我国保障性住房融资模式研究综述

周雪峰

【摘 要】 “十二五”期间，我国保障房建设规模空前，而资金约束是制约保障房建设的最大瓶颈，因此如何选择更为合理的融资模式以解决目前保障性住房面临的融资难题是学者们关注的焦点。学者们对我国保障性住房融资模式的研究主要集中在传统融资模式和创新融资模式两大领域，文章针对这两大领域分别进行文献梳理和评述，以期为进一步发展和完善我国保障性住房融资模式提供参考。

【关键词】 保障性住房; 融资模式; 研究综述

中图分类号：F293.3  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2014）35-0033-04

一、引言

保障性住房（以下简称“保障房”）是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，主要包括廉租住房、经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房和公共租赁房五大类。目前，保障性住房建设已经成为社会经济发展的约束性指标，国务院明确提出“十二五”期间，我国将建设3 600万套保障房，大约是过去10年保障性住房建设规模的两倍，届时我国保障性住房覆盖率将达到20%。2011年和2012年是保障性住房建设投资的高峰期，其中2011年全国棚户区改造住房和城镇保障性住房建设计划开工1 000万套，并于当年10月提前完成任务;2012年住房城乡建设部计划棚户区改造和保障性住房700万套以上，新开工以及在建或者竣工的保障性住房会占到建设总任务的50%，资金需求规模空前。巴曙松（2011）测算2011—2015年的保障性住房建设的资金需求五年累计约合4.8万亿元，资金需求超过金融危机时的4万亿投资计划。在政府财政拨付有限、银行信贷萎靡、土地出让金减少的背景下，资金约束将是保障性住房建设的最大瓶颈，因此深入研究并构建符合我国国情的保障性住房融资模式迫在眉睫。纵观学者们关于保障房融资模式的研究成果，共分为两大类，一类是传统融资模式，另一类是创新融资模式。因此，本文针对上述两大类融资模式分别进行文献梳理，并对其进行评述。

二、保障性住房传统融资模式

（一）中央政府拨款和地方政府预算

2011年我国开工建设保障房1 000万套，其中中央财政拨款1 526亿元，超过整个“十一五”期间的总和。刘琳（2010）认为，国家财政支持保障性住房建设可大大提高中央政府在住房保障方面的支出责任，为保障性住房建设的持续发展提供必要的资金来源。张细松（2012）指出由于保障性住房的价格是由政府制定，较之于商品房其价格严重受限，并且保障性住房本身所带来的利润很低，所以很难吸引社会资金，导致其资金来源渠道单一，吸收政府投入成为其主要融资模式。钟幼茶（2012）虽然也赞同中央和地方政府财政是保障性住房建设的重要资金来源，但是其重要性在不同地区存在差异性，东部和中部发达省市要强于西部，而且在某些省市中央和地方政府财政支持力度还不如土地出让收入。

（二）土地出让金

依据住建部和财政部发布的相关规定（以下简称“规定”），各地政府部门获得的土地出让金（扣除相关规定的费用后），其中至少10%的部分用于保障性住房建设。正如肖春妍（2011）指出，保障房建设对资金的需求巨大，仅依靠政府财政支持往往捉襟见肘，因此土地出让金是保障性住房建设另一重要资金来源。罗志红和李颖（2007）以南昌市为例进行研究发现，该市土地出让金被用于廉租房的购置和建设。李海建（2009）对济南市中大南棚户区改造项目进行实证分析，以论证土地出让金在保障房建设中的重要性。杨大楷和张烁（2011）对上海市出台的保障房政策进行研究发现，该市要求土地出让金的15%用于保障性住房建设。但是叶学平和胡信（2011）通过研究发现，地方政府收入的绝大部分来自土地出让金，而保障房建设用地的增加不仅会导致土地出让金的减少，还会导致地方财政收入的减少，从而造成保障性住房建设出现资金缺口。与此同时，杨大楷和张烁（2011）、毛鹏和王旭（2011）、王力弘（2013）也发现重庆市、深圳市、安徽省用于保障房建设的土地出让金占总额的比例均小于规定的10%。

