江苏泰州市学前教育发展存在的问题、原因与对策

李学翠

【摘要】近年来，江苏泰州市学前教育事业获得了长足发展，但也面临许多问题和困难，如学前教育发展不均衡现象突出，优质学前教育资源匮乏，幼儿园规划、建设和管理机制不健全，对民办幼儿园办学缺乏有效管理，教师待遇不佳，师资队伍整体素质不高，等等。导致这些问题产生的主要原因是政府财政投入不足、学前教育管理体制不健全、教师队伍不稳定等。为促进学前教育事业的可持续发展，政府应担当职责，完善学前教育管理体制，健全学前教育投入保障机制，扩大优质学前教育资源，加强学前教育师资队伍建设，等等。

【关键词】学前教育；幼儿园；政府职责

【中图分类号】G617 【文献标识码】A 【文章编号】1004-4604（2014）05-0033-05

近年来，学前教育改革和发展引起了全社会的普遍关注。2007年，党的十七大报告明确提出要“重视学前教育”。2009年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》工作小组办公室就社会关注度高、影响教育改革发展全局的20个重大问题面向全社会公开征求意见和建议，其中包括学前教育，而且其“意见和建议之多，屡次被排在前几名”（冯晓霞、王玲艳等，2009）。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》正式出台以后，各级政府积极调研，探索推进本地区学前教育发展的良方。江苏泰州市政府于2011年4月28日出台了《关于加快学前教育改革发展的意见》，开启了泰州市学前教育发展的新篇章。通过几年的努力，泰州市学前教育事业得到了长足发展，优质资源不断扩大，实现了基本普及学前教育的目标。但从总体上看，学前教育仍然是国民教育体系中的薄弱环节，政府财政投入不足、师资薄弱、体制不健全、管理不规范等问题仍然存在，成为制约泰州市学前教育事业进一步发展的瓶颈。因此，如何促进学前教育快速、健康、均衡发展，是泰州市当前迫切需要研究和解决的问题。

一、当前泰州市学前教育发展存在的主要问题

与发达地区相比，泰州市的学前教育改革与发展还面临许多问题和困难，主要表现在以下几个方面。

1.学前教育发展不均衡现象突出

泰州市学前教育发展不均衡现象主要表现在四个方面。一是城乡优质园比例差距大。截至2013年年底，全市省优质园有107所，其中城市园49所，占城市幼儿园总数的64%，乡镇园58所，占乡镇幼儿园总数的44%，两者相差20个百分点。有34个乡镇一所省优质幼儿园也没有。农村地区幼教资源匮乏，整体水平较低，贫困家庭儿童很少有机会接受学前教育。二是0～3岁早期教育起步晚，发展慢。调查发现，泰州市有关部门对0～3岁早期教育缺少关注，几乎没有出台过相关文件。全市209所幼儿园中，开展早期教育的仅有43所。三是城乡幼儿园设施设备水平差距大。环境优美、设施齐全、安全规范的优质园大多集中在城市，农村地区幼儿园建设相对滞后，仍然存在家庭作坊式幼儿园。家庭作坊式幼儿园基础设施简陋，通常缺少符合幼儿发展特点的学习、活动场所和设施。此外，大多数农村幼儿园室外活动场地是水泥地面，幼儿开展户外活动时有很大的安全隐患。四是城乡幼儿园师资水平差距大。首先是学历层次差距较大。调查发现，泰州市城市幼儿园教师专科以上学历的占城市幼儿园教师总数的76%，乡镇幼儿园教师专科以上学历的只占乡镇幼儿园教师总数的48%。其次是年龄层次差距较大。泰州市农村幼儿园教师年龄老化现象比较严重，40岁以上的教师1408人，占农村幼儿园教师总数的43%，个别城区如姜堰这一比率更是达到51%。

2.优质学前教育资源匮乏

当下，学前教育的优质资源与广大人民群众教育需求之间的矛盾十分突出。笔者在走访时发现，泰州市“没钱上不起好园”和“有钱也没好园可上”的情况普遍存在。一方面高质量的幼儿园少，难以满足民众的需要；另一方面质量较好的幼儿园收费普遍偏高，收入较低家庭难以负担。2013年，泰州市107所省优质园中有19所是收费较高的民办园，88所公办园的保教质量参差不齐，满足不了人民群众对公办幼儿园和优质幼儿教育的需求。办园水平较好的幼儿园受活动室、班额、教师等因素的影响，往往会通过抬高入园“门槛”等办法来限制招生数量。

