化解水泥行业产能过剩的思考

◎ 文/高智

化解水泥行业产能过剩的思考

◎ 文/高智

水泥是国民经济建设重要的基础原材料，是截止目前还无可替代的大宗基础材料。进入21世纪以来，在经济高速增长拉动下，水泥工业发展迅猛，产能产量快速增长，产业结构快速提升，部分水泥技术处在国际领先水平。但过度发展带来了水泥产能的全面过剩，《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（以下简称《指导意见》）提出了化解产能过剩的三大目标、八项任务、九大措施，拉开了水泥行业化解产能过剩攻坚战的序幕。

对产能过剩程度的判断

1.产能现状

截至2012年底，全国水泥熟料生产能力18亿吨，水泥总产能30．7亿吨，其中粉磨站产能11．4亿吨，全国人均水泥产能拥有量2．3亿吨。2012年全国水泥产量22．1亿吨，水泥能力利用率72%。2013年全国还有将近50条生产线已经投产或正在建设中，如果这些项目全部投产，将再新增水泥产能1亿吨左右。

2.对未来需求走势的判断

根据“十八大”描绘的宏伟蓝图和提出的奋斗目标判断，2020年前，我国的经济增长目标应该在7%以上。从近期释放的国家宏观政策来看，依然会在经济建设上给予较大投入，建设重点主要转向大力推进新型城镇化建设、新农村建设和基础设施建设，而且在商品房建设高峰期过后，大规模保障性安居工程和公共服务设施建设，都将对水泥消费形成有效地拉动，带动水泥需求保持在一定高位。

初步判断，如果国家的宏观经济政策无大的调整，未来3年我国水泥的需求量还将处于缓慢的增长趋势，只是增速放缓，并向水泥消费峰值靠近，最终的峰值点预计在25亿吨左右，达到峰值的时间可能在2016—2018年间，并在峰值上下保持一段时间的高位运行。再后，将与很多已达峰值的发达国家一样，呈现平稳下滑之势，最终在某一位置达到动态平衡，动态平衡期的水泥需求量可能为高峰期的60%—70%，并孕育下一个波动周期的到来。

3.对产能过剩的判断

理论上讲，水泥产能是要有一定的富余量，即使在发达国家，水泥产能利用率也不会达到100%。但我国现有水泥产能的统计是按照设计规模计算的，出于各种原因，绝大部分生产线都低标了产能，也就是说实际水泥产能高于统计值。仅从目前统计的水泥产能与消费峰值的对比来看，水泥产能已超过需求近25%—30%，如果与未来的动态平衡期相比，产能富余量将达到40%以上。

化解产能过剩的思考

1.坚决把好入口关

（1）水泥行业产能过剩是无序建设引发的，而多头核准、盲目审批是无序建设的主要原因之一。水泥是较早进入市场化的行业之一，投资体制改革后，水泥投资由批准改为核准，而且核准权下放到省市级，有些地方政府为了便于招商引资，更将项目核准权下放到地市级，甚至下放至县市级。很多地方政府将招商引资作为考核指标，造成各部门竞相引资，而对于招商项目，并不进行科学的规划和分析论证，盲目、违规项目不断上马。

很多地区存在多头审批的现象，投资主管部门、行业主管部门都有项目核准权，部门之间又缺少沟通，核准项目时也不会签，还有相互间竞相核准水泥项目现象存在，个别省份还有领导项目、关系项目等，并且多数地区核准水泥项目时不征求行业协会等专业部门意见，项目核准几乎到了失控程度。

