对提升学校治理能力和水平的几点建议

贡和法

【摘 要】中小学基础教育贯彻落实十八大和十八届三中全会精神，实现教育治理现代化必须以提升学校治理能力和水平作为着力点。要提升中小学校的治理能力和水平必须：尊重教育规律、丰富教育民主、建构现代学校制度、坚持依法治教。本文仅从学校的微观层面，就建构现代学校制度的角度，对提升学校治理能力和水平提几点建议。

【关键词】基础教育 教育治理能力 教育治理水平 建议

党的十八届三中全会把完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这是我们党的重大理论创新，也是我们党新时期领导社会主义现代化建设的重大创新实践。中小学基础教育贯彻落实十八大和十八届三中全会精神，应紧紧围绕这一总目标、总要求，将提升学校治理能力和水平作为教育改革的着力点。

研读《江苏教育》2014年第9期张乐天教授的《对推进学校治理能力现代化的思考》一文，有助于我们从宏观层面上对推进学校治理能力现代化的必要性和实施路径有一个比较清晰的认识。在此基础上，笔者仅以基础教育学校管理者的身份，从微观层面上对提升学校的治理能力和水平谈些不成熟的思考。

一、目前中小学校内部治理的现状

1.中小学校管理者已意识到教育改革须从教育管理走向教育治理

目前，中小学校贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》三年多来，教育事业有了较好、较快的发展。十八届三中全会以后，教育管理者通过深入学习三中全会精神，已逐步认识到：教育作为社会的一个子系统，随着形势的发展变化，迫切需要加快实现由办教育向管教育转变，由微观管理走向宏观管理，由直接管理走向间接管理，由教育管理走向教育治理。中小学管理者已意识到要办人民满意教育、提高教育质量和学校的办学水平，必须提升学校的治理能力和水平，推进学校治理能力的现代化。在学校发展的目标设立、体系建构、资源整合、制度建设等方面进行多元的探索。理念的更新和办学行为的改进，是值得欣喜和肯定的。

2.目前中小学校的治理水平不够导致教育发展不科学不符合规律

当然，我们在看到变化、看到学校事业不断推进的同时，还必须正视一个基本事实：在既往和现实的中小学教育实践中，学校治理能力的现代化存在严重的不足与缺陷，由于学校的治理水平不够，导致教育发展的不科学、不符合规律。现选择几个侧面作一剖析：

一是学校教学存在“粗放低效”现象。实施“以生为本”的新课程改革，“聚焦课堂，有效教学”已成共识，但在“有效教学”的追求过程中却出现“成绩有效背后的兴趣缺失，教学有效背后的教育缺失”的教学“非生态”，产生这一现象的原因固然很多，但这和教师获取优异教学成绩所采用的手段和策略是直接相关的。有些教师的教学仅侧重于知识传授和学科体系的建构，忽视其价值的引领和意义的建构，导致了教学价值目标的虚化及淡化、学习过程的霸权与控制、教学方式的粗放和低效，课堂教学难以实现高效率、高效益、高品质。这种“教力与学力反向增长”的“粗放低效”的课堂在现实的中小学教学场景中还是随处可见的。

二是教育改革存在“路径依赖”现象。中国的基础教育在改革开放的30多年来是在改革中不断前行的。但这种改革其重心主要在学校的制度改革上，如学校内部管理体系改革，学校教学制度、课程制度的改革等。而这种改革在路径上往往受到原有制度惯性的强烈影响。改革在进行中，却不自觉地走向既有的路径，导致教育改革缺乏实质性的变化与改观。比如：我国中小学校的课程改革前后经历了八次，但至今面上的中小学课堂教学还重复着“昨天的故事”。所以人民群众呼吁：课改不能像扭秧歌，动作幅度很大，步子迈得很开，有声有色，热闹来劲，实际上进几步又退几步，并没有真的前进。人们对高校招生制度和考试方式的改革如此关注和反响强烈，是因为高考改革涉及亿万人民切身利益，头脑清醒一些，措施谨慎一些，国家付出代价就小一些。这是孩子的大幸，民族的大幸！

三是办学行为存在“有法不依”现象。依法治校是现代教育治理的基本特征。目前，在我国，规范中小学校办学并非缺少教育法规，而是令行不止。长期以来，之所以违规收费、挤占课时、题海战术、有偿家教、体罚学生等现象时有发生，是因为学校法治意识淡薄。为改变这种“有法不依”的现象，江苏省2009年9月就出台了执行教育法规的“五严”规定、山东省实施素质教育问责制、辽宁省自2012年起，通过专项督查开展明察暗访，处理违规办学行为26起，实现规范中小学办学行为全省“齐步走”。在依法办学依法治校方面，切实维护教师的合法权益、依法保护学生受教育权益等方面还有很多的工作要做。当前，广大中小学教师对工资待遇、职称评审和随意加班加点这3件事，意见颇大。在优质与公平中推进教育均衡发展，保障青少年学生享有受教育的权利等也必须纳入法治的轨道。