3.幼儿园规划、建设和管理机制不健全

幼儿园规划、建设和管理机制不健全主要表现在三个方面。一是城市幼儿园数量不足。泰州市的一些县级市公办幼儿园的数量一直没有增加，如靖江市城区目前有5所公办园，按在园幼儿数测算，每所幼儿园都应办成两个园。目前，泰州市幼儿园师幼比达1∶20，平均班额为39人，而靖江市幼儿园师幼比达到1∶27，平均班额为48人，个别城市幼儿园班额甚至达到了58人，大大超出了国家规定的1∶15的师幼比、平均30人的班额标准。二是新建小区配套园缺乏科学布局和有效监管。按照城市规划建设要求，城市居民小区应配套建设幼儿园，但是这一规定普遍未执行到位。一些小区在建设之初就未规划建设配套幼儿园，有的则建成后改变了用途，如泰州市海陵区有150～160个有物业管理的小区，但建有配套幼儿园并正式启用的仅有14个。泰州市主城区（海陵、高港、姜堰）共有24个启用的小区配套园，其中办成民办园的有16所，公办园仅有8所。三是农村幼儿园布局不尽合理。部分乡镇为了防止安全事故的发生，将村办园撤并到了乡镇中心园，结果形成了一个乡镇只有一所幼儿园的局面，导致部分幼儿入园困难。乡镇中心园班额超标、园舍及活动场地紧张问题也由此更加突出，校车接送的安全隐患更大。

4.对民办园办学缺乏有效管理

由于泰州市一直没有出台民办园管理细则，因此各相关部门只按某些内部规定对民办园实施管理。调查发现，各相关部门对民办园的分类定位不一致，如教育局把民办园定位为公益教育事业单位，民政局把民办园定位为民办非企业单位，物价局把民办园定位为学校教育机构，按行政事业标准收取管理费，而人社局对民办园按私企性质收取养老保险费，等等。总之，泰州市对民办园的管理存在多头审批、多头管理和服务推诿的现象。此外，当地幼教干部主要是对公办园进行管理和指导，大多数民办园处于自我管理状态，其师德建设、园务管理、课程管理和办园质量水平等良莠不齐。

5.教师待遇不佳，师资队伍整体素质不高

近年来，泰州市学前教育事业虽然有了长足发展，但教师的生存状况并未得到相应改善，主要表现在职称评定和薪酬待遇两方面。调查发现，泰州市幼儿园教师薪酬普遍偏低。目前泰州市幼儿园教师年平均工资为1.8万元，只及本省苏州市幼儿园教师年平均工资的26%。城市聘用教师每月实际平均工资仅1300多元，农村聘用教师每月实际平均工资更是低至600来元，一些农村教师甚至没有基本的社会保险。在编教师与聘用教师工资差距较大，同工不同酬现象严重影响了聘用教师的工作积极性。泰州市幼儿园教师整体专业化水平令人担忧。目前，全市5374名专任教师中，53%没有教师资格证，79%无专业技术职称，大专以上学历比率只占59%。此外，部分幼儿园附属于小学，没有独立办园资质，导致这些幼儿园既没有发展压力，也没有发展动力。

二、泰州市学前教育发展存在问题的原因分析

1.财政投入不足，严重制约学前教育的发展

近年来，泰州市各级政府对教育事业的投入大幅增加，但多用于中小学教育。由于政府对学前教育投入不足，很多幼儿园的办园经费严重不足。部分城市幼儿园为了生存向家长收取建园费，一些企事业单位办的幼儿园为了降低成本，多年不对办园设施进行修缮。乡镇中心幼儿园和村办幼儿园主要依靠保教费维持生存，其提供的服务质量较差。据统计，近三年泰州市各级财政共投入1.84亿元用于发展学前教育，每县市（区）一年平均不足900万元，远远不能满足经济社会和人口发展对学前教育的需要。总投入中，县、乡两级财政投入分别为6595万元和1.18亿元，建设经费和人员经费分别为1.32亿元和5224万元，乡镇财政投入高于县级财政投入，绝大部分资金用于幼儿园的基本建设。

具体而言，泰州市对学前教育财政投入不足的表现有以下三个方面。一是享受财政拨款的公办园少。2012年全市共有209所幼儿园，其中160所为公办园，但真正享受财政拨款的仅有12所幼儿园（1所为全额拨款，11所为差额拨款），仅占全市幼儿园总数的5.7%，自收自支性质公办园占全市公办园总数的93%。在12所享受财政拨款的幼儿园中，财政负担专任教师50%以上工资的，仅有7所（海陵1所、靖江1所、泰兴3所、姜堰1所、市直1所）。二是教师编制少。全市幼儿园专任教师总数5374名，其中在编教师802名，占专任教师总数的13.54%，明显低于省内其他先进市水平（苏州55%、徐州33.3%、南京31%、镇江30%），也低于全省平均水平。802名在编教师中，364人是小学编制，438人是幼儿园编制。在编教师中有165人（主要在海陵区）只有编制而没有经费，高港区幼儿园目前没有一位在编教师。按照省教育厅关于公办园中在编教师比率不低于50%的要求，泰州市还缺近1700个教师编制。三是办园经费无保障。幼儿园办园经费没有制度性保障，财政没有拨付生均公用经费，教师工资财政拨付比率属江苏省较低水平。总之，泰州市绝大多数幼儿园处于无编制、无拨款的状况，人员工资、事业发展经费完全依靠保教费。这些幼儿园普遍存在教育教学设备配备不足、教学质量偏低、教师队伍整体素质不高等问题。

