理、补偿资源多元化”的生态效益补偿机制,积极探索“分级管理、分类补偿”的管理新模式,从2007年起,省有关部门对公益林分类补偿进行了实践。笔者结合当前实践情况,提出一些建议供相关部门参考。
2007年,浙江省开始在临安市和开化县按“优质优价”的补偿思路和“区位从重、质量从优、规模从大、管理从严”的划分原则,开展分类补偿试点工作,主要方法有以下三种。
二档分类补偿法。该方法按照林分质量、区块规模两个指标,将当地公益林分为“提高档”和“基本档”两类。划为“提高档”的是集中连片面积500亩以上,一类林(指郁闭度0.7以上的阔叶林,或郁闭度0.7以上的针阔混交林且阔叶林比例≥50%)比例占70%以上,以及江河源头、自然保护区、重要饮用水源头等地的公益林;划为“基本档”的是“提高档”之外的公益林。临安市98.4万亩公益林中被划为“提高档”的有47.25万亩,开化县87.6万亩公益林中被划为“提高档”的有49.35万亩。
“基本档”补偿标准为2007年全省的统一标准,即12元/亩;“提高档”补偿标准为15元/亩,两档之间相差3元/亩。临安、开化共确定“提高档”公益林面积96.6万亩,共发放补偿资金1449万元,其中“提高档”与“基本档”之间的差额补助资金289.8万元,由省财政拨付。从2007年试点情况来看,“基本档”与“提高档”3元/亩的档差偏小,差别难以体现。
三类分类补偿法。该方法先将公益林生态区位分为特殊保护区位、重点保护区位和一般保护区位,再根据林分质量、区块规模和管护要求将公益林划分为一类、二类、三类。
一类为特殊保护区位(这里专指国家级自然保护区)中权属为集体的公益林。二类为重点保护区位(指重要江河源头及两岸、高速公路及国省道两侧、自然保护小区等)中达到以下要求的公益林:优质林分面积占70%以上或是阔叶林、混交林(阔叶树比例占50%以上),林分郁闭度在0.7以上,林分平均胸径、树高、蓄积量达到一定水平,集中连片面积在1000亩以上。三类为除划入一类、二类以外的所有公益林。
临安市在清凉峰国家级自然保护区内划定5.55万亩一类公益林,开化县在古田山国家级自然保护区内划定1.61万亩一类公益林。两地对一类公益林实行租赁管理,临安年租赁资金为31元/亩,开化为36元/亩。临安市划定二类公益林6.45万亩,补偿标准为22元/亩;开化县划定二类公益林16.65万亩,补偿标准为25元/亩。对于三类公益林,两地补偿标准为2008年全省的统一标准,即15元/亩。
对一类、二类公益林采取的主要管理措施。一是与经营者签订新的租赁合同和保护协议,二是禁止实施采伐、更新及生产经营活动,三是山林由自然保护区或以村为单位进行统一管理,四是集体林的补偿资金按面积比例落实到户。三类公益林则按原有规定进行管理,根据林分状况可实施相应的抚育经营并发展“林下经济”。
自然保护区租赁补偿法。该方法是对国家级自然保护区中权属为集体的公益林实施租赁补偿。浙江省从2011年起,在临安、开化开展一类公益林租赁补偿试点工作的基础上,对国家级自然保护区核心区和缓冲区内集体所有的公益林全面推行“租赁补偿法”,2013年将该方法推广到实验区,实施“三区”同步租赁。租赁补偿标准为33.2元/亩,以后将根据全省经济发展水平和社会需求,适时调整租赁补偿标准。
“租赁补偿法”的主要做法有四点。一是明晰产权,登记造册。各自然保护区以村为单位,对照林权证书,明确集体统管山、责任山、自留山和林种、面积、权属及经营权流转情况,将其登记造册并落实到村(组)、农户、小班地块。二是通过决议,签订合同。到户经营的山林,农户先与村委会签订委托租赁决议书,再由村委会统一与自然保护区签订租赁补偿合同;对村(组)集体统管山,在村(组)民代表会议上通过集体林租赁决议后,由村委会统一签订租赁补偿合同。三是制定租赁补偿办法,规范资金管理。租赁补偿资金分为管护资金和租金两部分,其中管护资金由自然保护区统筹安排,用于雇用护林人员及相应的管护设施支出。租金部分按权属不同进行管理:农户经营的山林租金直接拨付到该农户账户;村(组)集体统管山租金由各村(组)按照利益分配机制,制定使用管理细则,实施专账设置、单独核算、登记造册、认领签收制度,确保专款专用。四是统一租赁管理,严格管护要求。租赁山林统一由自然保护区按相关规定管理,护林员统一由自然保护区聘任;自然保护区与各村合作,通过加强宣传、确界立标、设立护林管理站等方法加强对租赁山林的管护。
从近几年公益林分类补偿实践情况来看,主要取得了五点成效,并存在两方面的问题。
“按质论价”的认识得到强化。以往,公益林补偿资金一直以“平均主义”的方式发放。通过分类补偿,向公益林经营者传达了一个“优质优价”的信号,“高质量高补偿”的观念更加深入人心。如今,“租赁补偿法”已在自然保护区全面推广实施并得到国家林业局的肯定。
