我国农村社会管理分析

文 （.中国建设银行北京电话银行中心，北京 00000；.中国人民大学，北京 00000）

我国经济社会在改革开放以后获得了飞速发展，但目前仍是一个农业大国，农村、农业、农民问题直接影响到国家发展。2008年，《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出“农村社会管理体系进一步完善”的农村改革目标，并强调“强化农村社会管理”的工作任务，农村社会管理成为影响社会主义新农村建设以及和谐社会建设成效的重要方面。

一、我国农村社会管理发展历程

从新中国建立到现在，受国家经济体制、政治体制的影响，我国农村社会管理理念经历了从管控向服务转变、主体由一元向多元转变、方式由封闭单一向开放多样转变的过程。

1.1949-1978年：高度一元化的社会管控阶段。建国之后到改革开放前夕这三十年历程中，社会管理总体上处于高度一元化的社会管控阶段。国家在“全能主义”下无所不能、无所不包，社会完全依附于国家。政府是社会管理的唯一主体，将农村社会统一管理和控制起来，表现出高度的一元化和政治化。

在1949至1958年期间，新中国处于“政治解体后重建与社会解组后重组相结合的总体性危机”［1］之中，尽快恢复社会秩序、推动政治经济发展步入正轨是国家的首要任务。因此，这个时期农村社会管理的主要任务是维护农村稳定、促进农业发展，实现“农业支持工业”、“农村支持城市”的发展战略，并采用了特殊的社会管理手段：学习苏联经验并结合战争时期农村社会管理做法，以意识形态为手段，加强农村基层组织建设，通过意识形态、组织化控制实现对农村的管理。1950年《土地改革法》确立农民协会组织为农村基层政权组织，1953年后逐渐由乡或村行使管理职权，建立了乡级基层行政区划，开始确立起高度一元化和政治化的全能型社会管理模式。为适应和支持 “指令性”计划经济体制，在农村依靠人民公社、在城市依靠单位将社会成员紧密团结起来。1958年人民公社化运动后，人民公社成为农村基层政权机关，同时集工农商学兵等多重功能于一身，成为农村的基本单位，实现了农村社会的“政社合一”。农村社会不再是以血缘和地缘关系构建而成的社会结构，而是由组织化的指令和同志式的革命热情维系起来，实现了社会的高度整合。

这一时期的农村社会管理完全 “以纵向的国家政治整合取代了横向的社会整合，使农村社会自身积累急剧削弱，农村社会基本丧失自主性，其内部的原生秩序和联系纽带被瓦解”［2］,农村社会缺乏自我管理能力，形成了一种结构分化程度很低、完全依附于国家控制的“总体性社会”,社会成员个体缺乏自我管理意识，形成一种依赖性人格。很多学者认为这一时期农村社会管理乃至整个社会管理一方面在维护稳定、推动生产方面发挥了积极作用，同时也造成窒息社会的创造力、忽视个人的自由和权益等消极后果。

2.1978-2002年：逐渐放松社会管控阶段。改革开放以后，社会管制逐渐放松、社会自主性开始增加，农村社会管理逐渐进入放松管制的时期。农村推行家庭联产承包责任制，人民公社组织逐渐解体，农村设立自治性的村民委员会，乡镇政府和村民委员会开始成为农村社会管理的组织载体，尤其是1993年《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》发布后，“乡政村治”的社会管理模式逐渐形成。

这一时期的乡镇政府依靠行政权力管理农村，村民委员会行政化倾向严重，社会发育依然不足，社会问题逐步增加，农村社会管理的调整速度远远落后于农村经济社会的变革速度，农村社会管理处于由传统向现代转型的过渡阶段。但农村社会管理逐渐放松了对社会的控制，推动了农村经济、社会的发展。