（2）2013年11月，国家发改委下发通知，将水泥项目核准权下放至省级投资主管部门。国家下放行政审批权是为了发挥市场配置作用，但前车之鉴令人担忧。笔者参加了2009年国发38号文出台之前国家发改委组织的水泥行业过剩情况调研，当时全国水泥总产能18．7亿吨（2008年底数），已有新干法熟料生产线1018条，新干法熟料产能7．6亿吨。当时统计的在建生产线418条，拟建生产线147条，合计熟料总产能5．8亿吨，而且其中部分拟建项目手续不完备，按38号文件要求必须停止核准的。也就是说如果严格执行38号文件，全国水泥熟料产能最多增加不会超过5亿吨。而事实上，截至2012年底全国共有新型干法生产线1637条，加上2013年在建项目，生产线数量达到近1680条，比当年调研时多出100条生产线，而熟料产能更是增加了9．2亿吨，比预期多出了近一倍。据了解，自38号文件将水泥项目核准权上收到国家投资主管部门后，国家发改委并未核准一条水泥生产线，在如此严厉的政策之下，还有如此之多新建生产线上马，是否违规不言而喻。在下一步化解产能过剩的工作中，有关部门必须引以为戒，决不能重蹈产能无序扩张的覆辙。

（3）2013年11月底工信部下发通知，要求各地制定本地区2013—2017年水泥工业结构调整方案。这就需要各地工业主管部门要以国家和行业的整体利益为重，要科学地分析本地区的水泥需求总量，理性判断水泥消费峰值的大小，综合考虑资源、能源的供给条件、获取成本，物流成本等要素，全面分析资源环境承载能力，在此基础上制定科学的结构调整方案。鉴于全国水泥总产能已全面过剩，即使个别地区局部范围水泥产能尚未超过消费峰值，也要坚持控制增量，市场不足部分可由周边调剂，不能把水泥结构调整方案演变为合理合法扩张产能的方案。目前各地区熟料总产能就是“天花板”，总量不能突破，如果需要调整产业布局和提高技术水平上新项目，必须在等量和减量置换基础上完成，更要注意的是，不能将粉磨能力置换为熟料能力。严格控制总量是化解产能过剩的基本核心，各地方政府对政策的理解和执行上不能“跑偏”，只有严格把住入口，化解产能过剩的前提才成立。

2.多渠道筹集资金给被淘汰企业合理补偿

（1）加大淘汰力度是化解产能过剩的重要途径，《指导意见》提出2015年再淘汰1亿吨落后产能，今后还将进一步扩大淘汰空间。目前来看，将被列入淘汰范围的产能包括三类：一是前期未淘汰的少量立窑等落后生产工艺；二是水泥粉磨站；三是按照《水泥行业准入条件》能耗、污染物排放指标不达标的熟料生产线，对于熟料线的淘汰不受工艺、规模和建成时间的制约。

（2）要完成化解产能过剩任务，就要淘汰关闭一些企业，而关闭企业是一项系统工程，不但过程复杂，而且牵扯范围广，涉及企业和人员多，政府、企业和社会都要付出很大代价。如何避免在削减过剩产能的同时，不发生因企业关闭、职工下岗而增加的社会不稳定因素，并合理解决淘汰企业贷款偿还等方面的问题，需要引起政府和行业主管部门的高度重视。各级地方政府要做好切实可行的化解产能过剩方案，把化解过剩对社会的影响程度降到最低，一方面为企业在淘汰过程中出现的问题和诉求提供及时、周到的服务，包括人员分流与安置，协同劳动保障部门落实相关再就业和扶持政策，为下岗人员提供职业技能培训等；另一方面要建立相关补偿机制，在国家补偿力度有限的前提下，多渠道筹集资金为淘汰企业给予适当补偿，特别是发挥国有企业和大企业的作用，让这些企业共同承担起化解产能过剩的责任，这也是企业应尽的社会责任。

（3）按国际惯例，水泥企业应该每年提交社会责任报告，而我国的绝大多数水泥企业根本没有提交过社会责任报告，很多企业缺乏回报社会的意识。水泥工业是资源、能源依赖型产业，生产过程必须消耗大量的原燃材料，水泥企业占用了社会资源，必须有所回报和承担相应的责任，而且有太多的企业并没有在完全公平的条件下占有了资源，有些是利用各种优势或背景强势取得和占有的资源，应该在税费之外给予社会一种道义上的补偿。本次国家下大力气化解产能过剩，又相当于给多数企业提供政策优惠，为企业创造了更好的发展环境，保留下来的企业更要自觉履行社会责任，把企业占用公共资源得到的收益，更大程度地回报社会。这里所说的回报并不是企业按期上缴了各类税费就叫回报了社会，那只是法律赋予的企业应尽的责任和义务，这里所指的是大企业和国有企业有义务对本区域内确实遇到困难的被淘汰企业施以援手，比如提供一些就业岗位或资金支持，力所能及地为政府、为社会化解难题。