（三）银行贷款

银行贷款是保障性住房建设融资的另一重要组成部分，包括商业银行贷款和政策性银行贷款。目前，支持保障房建设力度最大的是国家开发银行和中、工、农、建、交五大国有商业银行，2010年这些银行贷款占据整个保障房建设资金的30%，而2011年升至60%。王媛（2012）以山东省8个地市2011至2012年保障房建设计划及实施情况为样本，发现银行贷款占据整个保障房建设资金的比例为37%。张媛娜（2012）指出，就广东省而言，2012年国家开发银行广东省分行与广州市住房保障办公室签署《开发性金融合作协议》，在未来五年双方针对保障房建设领域的合作融资总量超过200亿元。吴希凤和赵昕（2011）通过对天津市保障房建设融资研究发现，该市已有15家银行共同组建银团贷款200亿元用于保障房建设。然而，郭前明（2011）指出，保障性住房建设中银行贷款的使用，虽然能够拓宽融资渠道并有效缓解资金约束的局面，但同时也会带来利率风险、流动性风险和资产负债表错配风险，在我国现阶段通货膨胀剧烈的情况下，从长远来看这些风险会对保障房建设产生不利影响。

（四）住房公积金贷款

住房公积金是一种长期的住房储蓄，是保障性住房建设融资采用的一种传统模式。赵秀梅（2011）指出住房公积金贷款更多应用于廉租房和公共租赁住房建设，最终目的是提高住房公积金增值收益的使用效率，使住房公积金有效解决城镇低收入家庭住房难问题的作用得以充分发挥。2009年，经国务院批准，住建部等七部委联合印发《关于利用住房公积金贷款支持保障房建设试点工作的实施意见》。2010年便将北京、天津等28个城市列为住房公积金贷款用于保障房建设试点城市，贷款额度约493亿元。但此举并没有从本质上解决住房公积金用于保障房建设的合法性问题。正如张玉梅等（2011）认为虽然我国住房公积金总额达2亿元之多，但是仅就目前而言还无法将其用于缓解保障房建设面临的资金缺口，主要原因在于住房公积金从法理上讲属于个人财产，动用缴存人的资金去不分对象的将其用于低收入者的住房保障问题，其政策的合法性和公平性有待考究。

通过上述分析可以看出，中央政府拨款和地方政府预算、土地出让金、银行贷款和住房公积金贷款是我国保障房建设中主要的融资模式，虽然这四种融资模式在一定程度上扩大了资金来源渠道并缓解了保障房建设的资金压力，但是仅依靠传统的融资模式又面临诸如过度依赖政府投入、地方政府预算问题制约保障房建设、银行贷款投入保障房建设导致各种风险上升以及住房公积金用于保障房建设存在争议等问题（张都兴，2011）。因此，仅依靠传统融资模式难以解决保障性住房面临融资困难的“窘境”，创新保障性住房融资模式刻不容缓。