3.2002至今：现代社会管理构建阶段。2002年，党的十六大提出了“全面建设小康社会”的发展目标，经济社会发展步入新的阶段。2003年提出科学发展观，更加强调城乡之间、经济社会之间、人与自然之间的统筹与协调发展。同时政府职能进一步明确为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四个方面。2004年，党的十六届四中全会明确提出“加强社会建设和管理、推进社会管理体制创新”的任务，突出强调社会建设与社会管理的重要意义，形成了政治、经济、文化、社会“四位一体”的战略布局，并进一步明确了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局。十八大报告提出，“加强和创新社会管理，推动社会主义和谐社会建设。”伴随着现代化、工业化、市场化、城镇化的全面推进，加快了农村社会管理改革与创新的步伐，我国逐步开始构建现代化农村社会管理模式。

二、我国农村社会管理面临的挑战与问题

随着经济社会尤其是城镇化的发展，农村社会管理丰富了新的内容，提出了更高要求，也暴露出传统农村社会管理的不足。

1.农村社会管理面临的新挑战。城乡收入差距越来越大。尽管国家不断出台强农惠农富农的政策，农民收入实现了较快速度的增长，但与城镇相比，农村经济依然落后、农民收入水平依然较低，而且城乡差距呈现继续扩大趋势。

图1 城乡居民家庭人均收入及恩格尔系数对比（1980-2010）［3］

农村社会阶层分化。改革开放以后，随着农村生产经营方式多样化，逐渐分化出“农业生产者阶层、农民工人阶层、个体工商户和个体劳动者阶层、私营企业业主阶层、知识型从业者阶层、农村社会管理者阶层”［4］等细化阶层。不同阶层之间有着明显不同的经济水平、文化观念、利益诉求和社会管理服务需求，陷入“众口难调”的困境。从图2中可以看出，1990年至今，农村居民家庭平均每人纯收入的结构发生了巨大改变，其中，包含农林牧副渔等收入在内的家庭经营纯收入的比重大幅下降，工资性收入的比重明显提高，包括补贴等在内的农民转移性收入的比重也提高显著。

图2 农村居民收入结构变迁（1990-2010）［5］

村级管理弱化。改革放权使国家权力在乡村社会迅速抽离，一方面大量释放了农村社会的活力，另一方面因缺乏社会培育机制而使农村社会不断去组织化，农村集体对农民的影响力、组织力下降。农村税费改革后，尤其是农业税的取消，由于县乡财政资源紧缺，导致村级组织管理能力弱化，政府对农村的社会管理职能和公共服务职能弱化，村级公益事业大都依靠群众集资。

农民权利意识提高。伴随着农村社会的飞速发展，农民的文化素质、思想观念也发生了很大的转变，尤其是权利意识。农村的权利意识、平等意识、参与意识不断提高，积极主张自己的知情权、参与权和监督权。在此基础上，像征地拆迁、社会保障、村民自治、劳动用工等事关农民切身利益的事情就会引起农民的高度关注、参与和维权热情。

农村社会管理面临更新颖、更复杂的问题。城镇化使得农村土地利用方式发生重大改变，农村人口不断进入城镇，加上农村产业城镇化和户籍制度的限制，引发了一系列新的社会管理问题，如失地农民安置、人口流动加速、农村日益老龄化和“空心化”、农村生态环境破坏、城乡文化摩擦等，使得农村社会管理面临更多、更复杂、更新颖、更棘手的问题。

2.农村社会管理存在的问题。农村社会矛盾突出。最显著的是强拆、恐吓、暴力、断电断水等非法、极端手段在征地、拆迁中引发的矛盾和纠纷，“全国1/3以上的群众上访事件是因为土地问题，其中由征用农民土地而引起的高达60%以上”［6］，成为农村社会矛盾的主要集结点。还有农村土地流转过程中农民相关权益缺乏保障也引发多重矛盾。多地农村爆发了集体上访、冲击行政人员等群体性事件，采用自残、自焚、自杀等极端行为的维权现象也时有发生。