3.建立长效机制为行业发展营造健康良好环境

水泥行业的健康发展必须通过各种制度来约束，需要建立一个良好的政策环境和有效的运行机制，《指导意见》提出要建立长效机制意思就在于此。建立长效机制，就是通过各项政策、制度的约束，形成规范、有序的行业发展环境，使政府、行业管理部门、企业都按规则行事，多位一体齐抓共建，形成有序发展的良好氛围。政府通过政策规范市场，市场按照政策配置资源。

（1）加快推进立法和政策出台。未来水泥行业的健康发展还要依赖于构建完善的法律法规体系，尽快填补法规、条例、标准、规范的空白及修编，推进水泥生产、产品应用等诸多环节的立法，推进能源、环境、综合利用、循环利用等法律、法规、条例的制修订，构建行之有效的法律法规保障体系。

工业主管部门要严格执行行业准入管理，特别要严格执行节水、节地、节能、安全、环保等方面的准入标准；国土资源部门通过制定相关政策和准入制度，将采矿权向资金密集、技术密集、方案优化的企业转移。

通过立法和相关政策，加快推进水泥窑协同处置城市垃圾和水泥窑替代燃料的技术推广和应用。在许多发达国家就是通过立法，要求水泥生产过程中必须处置生活垃圾和危险固废，必须利用废弃物进行燃料替代。

（2）强化监督管理。目前水泥行业产能过剩与违法成本过低、监管不到位和政策执行不到位有直接关系。针对法规多执行力弱的现状，进一步加大力度，构建切实可行的监督机制，要坚持依法办事，对于有法不依、有令不止的行为，必须要有人为此承担后果。《指导意见》特别提出配套建立起强有力的贯彻落实机制和责任追究机制，维护政策的严肃性，强化监管与执行，对涉及失职渎职和权钱交易等问题的予以严肃查处，对监管不力的要严肃追究相关人员的责任。

政府层面除了配套出台相应的政策外，要履行好监管的职能，投资主管部门、工业主管部门、国土、环保、质检、安监等部门要严格管理和严格监督检查，加大环境、质量、安全、工商等执法力度，进一步规范行业和市场秩序。同时，要强化行业自律和社会监督，形成政府监管、企业自律和社会公众广泛参与的监督新格局。

（3）建立独立的第三方评估制度。包括能源审计、能效环保评价、矿山开采监管、反不正当市场竞争行为等，都要通过第三方评估机构为行政主管部门提供基础服务和技术评价。同时要建立和完善信息发布制度，加强对行业生产、运行、投资等方面的监测，适时向社会发布，正确引导投资方向。

4.引导消费升级

引导消费升级是实现水泥减量化使用的有效途径之一。水泥是一种中间产品，它以混凝土、砂浆和水泥制品等形式被应用于各类建筑工程中。从产量上来看，我国42．5及以上标号水泥产量不足1/3，大量低标号水泥充斥市场。提高水泥混凝土标号和提高混凝土性能，均可在一定程度上有效降低水泥的实际用量，同时，还可提高建筑物的使用寿命，减少材料浪费。推广使用高性能混凝是一项系统工程，牵扯到建筑、建材、钢铁等多行业、多领域，此前，业内也做过许多的研究和探索，由于涉及面广，始终未落到实处。《指导意见》中，将推广使用高标水泥和高性能混凝土作为化解产能过剩对策之一，希望在政策引导下，形成建材与关联产业的联合联动机制，共同推进高性能混凝土的应用进程。

总之，水泥工业要以《指导意见》为契机，打好化解产能过剩攻坚战，只要严格控制好产能增量，建立健全长效机制，一定能够突现预期目标。

（作者单位：中国建筑材料工业规划研究院）

编辑：张涵