构建高校内部控制体系

◎ 文/晏曦

构建高校内部控制体系

◎ 文/晏曦

随着《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》的贯彻实施，高等教育体制改革持续推进，特别是2012年11月29日财政部印发的《行政事业单位内部控制规范（试行）》（文中简称《规范》），正式启动了包括高校在内的行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程，对规范高校财务行为和加强高校内部控制提出了新的要求。

开展财务内部控制建设的必要性分析

1.高校内部控制建设的形式与背景

2012年国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比重达到4%，国家“2011计划”全面启动，“十二五”规划建设亦需要投入巨额的建设资金。规模增长、监管强度加大、资金需求扩张从三个维度上对高校现有财务服务和管理流程提出了多样性、复杂化和不可回避的新需求。原有高校财务服务和管理流程所提供的服务和会计信息在效率、质量和适应性等方面已无法满足新的需求。一方面，教育部加强对教育经费监管的力度，建章立制、组建机构，掀起新一轮的经费监管浪潮；另一方面，高校亟须借助科学有效的流程管理理论，建立完整的内部控制体系，提高风险控制管理能力，发挥内部控制实施的效率和效果，最终推动我国高等教育的可持续健康发展。

2.高校内部控制建设的必然性

近年来，财政部《企业内部控制基本规范》及配套指引的颁布和实施，企业尤其是上市公司，内控管理制度日益健全，风险防范机制逐步建立，管理水平显著提升。相比企业，高校作为一类特殊的社会公共服务提供主体，具有管理机制的特殊性和内部控制的复杂性，在理论和实践上对内部控制的重要性认识不足，其内部控制工作在制度建设、机制设计、管理意识和监督评价等方面，都存在一定程度的滞后性。

这些问题的存在制约了高校资金运行效率和效果，影响了高校的会计信息质量，影响了高校的可持续健康发展和高等教育事业改革的推进。因此，我国迫切需要重视和强化高校内部控制体系的构建和研究工作。

现阶段，虽然出台了《规范》，但在大多数高校，尚缺乏一套行之有效的内部控制操作性指导规范，也很少有高校结合自身业务特点和实践经验研究设计一套系统完整、流程优化、规范合理的内部控制体系。

因此，高校应在《规范》的基础上，借鉴相对成熟的企业内部控制的基本方法和设计思路，在梳理业务流程的基础上实施流程控制，形成统一规范的处置依据和标准，重点从业务流程的规范、优化和再造进行分析，构建形成多模式、多渠道、多元化的高校内部控制体系。

高校内部控制体系整合框架

《规范》关于内部控制的定义是：单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。

1.我国的内部控制建设整体起步较晚

行政事业单位的内部控制建设也遵循了国外的规律：企业内部控制建设先行，行政事业单位随后的思路。从目前整体包括高校在内的行政事业单位内部控制规范内容来看，多采用谨慎性原则，局限于单位经济活动的内部控制，尚未渗透到整个业务活动，多局限在以财政资金为主线的会计控制上。

2.高校构建内部控制体系框架的特殊性

高校内部控制以提升内部管理水平，加强廉政风险防控机制建设为目标，重点在于单位经济活动中有效防范舞弊和预防腐败，以风险为导向设计防范和管控机制，带有明显的中国行政事业单位组织特色。

3.高校应以公共服务为目标来设计和建设内部控制制度

高校的内部控制系统构建应以合理保证高校经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果为目标，不以经济效益为前提。高校的组织结构、部门设置、职能权限等受到国家制度和规定的约束，尤其是我国特有的行政管理体制使得内部控制建设的空间相对其他单位而言要窄一些。在资金来源、资本结构、会计处理等方面，高校存在其特殊性，所以高等院校内部控制建设相对于企业而言稍显简单一些，内部控制的核心内容应该是以财政预算资金为重点的内部控制体系，主要体现收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库单一账户体系、国库集中支付和国库直接支付等。

把业务流程管理理论引入高校内部控制体系构建

业务流程管理（Business Process Management, BPM）是从相关的业务流程变革领域，如业务流程改进（BPI）、业务流程重组（BPR）、业务流程革新发展起来的。流程管理技术也是从早期的工作流程管理、流程集成、流程建模、流程优化等技术中发展起来的，从具体实施的层面看，BPM还可分为流程分析、流程定义与重定义、资源分配安排、流程管理、流程质量与效率测评、流程优化等。

BPM理论为构建高校内部控制提供了切入点，内部控制贯穿在高校财务管理的整个流程中，管理流程中融入控制的思想，控制过程中有管理的内容，财务管理流程和内部控制构建是不可分割的整体。

1.对高校经济活动过程进行全面梳理，分析选择出影响高校工作效率、教育成本、高校价值增加的关键流程，先易后难，统筹考虑，有计划有步骤地展开

高校业务流程管理应将注意力集中于高校经济活动整个供应链的业务流程，并对其进行重新设计和优化。

2.高校的管理理念重在对教学和科研等需求的研究，着重建立以内部管理为核心、以师生需求为中心的流程设计模式

构建高校内部控制体系尤其应该重视“人”的因素，从组织文化建设角度上看，以提升公共服务职能为导向的业务流程管理要求内部控制必须成为高校文化建设的一个重要组成部分。

3.持续不断地改进和完善业务流程管理

作为强化现代化管理的重要方面，内部控制应按照长效机制的目标来设计，高校需要建立一种全面的内部控制机制，并根据环境变化不断自我完善与调整。业务流程的设计是动态的，需要根据内外部环境因素的变化进行持续不断地改进和完善，同时进行全方位、多角度的综合评价，使高校内部控制新流程的构建获得经济效益。