教育是有规律的，规律具有客观性、必然性和普遍性。教育有两条基本规律：一条是教育与社会发展关系的规律，简称教育外部基本规律；一条是教育和人的发展关系的规律，简称教育内部基本规律。其实，目前很多中小学校由于教育治理能力不强、水平不高，学校办学过程中一不能正确认识规律，二不能自觉遵循规律，三不能科学驾驭规律，以至于工作缺少自觉性、创新性，难以推动学校教育事业又好又快地科学发展。因此，教育部袁贵仁部长提出：根据教育发展的自身规律和教育现代化的基本要求，推进教育治理体系和治理能力现代化有其重要性、必要性和紧迫性①。

二、对提升治理能力和水平的建议

教育治理现代化的基本特征是：教育治理的科学化、民主化、制度化、法治化。学习十八届三中全会关于“全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化”的规定，依据《教育规划纲要》的要求，笔者认为，在推进教育治理现代化的过程中：尊重教育规律，是提升教育治理能力水平的前提；丰富教育民主，是提升教育治理能力水平的基础；建设现代学校制度，是提升教育治理能力水平的关键；坚持依法治校，是提升教育治理能力水平的保障。

作为一种对共同事务的管理和对各种利益的调和，治理是通过制度并运用制度进行的。治理和管理在根本上是制度设计和制度运行的不同，是制度的力量或制度产生作用与效果的不同。治理内在地寓含着一种制度性，离开制度，人们无法想象治理的可能性或可行性。实施教育治理的本质和核心是教育制度的改革与创新。因此，基础教育学校提升教育治理能力水平的关键是建设现代学校制度。下文仅从学校的微观层面，就建构现代学校制度的角度，对提升学校治理能力和水平提几点建议。

传统意义上的学校制度管理，是指根据国家教育方针和法规，依据学校工作任务和内部管理要求，构建有效的制度管理机制，使学校各项工作纳入科学规范的轨道，实现学校管理工作的良性循环，从而提高办学效益，促进教师和学生的全面发展。我们讲教育治理现代化并不是不要学校的制度管理，因为治理是对管理的一种扬弃。基础教育学校提升教育治理能力水平，必须对现有制度进行改革与创新。而这种改革笔者认为是一种宏观政策与微观实践的相互趋近。在这趋近的过程中，中小学校应该：

（一）构建制度创新平台

教育管理体系，它是在党领导下的管理教育事业的制度体系，是一整套紧密相连、相互协调的制度②。教育管理体系的建构，需要教育行政部门和学校管理者的勇气和智慧，既“破”且“立”，构建好制度创新的平台。比如，基础教育尤其是高中教育在办学模式、育人模式、课程设置等方面应有更多的自主权，建立多样化的普通高中办学水平评估办法，丰富评估指标体系，突出对办学特色的评价；学校内部要创建有利于学生成长的宽松环境，开设选修课程，培养学生实践能力、动手能力，建构师生共同参与的选修课程建设和学业成绩评估等一整套考核制度的建构。提高学生的学习兴趣和学习主动性。

（二）建构学校治理制度

根据《教育规划纲要》的要求，建设“依法办学、自主管理、民主监督、社会参与”的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间的新型关系。从学校治理制度民主化、人性化的立场出发，让各方利益相关者参与学校治理，特别要调动师生积极性，促进学校以人为本的发展。要切实保护教师合法权益，建立反投诉途径，对投诉事项，有关部门要核实情况后再行处理，严肃处理虚假投诉和恶意投诉，确保教师能管理、肯教育、敢教育。建设现代学校制度，就当前而言，应着力建构以下几项有针对性、可操作的制度：

1.建立学校治理章程。学校章程是学校治理的总纲，是学校法治进程的标志。学校应依据《教育法》《义务教育法》《教师法》等一系列教育法规，结合学校和社区等的实际，制订学校章程，使学校各项管理和各项工作的推进有章可循，减少治理过程中的随意性。对中小学校的治理章程而言：要加强党组织建设；坚持和完善校长负责制；健全教职工代表大会为主体的决策机制和议事制度；规范和完善管理体制及内部治理结构；对决策机构、执行机构、咨询机构和监督机构的职责及运行机制作出明确规定；加快推进校务委员会和家长委员会的建设。根据学校章程，学校应组织教职工制订内涵发展规划，以谋划学校发展与改革大计。