增加林农收入,调动经营主体的积极性。开化县2009年有1.61万亩公益林被划为一类,16.65万亩公益林被划为二类,补偿标准比三类分别提高21元/亩和10元/亩,林农收入增加了200.31万元。提高补偿标准,在一定程度上调动了经营主体提高林分质量的积极性。
推动了管理方式的多样化。采用分级管理的方式,如对一类、二类公益林限制开展经营性活动、变更调整等,而对三类公益林实施适当的经营及抚育、更新,推动了公益林管理方式的多样化,有利于公益林的动态管理,可以逐步实现公益林生态功能的最大化。
推动了集体林权制度改革。从山林权属确认、产权明晰登记、租赁决议通过、租赁合同签订、补偿利益分配到补偿资金发放、资金使用管理等,都符合林权制度改革“山定界、林定权、人定心”的要求,既维护了农民的利益,又推动了林权制度改革。
加强了自然保护区的建设和管理。自然保护区集体林租赁补偿制度实现了集体公益林从无偿使用、低标准补助到较高标准补偿的转变。森林由自然保护区统一进行管理,可以加强自然保护区对资源的保护力度;同时,通过“山林定权”明确了产权归属,减少了纠纷,维护了林区的稳定。
以区位(级别)分类还是以质量分类存在争议。以区位(级别)分类相对比较简单,但“优质优价”的理念难以得到体现;若以质量分类为主,因林分质量有一个动态变化的过程,需分一定年限进行审定,工作量大,实施起来有难度。相关部门亟须研究制定统一的、具有可操作性的分类标准。
补偿标准的差别及带动性的强弱难确定。2007年“基本档”和“提高档”3元的档差偏小,对促进公益林提质经营的作用不明显;而差距一旦拉大,则会加剧林农间的矛盾,造成社会的不稳定。山区与平原的林农对林木的依赖性不同,两者的补偿区别也有待进一步研究。此外,自然保护区实施了“租赁补偿法”,而对与自然保护区一样管理相对严格的林分,如国家一级公益林等,并未实施较高的补偿标准,仍会产生一定的矛盾和问题。
从分类补偿实践结果来看,“三类分类补偿法”和“自然保护区租赁补偿法”取得了明显的效果,特别是“自然保护区租赁补偿法”,利用较小的资金投入,取得了巨大的社会效益,既保障了林农利益,又促进了自然保护区的建设与管理,维护了林区的稳定,值得进一步推广实施。为完善森林生态效益补偿机制,推进“民生林业”建设,笔者对进一步实施“分级管理、分类补偿”提出几点建议。
完善并推广实施“三类分类补偿法”。以“三类分类补偿法”为基础,完善分类标准与指标,推进“分级管理、分类补偿”的实施。建议以区位分类为主,将国家一级公益林、省一级公益林,以及国家级风景区与森林公园、重要水源保护区等地的公益林划为一类公益林;以林分质量分类为主,将重要江河源头及两岸、高速公路及国省道两侧、大中型水库周围的林木,以及自然保护小区等区位中的优质高效林划为二类公益林。从保护的要求来看,一类公益林需严禁采伐、严格管理,可在自然保护区租赁补偿的基础上,逐步推行政府租赁的形式。
拉开差距,确保分类补偿的连续性。开化县2008年一类、二类、三类公益林补偿标准分别为36元/亩、25元/亩和15元/亩,在当时是比较合适的。但到了2013年,全省公益林最低补偿标准已提高到25元/亩,各类公益林补偿之间的差距又变得不明显了。因此,应及时调整分类补偿标准,拉开各类公益林补偿之间的差距。笔者建议同期二类与三类、一类与二类公益林间的补偿差额各增加10—20元/亩,这样既可以保证公益林补偿制度的连续性和普适性,又体现了分类补偿政策的目的。另外,应根据公益林林分的变化情况,实施分类情况的动态调整,做到“优进劣退”,调整间隔期以3—5年为宜。
把握好分类补偿的几个原则。一要有利于社会和谐。实施公益林分类补偿会产生利益重新分配的问题,要严格划分标准,减少人为影响,合理拉开差距,防止矛盾激化,以增加林农收入、构建和谐社会为目标,避免产生新的不稳定因素。二要有利于提质增效。要在确保重要生态区位、生态脆弱地区得到有效保护的同时,贯彻“按质论价”的要求,激励经营者经营好公益林。三要有利于加强管护。进一步完善公益林管护机制,提高管护水平,确保公益林建设成效。四要具有可操作性。分类补偿涉及质量划分、标准确定等问题,应以标准明确、方法简明、便于操作为基本要求,注重普适性。
建立相应的“分级管理、分类补偿”管理制度。应制定《公益林分级分类标准》、《公益林政府租赁办法》等相关规定,规范实施公益林分类补偿,促进公益林分级管理。另外,还需加强宣传,增强林农对“分级管理、分类补偿”政策的认知度,使公益林“分级管理、分类补偿”制度真正深入人心。