2.对学前教育重视不够，学前教育管理体制不完善

泰州市推行“以县为主、县乡（镇、街道）共管”的幼儿教育管理体制，但现实中，这种管理体制没有得到很好的落实。目前，只有靖江市、姜堰区和海陵区基本理顺了学前教育“以县为主”的管理体制，其他县（市、区）仍实行“以乡（镇、街道）为主”的管理体制。以乡（镇、街道）为主的管理体制会导致一系列不良后果，如幼儿园布局不合理，县（市、区）政府投入不足，对教师持证上岗要求不严，教师队伍素质难以提升，对编制外教师缺少统一管理，等等。泰州市对各级各类幼儿园往往采取分级管理和谁主办谁负责的管理方式，监管职责缺位严重。而且，现有的管理人员大多不具备学前教育专业背景，有些甚至从没接触过幼教工作，这就导致他们在处理相关问题时容易出现偏差。缺乏专业的管理人员，没有健全高效的管理队伍，在一定程度上阻碍了泰州市学前教育事业的健康发展。

3.教师保障政策缺乏，队伍建设困难重重

泰州市幼儿园教师数量不足、专业素质低且不稳定等是制约学前教育事业健康发展的突出问题。《教育法》规定：“幼儿园教师享受与中小学教师同等待遇。”但实际上，幼儿园教师在编制、职称、待遇等方面远未得到与中小学教师同等的待遇。幼儿园在编教师会被纳入国家事业单位在编正式员工统一管理体系，按国家统一的工资标准获得劳动报酬，享受与中小学教师同样的寒暑假带薪休假、专业职务评定、业务进修培训等待遇。而数量上远远超过在编教师的公办园与民办园非在编教师只能被纳入劳动保障部门管理的企业职工管理体系，幼儿园可与这些教师双方协商签订劳动合同、协商确定劳动工资待遇。可以说，按人员身份性质区别对待的人事管理制度是导致目前学前教育教师队伍总体素质不高以及师资队伍不稳定的重要原因，这也严重影响了学前教育事业的可持续发展。

三、政策建议

笔者认为，促进泰州市学前教育健康、快速发展，可从以下几个方面着手。

1.落实政府责任，完善学前教育办园体制和管理体制

建立政府主导的办园体制。长期以来，学前教育发展的一系列问题说到底是对学前教育的定性不清晰、定位不明确导致的。随着政府对学前教育的日益重视，学前教育有了明确的定位。《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）明确指出，学前教育是国民教育体系的重要组成部分，是重要的社会公益事业；发展学前教育，必须坚持公益性和普惠性的原则。〔1〕《泰州市中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出，要建立“政府主导，社会参与，公办为主，公办民办共同发展”的办园体制，强调公办为主，更强调政府的主导地位和责任。〔2〕政府主导作用有多种实现形式，主要体现在统筹规划、政策引导、制度建设、标准制订、投入保障、评估督导、日常监管等方面。政府主办主要体现在大力发展公办幼儿园，提供广覆盖、保基本的学前教育公共服务等方面。泰州市应继续完善以县为主的学前教育管理体制，由各县（市、区）人民政府负责本行政区域学前教育的规划、布局调整，落实学前教育经费，统筹管理城乡各类学前教育机构。强化乡（镇）人民政府、街道办事处在发展农村和社区学前教育方面的责任，负责建设并办好区域内公办幼儿园，积极筹措办园经费，不断改善办园条件，加强幼儿园周边环境治理，规范管理区域内各类幼儿园。