农村社会保障不完善。改革开放以来我国农村社会保障工作进步明显，但水平与质量仍不能满足农民的基本需求。如农村养老保险不完善、养老服务缺乏，失地农民、农民工等不从事农业生产人群的社会保障严重不足；农村医疗保障供给不足、质量不高，医疗费用补偿水平较低，妇幼卫生、体育保健严重落后于城镇；农村医疗卫生服务质量较差；农民工医疗保障处于“盲区”；农民可以享受到的最低生活保障、五保户补贴、社会优抚和灾害救助等福利保障水平较低，财政状况较差的县级政府无力提供充足的贫困救济。

农村社会自治程度低。社会管理最重要的是实现社会的自我管理和服务，但我国从1998年起开始的农村村民自治并没有真正实现：民主选举不规范、村委会职能偏差、民主决策没有实现、农村社会组织发育程度低。

农村社会治安情况变差。随着城镇化的不断推进，农村逐渐开放与外界的联系，带来了很多社会治安问题，导致治安案件频发。偷盗增多、地方恶势力横行、赌博滋生。

农村社会不公感增强、缺少社会认同。农村由封闭走向开放，城乡联系增强，城乡差距和农村社会阶层之间的差异产生了“相对剥夺感”和社会不公感。同时，传统的以血缘、地缘关系为纽带的乡土社会受到现代文化、城市文化的冲击，农村社会文化出现真空，农民之间的陌生感增强，亲密关系逐渐丧失，对传统乡村生活产生自卑、疏远等感觉，传统乡村文化逐渐失去吸引力，农民对农村生活的认同感大大降低，使得农村生活共同体面临丧失的危险。

农村生态环境破坏严重。农村产业的城镇化、城镇污染向农村转移、农村内生污染不断加重，严重破坏了农村生态环境，威胁到农民的生命健康和生活质量。具体如水污染严重、饮用水安全存在隐患，农村生活垃圾污染较重，畜禽养殖污染日益加重，掠夺式的采石开矿、挖河取沙、毁林开荒和自然灾害等破坏了农村生态环境，还要承接来自城镇的污染转移，导致农村生态环境状况不断恶化，影响社会和谐稳定。

上述农村社会管理问题的“内卷化”，促使农村社会管理尽管在不断加强和创新，但社会问题却在不断增加，农村社会管理缺乏实效。

三、我国农村社会管理问题的形成原因

农村社会管理问题的出现，首先是由于快速城镇化、户籍二元制等国家经济社会方面的深层次结构性原因，同时也暴露出农村社会管理本身的不足。

1.管理理念：“不出事”的行为逻辑。农村社会管理在管理理念上明显遵循“不出事”的行为逻辑，使得农村社会管理被“碎片化”，导致农村社会管理重管控轻服务、重维稳轻引导、重刚性轻柔性、重权力轻法律、重静态轻动态，使农村社会管理难以实现整体性效果。

由于建国以来国家一直对农村实行严格管控，使得乡镇政府产生路径依赖，加上国家对群体性事件等实行首长负责制和一票否决制，基层政府的社会管理往往以“不出事”为唯一准则。［7］农村社会管理更多注重的是维护地方稳定，轻视社会服务、社会保障、社会公平、社会自治等，甚至为了实现结果而“不择手段”，或者忙于“事后管理”、“亡羊补牢”，严重破坏了农村社会的稳定、公正与和谐。［8］

“不出事”的行为逻辑导致农村社会管理“头痛医头、脚痛医脚”，“社会管理的价值目标、制度机制、组织体系、管理方法、具体路径、评估方式等均呈现不完善、不全面、不系统的碎片化形态”［9］。具体表现为重管控而轻服务的价值追求、重政府而轻社会的组织体系、重行政而轻经济与法律的方式方法、重应急而轻常规化管理、以封闭静止应对开放变动。

2.组织体系：政府主导下的各主体角色不清。我国虽然提出建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的四位一体的社会管理格局，但农村社会管理仍然主体单一，基本由党和政府主导，市场力量、社会组织、普通公众难以发挥作用。

乡镇政府为主的社会管理主体越位、错位、缺位现象普遍。乡镇政府用行政手段对农村进行管理，村委会成为乡镇政府在农村的 “办事处”。乡镇政府更注重 “面子工程”，而将村民迫切需要的投资大、收效慢、不易衡量的农业生产服务、养老服务、医疗卫生服务、文化教育服务等推给村集体、家庭与村民个人。各层级政府之间职能划分不清，相互“踢皮球”，责任模糊。