三、保障性住房创新融资模式

（一）房地产信托投资基金（REITs）

房地产信托投资基金（Real Estate Investment Trusts，以下简称REITs），是指通过发行基金券（如基金股份、受益凭证等）将社会投资者的不等额出资汇集在一起，由专门的投资管理机构投资于能够产生稳定现金流和收益的房地产，最终获得的收益由投资者凭借基金券按出资比例分配，并共同承担风险的一种金融投资工具。REITs属于房地产证券化的一种手段，具有专业化管理和风险分散的优势。应红（2000）在研究如何拓宽保障房融资渠道时提出，可以尝试将REITs用于保障房建设。巴曙松（2006）通过对我国廉租房融资方式进行研究发现，目前廉租房的融资模式缺乏可持续性，缺乏健全的金融制度和市场化的运作手段，基于此他认为应当创新融资模式，其中对于REITs应用于廉租房建设的可行性给予肯定。随后，申悦和石建华（2007）、雷蕙和宇罗华（2008）也分别对REITs应用于经济适用房和廉租房建设中的优势进行分析，并提出相关的政策建议。任海军和谢雯婷（2009）基于制度层面分析我国廉租房建设存在的问题，并对REITs运用到廉租房建设的必要性和可行性进行了论证。刘平和杨继先（2010）运用SWOT分析法对我国廉租房REITs融资模式进行了系统分析，指出当前廉租房建设应该在认清现实情况的劣势和挑战的同时，利用好REITs具有的优势和机遇，政府应不断完善法律法规，规范市场秩序，为廉租房建设的良性发展创造良好的融资环境。李静静和杜静（2011）借鉴美国等发达国家的REITs运作经验，分析REITs运用于我国保障性住房建设的可行性，提出可以尝试在京津沪地区和广东等省份中的经济发达地区运用REITs。刘颖和马泽方（2011）对我国保障性住房REITs运作模式、运行机制、运作成功的前提条件和拟解决的关键问题进行了详细研究。王歌和汪寅（2011）在对广州的经济基础和投资环境进行详细分析后，提出现阶段广州的公共租赁住房建设应该积极利用REITs融资模式。田源和崔璨（2012）、何元斌和王雪青（2013）的研究均认为，REITs是我国廉租房和公共租赁住房融资模式的理想选择，并且可以有效化解保障房建设和经营中的财务风险。要想保证REITs在我国保障房建设中顺利实施，政府起着至关重要的作用，一方面应该制定合理的税收制度，另一方面应加强对保障房运营的监管。

（二）公私合作（PPP）

公私合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP），是指公共部门与私人企业共同合作的模式，是以某个项目为合作基础，政府、营利和非营利性企业相互合作的模式。合作各方参与项目时，共同承担责任和融资风险，并且达到合作各方共赢的结果。田一淋（2006）较早地提出将PPP融资模式应用到我国保障房建设，并在对引入PPP融资模式的可行性和重要性进行详细论证后，提出一系列可行措施。喻燕等（2006）、王乾坤和王淑嫱（2007）、吴文生（2009）、宋海秋和杜葵（2010）和王石生（2012）均对我国廉租房建设应用PPP融资模式的可行性、风险分配和风险识别进行分析，并对PPP的运作和保障机制进行设计。陈德强和郑思思（2011）在借鉴廉租房PPP融资模式的基础上，探讨PPP融资模式在我国公共租赁住房建设中应用的可行性、运作机制、定价机制和保障措施。张楠（2013）运用PEST分析法，从政治、经济、社会和技术四个维度，系统分析PPP融资模式在保障性租赁房建设中应用的可行性，并提出相关的应用对策。王建业（2012）则以河南省为例，运用SWOT分析方法，详细分析PPP融资模式在该省公共租赁房建设中运用的可行性，并设计出相应的运行机制。然而，沈洁和谢嗣胜（2011）指出，虽然PPP模式具有很强的融资优势，但是在PPP融资模式的运作过程中容易产生寻租行为，通过增加“中间组织”可以很好地弥补该类缺陷，这便产生了PIPP（政府部门-中间组织-私人机构）融资模式。张日芬和张斌（2013）以重庆市为例，探讨了PIPP融资模式在公租房建设中应用的可行性和必要性，并设计出PIPP融资模式的基本框架和运作流程。

（三）建设-运营-移交（BOT）

建设-运营-移交（Build-Operate-Transfer，以下简称BOT），就保障房建设领域而言，是指政府机构将一个保障房项目的特许权授予项目承包商。项目承包商在特许期内负责保障房项目的投融资、建设、运营和维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取费用，由此回收项目的投资、运营和维护等成本，并获得合理的回报，特许期满后项目将移交给政府。BOT融资模式除了其本身外，还有四种常用的演变形式：BT（Build-Transfer，建设-移交）、BOO（Build-Own-