2.加大经费投入，健全学前教育投入保障机制

英国著名经济学家熊彼特认为，政府的所有功能都需要财政支持，政府的所有行为都会反映到财政上。无论在哪一种经济制度下，财政是政府活动的经济基础。政府多重职能的优先顺序和战略重点都会反映到财政安排上。〔3〕泰州市应尽快建立起政府投入、社会举办者投入、家庭合理分担的学前教育投入机制。各地应抓紧出台经费保障政策，加大学前教育投入，从根本上扭转学前教育“财政投入少、办园靠收费”的现象，将“预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、资助有制度”落到实处。还应拓宽幼教经费筹措渠道，探索努力扩大政府有限投资效益的策略。各县（市、区）财政可设立学前教育发展奖补专项经费，对完成学前教育三年行动计划任务的乡镇和新建的农村省优质园给予奖励；乡（镇）人民政府要安排发展学前教育的经费，办好乡镇中心幼儿园，以发挥其对乡镇学前教育的指导作用；根据相关政策落实幼儿园教师专项培训经费；建立学前教育资助制度，资助家庭经济困难儿童、孤儿和残疾儿童接受普惠性学前教育。

3.规范学前教育管理，扩大优质学前教育资源

各级教育部门负责审批各类幼儿园，完善幼儿园年检制度。应不断细化招生收费、园舍设施、课程设置、保教服务的管理和考核工作，并加快建立幼儿园信息管理系统，对幼儿园实行动态监管。全面加强幼儿园常规管理和教学、活动用书用品的管理，规范办园行为。加大公办园的建设力度，在农村和经济薄弱地区直接举办一批公办幼儿园。中小学布局调整后闲置的校舍，要优先满足学前教育需要，按要求改建成幼儿园。鼓励优质幼儿园通过办分园或与民办园合作等多种形式，扩大办园规模，不断扩大优质资源的辐射范围。要鼓励和支持社会力量办园，出台政策保障民办园在建设规划、土地供应、规费减免等方面与公办园享有同等待遇，在申办审批、分等定级、评先评优等方面与公办园具有同等地位。同时，可采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、名园输出管理、派驻公办教师等方式，引导和支持民办园提供普惠性学前教育服务。在经济发达地区，鼓励营利性民办园提供多样化、个性化、特色化服务，满足不同层次的学前教育需求。各地要根据幼儿身心发展特点、学前教育规律、保教活动需求配齐配好各类保教设施，大力开展省市级优质幼儿园创建工作。各地在实施优质幼儿园创建工程时要突出农村这个重点，大力加强乡（镇）中心幼儿园标准化、优质化建设，在广大农村创建一批优质幼儿园。

4.加强学前教育师资队伍建设，提高教师整体水平

幼儿园的管理与发展离不开人才，优秀、专业的幼儿园教师是维持幼教机构生存的生命线，是幼儿获得良好发展的重要保证。根据泰州市幼儿园教师队伍目前存在的主要问题，笔者建议从以下两个方面着手加强学前教育师资队伍建设。第一，提高教师待遇，建立激励机制。实行符合幼教工作特点的教师工资制度，进一步完善教师职称评定、晋升体系和奖励机制，以从根本上改善幼儿园教师的生活和工作条件。具体而言，一是要实行由县（市、区）统筹管理幼儿园教师工资的制度，保障教师工资按时足额发放。二是要制订幼儿园教师参加社会养老保险的制度，教师养老金由县（市、区）政府、幼教机构、个人三方共同承担。三是要建立健全幼儿园教师激励制度。

第二，加强培养和培训，提高幼儿园教师的专业素质。一是幼儿园教师要树立终身学习的理念，加强自身修养，不断学习，不断完善和提高自己。二是师范院校要加大对幼儿园教师的培养力度，结合时代与社会发展的要求，调整培养目标。三是采取定期与不定期、在岗与脱岗培训相结合的多种形式，加强对幼儿园教师的职后培训，使教师的专业素养和综合素质不断提高。四是要深化幼儿园教师人事制度改革，建立教师专业素质考评制度，实行竞争上岗、优胜劣汰的任用机制，促使幼儿园教师强化责任意识、竞争意识。

参考文献：

〔1〕中华人民共和国国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见（国发〔2010〕41号）〔J〕.幼儿教育，2011，497/498（1/2）：4-6.

〔2〕中国共产党泰州市委办公室.泰州市中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）〔EB/OL〕.〔2010-12-28〕.http：//www.jiangsu.gov.cn.

〔3〕徐雨虹.新制度经济学视角下的我国学前教育投资制度研究〔D〕.上海：华东师范大学，2007.

【Abstract】Recently， preschool education in Taizhou has developed greatly. However， there still exist many problems and difficulties， including unbalanced development， lack of good quality resources， imperfect planning， construction and management of kindergarten， lack of efficient management of private kindergarten， unsatisfied benefits of teachers， and unsatisfied teachers quality. The major causes are insufficient investment from government， unsound management system， and instability of teaching faculty. To promote the development of preschool education， government should take responsibility， perfect management system， perfect the investment system， enrich good preschool education resources， and strengthen the construction of preschool education teaching staff.

【Keywords】preschool education； kindergarten； government responsibility