2.建立教学民主制度。民主的诉求，在于让教育治理和教育制度设计，能从根本上体现人民的意志和师生的主体地位。中小学教育的使命应聚焦在培养适应未来的终身学习者上，必须为学生创设丰富的民主的学习氛围。“教学民主”强调对话教学，师生在真理面前角色平等，教学活动成为师生精神对话的过程，让真理在对话中敞现③。

“教学民主”的载体之一是建构“课程民主”。雅斯贝尔斯说，教育是人的灵魂的教育，而非理智知识和认识的堆集。基础教育的奠基性、复杂性、多样性，就必然要求我们的课程俯下身为学生发展服务，学校应提供多样化、可选择的课程体系，让学生充分享有课程的自主选择权，并改变课程消费者的被动角色，积极参与课程的开发与创生。让学校课程更符合学生个体生命的需求，为培养能跟随时代发展变化持续更新自己知识和技能的人提供课程支撑。教育部新近出台并实施的《全面深化课程改革落实立德树人根本任务的意见》以及江苏省教育厅在星级高中开展的课程基地建设都是为培育学生发展的核心素养和个性特长采取的创新举措。

“教学民主”的环节之一教学“治理民主”。强调教学治理主体的多元化，由教师、学生以及学校关系人共同参与学校治理，特别是要让学生深度参与教学民主治理，让学生在治理学校的体验中强化公民意识、学会责任担当。只有丰富的、可选择的课程体系才能满足学生个性化的学习需求，才能培育出有个性的人才。因此，中小学在国家课程校本化实施、研究性课程系列化设置、校本课程特色化开发的过程中要充分听取学生的合理化建议，扩大学生对研究性课程、校本课程评价、设置、选择的自主权。在学校对教师的教学考评中引入学生评教的权重，激发学生参与教学“民主治理”的热情，进一步增强学校教学治理的生机和活力。

3.建立学术评审制度。对教师的学术评价与教师的教学质量评价，是依法治校的难点与焦点，更是依法治校的热点与重点。没有常规检查与监督，就等于治理的放弃；没有约束激励与导向，就没有治理的优化。因此，在具体的操作过程中，可探索行政权力与学术权力的相对分离，一要用行政权力，实现治理效能的最大化，确保办学质量目标的最终实现；二要建立学校的教师发展中心与学术委员会，对教师的年度考核、骨干教师评审推荐、教师职务晋级与评聘、教学研究与课程改革等，发挥学术委员会的职能，这对发扬学术民主、活跃学术氛围、励教师实现自主发展有积极的作用。

4.建立监测公示制度。在规范中小学办学行为方面除建章立制外，强化监测，对提升教育治理能力水平是十分必要的。学校在接受教育督导评价和自觉进行内审的基础上，还可以将教育评价交由社会组织或聘请第三方专业机构进行教育评估监测。客观、科学、公开、公正的评价监测，是增强教育治理针对性、有效性的前提。重视评价监测结果的反馈，落实教育问责制，提高依法办学、依法治校的约束力。实行校务公开，公示有关大事、制度等学校改革发展的“着力点”，公示有关评聘、任免等事关教职工利益的“关注点”，公示招生、收费等社会关心的“敏感点”，公示物品采购、财务收支等民主监督的“重难点”，公示干部廉洁自律等廉政建设的“关键点”，增强教师、学生、家长、社会对学校工作的信任度。

5.建立创新激励机制。中小学校治理能力的提升还须通过内部组织环境的改进和各种资源的开发与利用，应建构“政府促动、家校互动、师生联动、社会带动”的动力机制，让一切有利于学校发展的源泉充分涌流。要最大限度地激发学校作为教育“细胞”的活力，形成自我约束、自我规范的内部管理体制和监督制约机制。实现办学主体从“外控”走向“自治”，进一步提高学校的治理能力与水平。当前，最急需研究与探索的是如何改进教师绩效考核条例的结构与考核方法，理顺学校内部各种利益关系，发挥绩效考核的整体效益，更好的调动教职工的工作积极性。

提升中小学校教育治理的能力和水平，是实现教育治理现代化的着力点。提升教育治理能力水平的现实路径是立体的、多维的、整合的，这一实践的过程依然是漫长和艰辛的，这更需要基础教育学校工作者以时代的使命感和责任意识去锐意进取，攻坚克难。

【参考文献】

[1]袁贵仁.深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系和治理能力现代化[J].人民教育，2014，（5）：7—16.

[2]李帆.潍坊十年：一场教育治理现代化的洗礼[J].人民教育，2014，（5）：29—34.

[3]唐江澎.变革者联合起来，携手走向现代高中[J].人民教育，2014，（13）：8—11.

（作者系江苏省江阴高级中学协理员，江苏省特级教师、江苏省教授级高级教师）