政府职能转变过渡期非营利组织建设研究

文 （南京政治学院，江苏南京 210003）

一、十八届三中全会对转变政府职能提出的新要求

（一）推进国家治理体系和治理能力现代化

作为全面深化改革的总目标之一，国家治理体系和治理能力现代化被放在了一个前所未有的位置。经济体制的建设与政治体制的建设需要相互配套，同样，经济发展水平也要与政治发展水平相协调。国家治理体系和治理能力现代化为的是扫清约束经济发展的制度障碍，将政府在经济发展中的负面效应降到最低。国家治理体系和治理能力的现代化使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。

（二）全面深化经济体制改革，处理好政府与市场关系

市场决定性作用的凸显带来的是政府与市场间天平的再平衡，在不触及国家社会主义根本性质的前提下，市场作用被无限放大。政府对市场的干预，如同修建一条马路。之前这条马路由两车道（市场在资源配置中起辅助性作用）升级为四车道（市场在资源配置中起基础性作用），现在市场在资源配置中起决定性作用，这条马路便成为双向八车道。路幅的扩大使得市场中的企业个体有了更大的活动空间，整个经济环境也由于道路的升级而迈上了快速发展的阶段。但根本性的东西并没有改变，这条马路是有边界的，车辆不能随意开下马路，而只能在这个框架体制内运行，唯有这样才能使经济快速稳定地发展。

（三）切实转变政府职能，深化行政体制改革

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》需要政府以更高的智慧去发挥自己的作用，像以往那种依靠行政指令强制实现政府意志的做法已经与市场经济的发展相冲突。唯有构建智慧型政府，调整政府与社会、市场的关系，才可以更好地让政府服务于经济发展的需要。置于市场经济发展视野下，则需要实现政府职能的两个根本性转变，即从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变，从行政干预过多的全能政府向让市场充分发挥作用的有限政府转变，建立让市场机制充分发挥作用的基本规则。［1］

二、政府职能转变过渡期存在的问题

图1 政府转变职能时期非营利组织博弈决策树

政府职能转变不是一蹴而就的，从转变开始到转变完成需要相当的周期。在政府职能转变过渡时期，政府、市场和非营利组织等行为主体的位置并没有完全确定，尚处于不断变化的过渡时期存在着大量显性或者隐性的问题。

（一）职能转变不彻底，非营利组织无法介入

政府职能转变，需要改变的是政府自身，在必要的领域内简政放权是重要的体现。“壮士断腕”需要很大的勇气和魄力，同时政府内部既得利益群体的阻挠很容易造成职能转变的不彻底。政府部门仍然大量通过市场准入、投资项目审批、价格管制等手段直接干预企业的微观经营活动。

政府审批权下放困难，给政府带来的经济权力使之拥有独立于监督环境的能力。纯粹“自上而下”的改革需要充分的自觉性，政府职能转变的“痛感神经”稍许敏感就很容易让政府主体转变职能的步伐停滞甚至倒退。政府转变职能的不彻底，其显著表现就是非政府行为主体进入经济社会监督管理领域仍然存在壁垒。非营利组织发挥作用需要一个相对宽松自由的平台氛围，独立性是其体现价值的核心前提。政府始终秉持着由其主导的经济增长模式，固化的利益格局和难以打破的“既得利益藩篱”会产生一种天然的对抗力，阻碍一切试图改变现状的力量发展壮大，这其中就包括非营利组织，最终结果就是非营利组织无法介入。