村民自治形同虚设。农村居民的自治组织村民委员会实际上是单向执行乡镇政府的指令安排，假借乡镇政府权力进行自上而下的管理，没有真正成为村民进行自我管理和自我服务的自治组织。《村民委员会组织法》规定，乡镇政府与村委会是“指导、支持、帮助与协助”的关系，不是领导与被领导、上级与下级的行政隶属关系，但乡镇政府在实践中强化了对村委会的领导和控制，致使村委会成为乡镇政府落地于农村的“脚”。权利意识、平等意识、参与意识日益强烈的农村居民，逐渐不满于村委会和乡镇政府的刚性管理，对村委产生不信任甚至抵触情绪。很多地方的村委会与村党支部之间关系不清，权责交错，致使村两委产生矛盾，甚至“两败俱伤”。村委会本身在选举、决策方面运作不规范，对村委会及其工作人员的监督不足。

农村社会组织发育不良。绝大多数农村设有中小学、村级卫生组织等基本服务性组织，一些地方农村设有红白理事会、妇女组织等专门服务性组织，还有一些地方存在着农业生产合作社、文化娱乐组织、治安巡逻队、调解委员会、老年活动组织等组织形式。但从总体数量上来看，农村基层管理和服务组织的数量还不能满足农村社会管理的需要。还有很多农村社会组织缺乏资源，或者没有开展实际工作，村民的认知度、认同感、参与度和满意度较低。

3.方式方法：刚性单一的行政方法。滥用行政方法。我国农村社会管理习惯采用以行政命令、指令为主要形式的行政手段，更有甚者，在“稳定压倒一切”的要求下，部分官员采用违法的极端手段强行压制矛盾，如暴力拆迁、堵追访民等。这种刚性、单一、依托行政权力的控制式、指令式管理方法已无法适应农村经济社会发展，并因此造成矛盾叠加、问题激化。

错用“经济方法”。有的地方为避免激化矛盾，转而采用更柔性、更高效的经济方法，但在实践中却走向了高价息事宁人的另一个极端，客观上鼓励了更多村民采取集体上访、静坐、冲突甚至自残、自杀等极端行为获得高额经济补偿，致使问题陷入恶性循环。这不仅增加了财政负担，还可能使农村社会管理脱离法治轨道。

忽视社会力量与法治途径。上述“救火式”的事后应急处理方法是非常态化的管理方式，可能导致更高的政治成本与经济代价。二者的广泛使用，反映出对社会自身组织与协调能力的忽视以及对法律法规的淡漠与违背，最终陷入“行政方法不敢用、经济方法不好用、法律方法不会用、思想教育不顶用”的窘境，农村社会管理的问题难以得到根本解决。

4.考核评估：一票否决下的事后应急。农村社会管理考核评估以“不出事”为单一标准，对相关责任人实行一票否决制。在这样的考核机制下，基层政府官员高度重视地方稳定，轻视社会保障、社会公正。

农村社会管理考核评估评估主体单一，多为上级考核下级，村民作为真正的利益相关方却不能参与考核评估，是典型的“官本位”，导致“形象工程”大行其道，管理方法生硬，诱发更多社会问题。

农村社会管理考核评估的方式重视静态、非常态化的考评，没有形成常态化考评机制，没有形成随管理主体、管理对象、管理过程变化的全方面的动态考核机制。

四、我国农村社会管理创新路径

为适应现阶段农村社会管理出现的新情况和解决农村社会管理出现的新问题，需要对传统的社会管理进行创新和调整。完善农村社会管理，不仅局限于具体方法、手段上的创新，而是一个涉及社会管理理念、机制、方式方法、考核评估、人才队伍建设等多方面、全方位的优化，以构建现代农村社会管理体系。