Operate，建设-拥有-运营）、BOOT（Build-Own-

Operate-Transfer，建设-拥有-运营-移交）、TOT（Transfer-Operate-Transfer，移交-运营-移交）。刘宛晨和周盛（2007）对BOT融资模式应用于廉租房建设中的可行性和必要性进行分析。张宇新和刘伟（2007）从融资动因、优势以及运行机制的角度分析BOT融资模式在廉租房建设中的应用。李德正（2010）在借鉴BOT融资模式国际经验的基础上，对我国公共租赁住房应用BOT融资模式的可行性进行分析，并提出了相关政策建议。王力明等（2011）通过构建博弈模型，详细探讨BOT融资模式在我国公共租赁住房建设中应用的可行性。王石生（2012）、唐玉兰和肖怡欣（2012）提出我国廉租房、经济适用房和限价商品房建设中均可以采用BT融资模式。张楠（2013）在对BOT融资模式详细分析后，得出我国公共租赁住房和廉租房在新建项目阶段、建设运营阶段和维护阶段分别采用BT、BOT和BOOT等融资模式的结论。汤薇和吴海龙（2014）则基于政府角度对BOT和BOO融资模式的差异进行了详细比较。

（四）保险资金

2006年和2010年，保监会颁布了《保险资金间接投资基础设施项目试点管理办法》和《保险资金投资不动产暂行办法》，打开了保险资金投资保障房建设的大门。杨大楷和张烁（2011）研究发现，保险资金已经参与上海市保障房建设，并且取得了良好的效果，一旦完善相关的制度，保险资金参与保障房建设的经验便可以在全国推广。王星和席友（2011）、张细松（2012）探讨了保险资金投资保障房的必要性和可行性、保险资金投资保障房的可能模式、保险资金投资保障房面临的问题，并提出相关政策建议。但是王超恩（2012）却指出，虽然保险资金的引入能够拓宽保障房建设的融资渠道，但是目前缺乏规模性，相关的政策并不完善，因此保险资金难以解决保障房面临融资难的困境。

（五）其他创新融资模式

张文龙（2008）结合BOT和TOT融资模式自身的优点，创造了多层次TBT融资模式，并且详细论证了TBT融资模式用于廉租房建设的可行性。韩瑾（2012）结合ABS、BOT和TOT融资模式的优点，提出了TABOT融资模式，并对该融资模式在我国公共租赁住房中的适用性进行了研究探讨，得出该融资模式可以广泛应用于公共租赁住房建设的结论。姬春艳（2012）将BT和REITs融资模式结合起来，提出了BTR融资模式，并分析了该模式在公共租赁住房建设中实施的可行性及步骤。曾亚玲（2012）提出了PBR融资模式，是一种将PPP和REITs进行结合的融资模式，并分析了该融资模式在湖北省保障房建设中应用的可行性和必要性，构建PBR融资模式的系统结构和运行流程，最后提出相关的政策建议。张米琳（2013）指出，利用政府支持和构建创新的市场化公共租赁住房G-REITs（政府主导的房地产信托投资基金）的融资模式，可以有效解决公共租赁住房的融资难题。

四、总结性评述

目前我国保障房建设过程中面临的融资难题日益突出，备受学者们关注，而关注的焦点之一便是融资模式。多数学者对传统融资模式存在的缺陷和不足，以及应该创新融资模式和缓解融资难题的对策进行了基础性和应用性研究，并且取得了较为丰硕的成果，为政府和保障性融资决策提供了科学依据，具有一定的参考价值。但是通过对我国保障房融资模式的研究文献进行梳理后发现，现有研究仍然存在不足之处：一是学者们大多详细列举了保障房融资模式存在的诸多问题，如过度依赖政府拨款等，但未能指明保障房融资模式面临的最亟待解决的问题。二是现有文献尚未提出导致传统融资模式难以解决我国保障房面临融资难题的首要原因或根源所在。三是目前关于保障性住房创新融资模式的研究主体主要集中在廉租住房和公共租赁住房，而忽视了对经济适用房、棚户区改造安置住房、限价商品房建设过程中创新融资模式的研究。四是关于保障房创新融资模式的研究多以定性研究为主，缺乏相关方面的数据支撑和定量分析。如，学者们提出了REITs、TABOT、BTR等创新融资模式，但是定量分析该问题的研究文献较为匮乏。五是有关保障房创新融资模式的基础性研究较多，以某一省市地区为对象的应用性研究和个案研究较少。六是目前文献中提出的政策建议大多仅是指明缓解保障房融资难题的方向，普遍缺乏可操作性。这些不足之处构成了未来研究的方向，有待于进一步的研究和考证。●

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