（二）职能转变彻底，但非营利组织未有效介入

假定政府职能转变在强大领导集体的内核驱动下，进行了实质、积极、有效的尝试，转变较为彻底，那么释放出来的权力将会大大增加非政府行为主体作为的空间。但政府转移出的“权力遗产”，其他主体顺利接收并非易事。政府从微观规制转变到宏观调控，精简政务放开的大量行政审批手续并不是彻底的抛弃，因为全盘抛弃在市场自净能力不足的当下会导致市场环境的迅速且不可逆的恶化。在职能转变过渡时期，各行为主体的权责尚未明晰，政府转移出来的相当部分权力完全交给市场并不是明智之举。在《资本论》中马克思认为，投资是为了追逐利润，投资必然作为资本来经营，剩余价值的生产是生产的直接目的和决定动机。追求剩余价值的最大化是资本积累不断扩张的原动力，资本的天性和使命就是要最大限度地追逐利润，它必须这样行事——若不在激烈的竞争和疯狂的贪婪中抢得一席之地，就等于甘愿一败涂地而血本无归。［2］这不仅对于资本主义是成立的，对于社会主义市场经济中各行为主体来说亦是成立的。在市场经济环境中，无论是个体经济组织、有限责任公司还是股份公司，共通的一点就是追求利润最大化。因此，市场中的主体显然不是接收政府职能的最佳选择，非营利组织因其本质不追逐利益的特殊性而更加适合继承政府的职能。然而，如果非营利组织尚未做好接收的充分准备，有效介入管理便成为很困难的事情，政府退出的那部分监管领域便会成为“三不管地带”。权力得不到有效的行使，市场秩序将会被打破，混乱的市场必然严重影响经济的健康发展、政府公信力水平和社会的和谐稳定。

（三）政府与非营利组织权力重叠

政府与市场从来就不是二选一的问题，非营利组织一直以来都是作为“第三域”而存在着。政府与市场的关系，很大程度上也要考虑到非营利组织等第三方的作用水平。政府部分职能的释放并不是为了简单的“小政府”更不是“弱政府”，而是为了少而精的发挥作用以实现“强政府”。在职能转变过渡时期，由于缺乏必要的沟通以及“摸着石头过河”的不确定性，政府职能的辐射范围与非营利组织的作用范围可能存在交集。政府与非营利组织权力重叠会造成许多问题。其一是对于二者重叠部分的业务，处理主体不明。当市场中的行为主体需要处理这部分领域的事务时，存在着寻求政府和寻求非营利组织的分流，然而二者在处理方式、口径和力度上很难保持一致，长此以往就会造成市场发展不平衡和处理结果不公平，进而导致市场秩序的混乱。其二是二者皆忽视的空白区域会造成权力的真空。该空白区域内的事务会缺乏处置主体，政府和非营利组织之间存在无意识的“踢皮球”行为，市场中的行为主体找不到管理的责任方，合理诉求得不到满足，基本要求很难实现，这不仅违背了政府和非营利组织服务性的出发点，更容易造成市场监管漏洞，从而引起市场动荡。

表1 政府与NPO博弈收益矩阵分析

三、非营利组织的科学定位

所谓非营利组织 (NPO,Non一Profit Organization)，是指在政府部门和以营利为目的的企业 (即市场部门)之外的,以非营利为目的、从事公益事业的一切志愿团体、社会组织或民间协会。［3］作为一种特殊的组织，非营利组织是在政府部门和以营利为目的的企业即市场部门之外的组织，是构成现代社会三大支柱之一的“第三部门”。非营利组织虽然与政府和市场部门处于平起平坐的地位，但其发挥的作用和蕴藏的潜能却长期受到压制。谈及在社会发展中发挥作用的主体，人们条件反射地就会谈及政府与市场。这种简单的二元视角不仅容易将政府与市场的关系“零和博弈”化，更是在本质上存在着逻辑层面的错误。政府控制出了问题就想到市场，市场调控出现失灵就会转头倒向政府，这种简单思维已经不能很好地实现经济社会的健康稳定发展。