1.构建以人为本、服务优先的整体性社会管理。农村社会管理首先要实现理念创新，构建以人为本、服务于人的社会管理价值体系，把对人的管理和服务作为社会管理的核心，在此基础上，将共治理念、法治理念、动态管理理念以及公平和谐理念纳入社会管理价值体系之中。

农村社会管理要树立以人为本、服务优先的价值观念，加快服务型政府建设，改变传统的重管控轻服务的社会管理模式，统筹推进社会服务、社会发展和社会建设，寓管理于服务之中。社会管理的核心是实现人的全面发展，要从人的需求和利益出发，充分考虑人的权利、尊严、价值、自由，既提供满足人的需求的公共物品和服务，又鼓励、支持、引导人实现自我管理、自我服务的自治管理。

农村社会管理要树立治理和共治的管理理念。“统治意味着单一的政府权力主体、自上而下的垂直权力体系以及通过威权来解决社会问题和公共产品的供给；治理意味着政府、市场、社会等多元的权力主体，互动沟通的横向权力网络以及通过政府与市场、社会的合作来解决地区问题和公共产品的供给”［10］。农村社会管理要重视公众参与，积极鼓励、支持、引导公众参与到社会管理的过程中。要保障公民的知情权、参与权、监督权，鼓励农村居民参与村民自治之中，充分表达自己的诉求，同时促使其参与热情、参与能力在民主实践中得到锻炼和提升。

农村社会管理要提高法律意识、树立法治观念，将社会管理置于法律的指导和规范之中。既要保障公民享有广泛自由的民主权利，又要求公民自觉遵守社会秩序；既要维护社会稳定，又要符合法律规定。

农村社会管理要由被动向主动、静态向动态转变，主动了解农民需求，从源头上化解矛盾。及时沟通和更新信息，针对管理对象、管理环境、管理主体等方面的具体变化及时调整社会管理重点与社会管理手段。

2.加强纵向整合，推动横向共治。按照“党委领导是根本、政府负责是关键、社会协同是依托、公众参与是基础、法治保障是前提”［11］的要求，要进一步建立并完善这“五位一体”的社会管理模式，实现农村社会管理由单中心管理转向政府、社会组织、普通公众等多中心共治，实现“协同性整合”，确保社会管理全面覆盖、高效实施和灵活开展。

完善农村社会管理纵向机制整合。以行政体系为中心的纵向机制可以快速、高效工作，适用于处理程序化的社会管理事务和公众诉求分化不大的情景。［12］“强政府－弱社会”的社会管理格局短期内仍然不会改变，政府要优化职能，明确政府职能边界，防止政府不作为或乱作为；要规范政府行为，防止政府管理越位，压缩社会发展空间，不断提高社会管理纵向秩序整合的效率和效能。

完善农村社会管理横向机制整合。纵向管理导致政府一家独大，缺少制约、竞争与激励，高效运作、优质服务、优化管理的动力不足。同时，社会管理的价值之一是实现社会的自我管理和服务。因此，需要通过多元管理主体的共同参与、各主体间关系的协调，整合各方力量，促进村民自治，拓宽公众参与渠道，培育社会组织，促进社会协同，共同推动社会管理的创新与优化。横向机制可以制衡政府扩张与垄断的内在倾向，强调政府指导地位的同时，更加注重多中心治理结构的形成，以“处理非程序化的突发社会管理事务和利益诉求高度分化的情景，尤其在社会矛盾突发期，这种优势更为明显”［13］。

实现农村社会管理纵向、横向机制整合的有机衔接。农村社会管理的纵向行政整合与横向社会整合互为补充各有优劣，二者有机结合就会相得益彰，“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”在农村就形成为“乡镇政府与党委-村支两委-社会组织-农村居民”的农村社会管理新格局。

3.推动人才队伍专业化、多元化。人是社会管理的主体，人才队伍是社会管理的基础，农村社会管理需要一批数量充足、素质较高的管理与服务人才。

图3 农村社会管理组织网络［14］

通过完善农村社会管理人才的选拔引入、加强农村社会管理人才的培训、建立农村社会管理人才的长期激励机制，使基层政府工作人员、村两委干部等农村社会管理人员的政治素养、科学文化素质需要更加专业化与科学化。