4.重点强调在实现目标过程中的控制规范，突出强调内部控制是一个过程

高校内部控制体系的构建也可以与计算机信息系统结合，利用有效的管理软件工具更好地承载高校经济活动管理提升后的业务流程管理，并为高校提供信息资源，为教育事业的发展提供技术保证。

因此，高校内部控制在原有流程的基础上，引入BPM理论，创新财务服务和管理流程，对提升财务服务的能力和效率，优化流程对时间、任务和资源三要素的统筹能力，科学合理设计考核体系对经费使用效率和效益进行绩效评价，提高会计信息的适用性和会计信息使用者的满意度都具有重大意义。

构建高校内部控制体系的流程

1.高校构建内部控制体系的发展方向

高校建立健全的内部控制体系，重在完善业务管理流程，加强预算管理、项目管理、基本建设管理和国有资产管理等，提高预算资金的使用效益和保证国有资产的保值增值，因此需要从理论体系、制度建设、问题分析与完善思路等方面考虑形成高校内部控制的基本框架。

高校内部控制与行政事业单位内部控制存在相同点，体系的构建需要从被动的、为满足外部监管要求的“合规型内控”，发展为高校自发的、提高高校管理和运行效率效果的“管理型内控体系”，最终发展成为能够实现高校可持续发展而主动识别和主动评估风险的“全面风险管理内部控制体系”。

2.高校内部控制体系构建重点

流程是高校经济业务活动和管理活动过程中的实体性规定和程序性规定。高校财务管理过程是价值管理和行为控制的统一过程，是将资金效益最大化和经济行为管控监督相结合的过程。

高校内部控制体系构建的重点是要构建标准的经济活动业务流程，将流程管理理论引入高校内部控制构建的全过程中。该过程必须通过高校的管理层和决策机构，以及财务部门和相关经济活动部门不断总结和探索，逐渐建立适应高校可持续性发展的长效管理思路。

3.高校内部控制体系构建的实施过程

高校制定建设计划和方案，结合新财务制度和教育经费监管政策进行充分的调研和评估，研究和设计高校内部控制业务内容、控制流程和控制关键点，借助信息化和网络化的手段将业务流程予以科学固化，做到规范流程、优化流程和再造流程，使得高校内部控制体系更加精细化、管理更加规范化、实施上更加可操作化，最终实现构建内部控制体系的优化设计。

（1）做好高校经济活动信息的收集和采集工作。高校在识别现有业务流程时，首先收集大量的关于既有流程的管理信息，保证足够的准确性和详细度，为后续的流程优化和再造工作奠定良好的基础。

（2）准确识别和描述高校业务流程。高校经济活动的内部控制从业务层面可以划分为预算管理、收支管理、政府采购管理、资产管理、建设项目管理和合同管理六类。

（3）选择关键流程并进行改进和优化。经过细分的高校业务流程较多，将重点放在关键领域和关键业务中，关注跨职能的流程，即流程横跨多个业务部门，并优先选择存在较大风险的关键流程进行改进。

（4）寻找业务流程中可能出现的风险节点，并开展风险分析，进行风险识别，确定需要改进的关键业务流程。对高校经济活动流程开展有针对性地分析，找出业务流程中导致阻碍内部管理水平和效率提升的关键点，分析其形成的原因和环节，进行业务流程优化和再造。

构建高校内部控制体系的建议

1.积极借鉴国内外经验

欧美国家的内部控制，无论是理论还是规范化建设方面，起步都比我国早，学习和借鉴国外先进的经验是我国企业和行政事业单位内部控制体系建设的一个必要阶段。但我国行政事业单位，尤其是高校，在制度基础、法制环境、风险理念和运营模式等方面都存在中国特色，因此，高校不能照搬欧美模式，也不能模仿国内上市公司，需要采取规范导向方式，以规范为指导，以流程管理理论为工具，构建具有鲜明中国特色的高校内部控制体系。

2.努力加强高校内部控制规范的创新发展

《规范》提供了行政事业单位的原则性框架和单位层面及业务层面的内部控制规范，对于高校这一类特殊的事业单位，如何结合自身情况实施内部控制，应该进一步制定针对高校的规范解释和实施细则，包括如何有效执行《规范》、如何准确评价内控状况，如何合理选择关键业务流程等。

3.对高校内控体系和风险管理进一步整合

全面风险管理的内控体系是高校内部控制的最终发展阶段，高校应建立全面的风险预防、应急、报告、问责等制度体系，完善风险预警机制和风险报告机制，真正将风险管理和内部控制融为一体。同时，从流程管理视角寻求高校业务流程中的风险点，构建高校业务流程风险矩阵，通过实施风险控制，达到降低风险的目的，将内部控制与风险管理进行有效整合，以减少高校的实施成本和监管投入。

[1]COSO． 2008． 内部控制——整合框架[M]． 方红星主译． 大连：东北财经大学出版社．

[2]财政部、证监会、银监会、保监会和审计署联合发布． 企业内部控制基本规范． 2008．

（作者单位：北京交通大学）

编辑：张涵