（一）非营利组织的功能定位

一是非营利组织可以为市场中的行为个体提供必要援助。非营利组织并不是一个新颖的概念，但其长期处于于不温不火的状态下。其实，非营利组织在社会体系和结构中有着不同于企业和政府的诸多社会功能，能弥补“市场失灵”和“政府失灵”。［4］在政府治理能力和治理体系现代化的大背景下，政府退出不必要领域是大势所趋，市场中的个体不能胜任政府遗留下的职能空白亦是不争的事实。市场中存在着诸如小微企业和新兴产业等仍需大力扶持的对象，但政府存在感的“退潮”，使得这些企业或者行业面临着更大的生存和发展危机。非营利组织作为独立的第三方，既不受政府的节制，也不与市场中的行为主体有经济利益冲突。非营利组织可以将慈善公益活动募集的善款、吸纳的社会捐赠和投资所得等活动资金，通过设立发展基金和提供低息无息贷款等方式为处于资金匮乏阶段且有发展潜力的企业和行业解决后顾之忧。非营利组织也可以将先进的技术和前卫的管理理念及时传播给有需要的受众，有效提高企业的软实力和硬实力。通过积极动员社会上存在的资源并将其优化配置，非营利组织可以顺利解决市场个体办不了和政府机构办不好的疑难问题，为市场个体提供必要的援助。

二是非营利组织可以代表市场个体与政府谈判。非营利组织可以通过社会活动和运作影响到政府的法规制定，以及引导公共政策的形成。政府拥有着庞大繁杂的机构体系，单一市场个体由于地位上巨大的不对称性难以单独与政府进行谈判。况且，即使存在一些资金实力雄厚且有显著社会影响力的企业，它们至多也只会力图通过谈判尽可能实现自身的利益诉求。市场不同个体的发展需求，需要通过非营利组织去实现。

非营利组织是市场个体，尤其是弱势群体的代言人。这些群体没有足够的资本与政府谈判，但现实发展的需要又要求它们必须通过谈判来获得更为有利的地位和更为充足的资源。实力不足的企业无法与政府进行谈判，无法谈判就没有可能获取资源以加快发展。这是一个难以依靠自身能力去破解的死循环，作为“第三部门”的非营利组织恰好可以解决这个问题。一方面，非营利组织相较于单独企业更具社会影响力。非营利组织生成于社会的公共空间,通过动员社会资源、提供公益服务、推动社会协调并参与社会治理而形成一定程度的公权力,从而对立法和公共政策过程施加一定的影响。［5］而影响力越大，则与政府谈判的筹码越多。另一方面，非营利组织具有介入政策制定过程的可能性和操作性。市场个体由于直接受到政策约束，因而不可能参与政策制定；而非营利组织可以公众参与的形式直接介入政策实施过程，成为政策的监督者甚至执行者，积极影响公共政策的效果。

（二）非营利组织的作用边界

一是延伸至弥补政府职能转变产生的信息供应鸿沟。市场信息本来是由政府提供的，现在被动地必须实现一种服务替代，政府需要将原本自己提供信息的职能转手交给其他主体。从整体上来说，政府并不是完全去除其提供市场信息的职能，对于一些宏观层面上、总体方向上的数据信息，政府仍然需要积极提供。但是市场对于某一企业或者某一行业来说，只是森林中的一棵树，它不需要掌握与之无关的信息，却需要某一领域更深层次的信息。这些信息的提供源，最优选择便是非营利组织。非营利组织从机制上看，大体上有以社区为基础的横向协调型和以社群为基础的纵向协调型两种不同类型，前者如各种社区群团组织，后者则包括各种形式的商会、行业协会、工会、联谊会、同学会、消费者协会等。［6］无论是横向协调型还是纵向协调型非营利组织，都多是或以地域进行划分或以行业进行划分，总的来说都有着明显的倾向性和集中性。这样的组织可以为特定对象提供对口的信息，也可以发挥自身职能对信息进行深加工，延伸信息服务链，有效填补政府退出的空白。诸如由中国青少年发展基金会、中华慈善总会倡导建立的NPO信息咨询中心 （China NPO Network,CNPON），即是以公益性非营利组织为服务对象，通过论坛、培训、网络建设等手段，力图构筑一个NPO业内以及政府、营利组织之间的交流与合作平台，并致力于推动中国NPO的立法进程。这样的非营利组织正是弥补了政府职能转变产生的信息供应鸿沟。