通过拓宽公众参与渠道、鼓励广大村民参与本村社会管理，调动市场主体参与提供专业服务和鼓励社会组织等社会力量的参与，调动各种资源，促进农村社会管理队伍的多元化。

政府应加强农村社会管理人才队伍建设的支持力度，包括一定的专项资金支持、必要时协调不同参与主体的关系，以提高农村社会管理人才队伍的专业化、多元化，从根本上改善农村社会管理。

4.构建全面、科学的评估系统。农村社会管理要改变不合理的考核评估系统，构建全面、合理、科学的社会管理评估系统，从而建立起长效激励机制。

考核评估指标多样化、科学化。要改变单一维稳的考核指标体系，不把上访量、群体性事件等作为衡量社会管理效果的标尺。在强调社会稳定指标的同时，增加社会保障、公共文化、生态环境、群众满意度、社会参与等多个方面的具体指标，敦促农村社会管理朝更加完善、更加全面的方向发展。

考核评估主体多元化、社会化。要改变原有的上级政府考核下级官员的单一评估主体模式，增加农村社会管理的直接相关方,如村民本身、农村社会组织等，真实、全面地反映基层政府在农村社会管理方面的表现，改变“官本位”、只对上级负责的错误理念，形成社会、公众对政府的监督，促成全方位评估格局。

考核评估常态化。要改变事后“算账”的应急式评估方法，加快构建常态化评估系统，定期对农村社会管理水平进行深入调查，并将评估结果应用于社会管理中。

5.加快科学技术与农村社会管理的融合。科学技术的使用可以缩短沟通时间与环节，打破空间与时间的限制，有利于社情民意的表达，有利于管理科学性的提高，同时极大地缩小了社会管理的成本，是提高社会管理效率、推动社会管理创新的有力手段。

农村社会管理可以借鉴网格化管理、风险管理等先进管理方法，在农村社会管理中引入科学的理论、科学的管理方法，用科学思维指导农村社会管理。

可以采用多种方式为农村社会管理提供技术支持，提高农村社会管理的科学性，降低成本。如可以通过构建基层政府的信访信息平台、社情民意沟通平台来畅通社情民意的传达，通过搭建农村养老保险、农村医疗保险、流动人口、育龄妇女、适龄儿童等信息平台更方便地采集信息，通过建立突发事件预案、搭建地理信息系统等方式提高应对洪水、地震、暴雨、坍塌等自然灾害以及处理群体性事件等突发问题的能力。

6.分类问题，区别对待。农村社会管理要根据不同问题的性质、轻重缓急、产生根源等划分不同类别，然后分类区别处理，做到低成本、高效率。应构建科学合理的问题分类标准，对不同类型的社会管理问题采取不同的应对措施。如对较为普遍的基础民生类问题要从长远考虑治本之策，对现阶段较为突出、棘手的征地拆迁矛盾要转变“救火式”管理方法以妥善解决，对突发自然灾害、社会治安类问题应进一步完善应对预案形成快速处理机制。

同时，在农村社会管理中，要畅通利益表达机制、完善矛盾协调机制和应急处理机制，及时从源头上化解矛盾，将农村社会管理的关口前移，变矛盾应对为风险预防。加强农村社会保障立法，加大农村社会保障财政投入，完善农村社会保障组织体系，增加优质社会保障服务，把我国农村建设为安康的和谐社会。

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［2］狄金华,钟涨宝.中国农村社会管理机制的嬗变［J］.吉林大学社会科学学报,2012,52(3).

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［4］龚维斌.我国农民群体的分化及其走向［J］.国家行政学院学报,2003,03.

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［6］［14］杨宝,王兵.差序治理:从征地拆迁的实践中透视新型社会管理模式［J］.中国行政管理,2013(006).

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［9］汪大海,南锐.新型城镇化背景下的社会管理转型升级——从碎片化社会管理走向整体性社会管理［J］.学术界,2013(012).

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