二是延伸至规范市场运行环境。市场内部的个体发展是不均衡的，大型企业缺乏政府的约束极易成长为操纵整个产业上中下游的垄断寡头。这些垄断寡头的产量占全行业总产量中很高的比例，从而控制着该行业的产品供给。垄断寡头也存在显著的规模经济性，较大的生产规模占据着可观的市场份额，给中小企业设立了无法逾越的进入壁垒。非营利组织通过非强制性的手段去引导和规劝垄断企业，使之能在维护好市场大环境的前提下发展自己的业务。

同时，由于政府从对一些经济事务、社会事务的管理中退出后缺乏审批制度，良莠不齐的企业纷纷走向市场，极易造成市场秩序的紊乱。非营利组织可以建立筛选机制，设立资质认证体系，淘汰掉那些通过不正当手段进行竞争的企业，清除破坏市场稳定繁荣的负面因子，规范市场运行环境。

三是稳定简化审批流程后的市场秩序。政府职能转变，从某种意义上来说也是一把双刃剑。具体到审批流程领域，利好方面是政府管控面缩小势必会带来审批流程的简约化。审批流程的简化，带来的是行政效率的提高，由此可以促进市场资源配置效率的提高，以便让市场在经济发展中发挥更大的作用。然而一个已经习惯严格审批的市场，如果突然完全放开，极易造成市场秩序的紊乱。顶层设计部门没有考虑到公民、下级、政府部门和社会组织的可承接能力，贸然地松开规则的枷锁，降低的准入门槛和宽松的监督管理会刺激市场的盲目冲动，造成的结果就是大紧之后必有大松。大量本不具备资格的经营主体通过种种手段进入市场，超越自身资质和经营范围承揽业务，在经营失败、资不抵债时仍然受到重重保护混迹市场，造成优不胜劣不汰的僵持格局。同时有些生产者热衷于使用如假冒他人品牌、诋毁和陷害竞争对手、寻求行业垄断、人为制造市场分割和地区封锁等不正当竞争手段，极大地破坏了市场竞争环境。政府的退出，并不意味着这一片领域完全不需要管控，市场中的行为主体因其本身就在其中很难自律。非营利组织可以承接这部分政府释放出来的审批权，通过行业内非强制性淘汰机制，由组织中的会员定期对行业内企业进行经营资质公审，对违背市场运行规律、破坏市场竞争环境且能力素质低下的企业予以清除，以净化市场环境，稳定市场秩序。

四、非营利组织在政府职能转变过渡期的功能构建路径

（一）通过传播价值理念引导经济发展方向

罗斯-阿克曼（Rose-Ackerman）的慈善理论提出，非营利组织可以通过慈善行为来获得良好的声誉和地位，传播自己的价值和理念。将此理论发散开来，可以发现非营利组织对于整个行业也有着理念引导作用。通过建立健全行业内和行业间的非营利组织，可以将正向的价值观扩散到经济环境中，从而实现发展方向的引导。

前美国助理国防部长约瑟夫·奈在《注定领导世界：美国权力性质的变迁》一书中提出并阐述了“软实力”概念，他指出：“软实力”发挥作用，靠的是自身的吸引力，而不是强迫别人做不想做的事情。这个概念同样适用于非营利组织在现实中作用的发挥。政府发挥作用，更多的是依靠指令性的强制手段来实现，如果市场个体不按照政府制定的规则去行事的话，势必会遭到国家强制力的制裁。这种模式在计划经济时代尚且还算适应经济环境，但在社会主义市场经济高速发展的今天，如果凡事都靠硬手段去解决，那就如同国家间争端总是靠战争去解决一样不可取。非营利组织通过传播价值理念引导经济发展方向，看似飘渺不可接触，实则有四两拨千斤的效果。价值理念的引导是从精神层面去控制市场个体，这种控制更隐形而不易造成被引导者的抵触。此外，这种引导不像政府建立系统化的制度一样需要巨大的实体投资，它可以通过较小的投资获得显著的效果。

（二）通过协调机制参与社会治理

中国作为一个转轨国家，经济社会一直处在变革发展的过程中，非营利组织在表达意愿、维护权益、协调关系等方面有着天然的直接优势。非营利组织可以通过横向协调型和纵向协调型形式广泛而直接的存在，在社会治理中实现自己的价值。非营利组织参与社会治理主要体现在以下几个方面：一是可以增强社会凝聚力和信任感。加入相同组织的个人或者团体一般有着相似的利益诉求，在一个组织框架内信息共享有了稳定的平台。组织的规模越大，吸引力越强，组织内部会员之间的人际信任感也呈正向相关。通过横向和纵向的联系，组织内部和组织间的沟通更加紧密，这种效应逐渐扩大化，在整个社会上也会形成一股凝聚力，这对社会和谐是有积极意义的。二是为政府决策提供建设性意见。政府机构长期处于管理者的角度，居高临下的态势使得政府很难深入到市场个体周围，“决胜千里之外”式的决策过程也使得想要的目的和达到的效果之间出现断裂。非营利组织相较于政府更接近市场个体，在数据信息收集整理和分析上有着近水楼台先得月的优势。同时，市场个体的一些无法向政府部门直接提出的建议，可以通过非营利组织构建的平台予以表示。非营利组织这种“数据链”式的作用可以为政府决策提供建设性建议，使政府更接地气。三是有效传递政府宏观调控的最新动态。除了可以起到“上传”的作用，非营利组织在“下达”上也具有非常重要的作用。政府从微观领域逐渐退出，但是宏观层面上体现路线、方针、政策性质的规划不会减少。顶层设计再完美，没有下层良好而不打折扣的施行，其效果也很难保证。非营利组织这个中观上的关键联接点正是发挥着这样的作用，在传递宏观调控信息的同时也对市场个体的执行情况有一种监督。需要指出的是，非营利组织与政府的这种关系，并不代表着其是依附于政府的傀儡，而是完全独立于政府发挥其影响力，积极参与到社会治理中。

（三）通过沟通机制化解社会矛盾

西方国家数百年走过的工业化进程，我国在改革开放后短短数十年便走完了。这是一个举世瞩目的成就，更是一个潜伏地下的巨大危机。在获得巨大成果的同时，西方数百年间显现的各种社会矛盾却也集中于这数十年密集井喷。矛盾具有普遍性，社会矛盾也是普遍存在的。社会关系多种多样，社会矛盾也各不相同，但归根到底，社会矛盾受社会物质生活条件的制约，是在一定社会生产力条件下的生产关系以及被这种生产关系所制约的其它社会关系、利益关系矛盾冲突的反映。可以说，利益关系是社会矛盾的实体，利益矛盾是社会矛盾的实质。［7］

社会矛盾解决的好与坏，直接影响到社会和谐程度和市场环境的健康稳定。因此，如何解决社会矛盾长期以来都是各级政府部门所重视的问题。社会矛盾是发展的矛盾，行业之间、城乡之间、区域之间的发展不平衡导致了各种矛盾错综复杂地交织在一起。解决社会矛盾就要抓住其实质，即利益矛盾。而利益矛盾最为有效的调停者必然是不牵扯于利益之中的个体，非营利组织正是符合了这一要求。非营利组织通过架构沟通机制，让原本相互猜忌攻击的市场内利益冲突者有了一个崭新的博弈平台。这种博弈不一定非得是零和博弈，非营利组织希望通过有效的沟通使得利益冲突双方尽可能达到正和博弈。非营利组织超脱的位置使之能够保持相对独立的状态，这种状态下调和社会矛盾才会更加具有公平性，也才会更为有效地化解社会矛盾。

［1］李国斌.正确履行职能 处理好政府与市场关系［N］.中国工业报，2014-01-15（A02）.

［2］马克思.资本论（第 3 卷）［M］.北京：人民出版社，2004.

［3］李培林，徐崇温，李林.当代西方社会的非营利组织—美国、加拿大非营利组织考察报告［J］.河北学刊，2006（26）.

［4］［5］［6］王名.非营利组织的社会功能及其分类［J］.学术月刊，2006（09）.

［7］孙国华，方林.公平正义是化解社会矛盾的根本原则［J］.法学杂志，2012（03）.