从“政府管制”到“规制政府”

◎ 文/魏华

从“政府管制”到“规制政府”

◎ 文/魏华

十八届三中全会明确提出，“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法制政府和服务型政府。”笔者认为，建设法制政府和服务型政府，就是要求政府必须从“政府管制”向“规制政府”转变 。

完善政府治理的内涵

1.我国社会经济、政治的全面转型仍在途中

（1）由于社会领域建设的不成熟，还需要政府广泛而强有力的管理和干预。

（2）为培育成熟的公民社会、健全社会主义市场经济，需要政府退出某些领域的、尤其是经济领域的职能，为此，在完善和改进政府管制的同时，还要推进国家治理体系和治理能力现代化，逐渐向服务型政府过渡。

2.政府管制是指政府对市场的“守夜人”式善治管理以及自我约束性质的服务型的自治管理

（1）就经济学的范畴而言，政府“管制”有着特定含义，主要是指政府对垄断行业的价格控制和一部分棘手公共事务强制管理。笔者借助“管制”范畴，超出了其原本的经济学意义和内容，特指政府对市场的“守夜人”式善治管理以及自我约束性质的、服务型的自治管理，并且赋予其制度和规则的严格内涵。本文应用这一范畴，其目的就是强调政府如何在自觉、自控、自律过程中，实现诚实、有效合理的管理，真正达到“自觉能动”管理，这是政府管理走向成熟的根本标志。

（2）管制政府与政府管制，看似矛盾但二者是相辅相成的关系。从长期看，只有更好地“管制”政府，才能更有效地实现政府管制的目标。目前，我国政府还执行着部分计划经济的职能，且有着“大政府”的特征，从长期看不适应构建中国特色社会主义市场经济和建设公民社会的需要，同时，由于政府长期直接参与经济生活，导致政府缺乏“自律”精神。因此，建设法制政府、服务型政府十分必要。

制度完善与“规制”政府

1.制度完善离不开政府自我约束

一般来说，政府自我约束包括对正式制度的扩展、细化和限制，社会公认的行为规则和内部实施的行为规则。

（1）完善政府自我约束机制的途径有两条：一是加强政府机关的自我调整。即政府应保持监督信息灵敏、监督渠道通畅，对社会环境和被监督者条件的变化有较强的感应能力，对自身存在的缺陷，能自觉地加以矫正等；二是加强政府公职人员的自律。即通过各种方式提高政府公职人员的政治修养、业务作风修养和法制观念，以增强其自我约束能力。

（2）政府规制的自律性主要表现在政府规制的责任方面。如果政府缺乏责任机制，决策失误、执行偏差、腐败等现象就会不断涌现。政府规制失误造成的损失有时比腐败还大。政府只有加强对权力运行的制约和监督，将权力关进制度的笼子里，才能取信于民。

2.规制政府，就是将权力和活动范围限制在法律许可的范围内，不得超越其合理性和合法性的界限

（1）规制政府是政府管制的前提和保障。在市场经济体制下，市场机制在配置社会资源中应发挥决定性作用，政府规制的限度是靠制度化、法治化来保证的。规制的产生是与市场失灵相联系的，当市场机制不能实现资源的有效配置，即出现市场失灵时，政府就通过规制以矫正和改善市场机制存在的缺陷，干预资源配置。

（2）应该理顺政府与市场、政府与社会的关系，做到政企分开、政事分开，形成有限的政府，有限的权力，即使这种有限的权力，也应受到制约和监督。

（3）加快完善政府再分配调节机制，加快健全社会保障制度，完善公共服务体系，促进公共服务均等化，实现政府职能归位。

3.制度完善与“规制”政府的相关性

（1）政府只有建立起集体协商制度，进行民主决策，并且构建公众广泛参与的机制给与各种利益集团表达诉求的机会，才能形成规制主体间的良性互动与相互制约，使参与的利益群体获得收益最大化，让规制决策实施难度趋于最小化。

（2）政府规制因其广泛性而深刻影响着相对方的切身利益，因此必须提高政府规制决策的科学性并监督规制主体行为，必须建立公众参与机制，使受规制影响的各方都能参与到规制决策中来，以保证规制决策的公正。

（3）建立规制的调查机制是落实现代国家合法性基础的需要，也是改善政府服务质量和提高规制质量的需要。政府的规制行动进程要进行民意调查，听取广大公众的意见和建议，以保证规制行动的广泛民意为基础。通过民意调查，可以向广大民众宣传政府规制政策，获得广大公众的理解和支持。一方面强化政府规制的合法化努力，另一方面激发社会的活力，从而防止政府与社会之间进行零和博弈，进而为政府规制的限度和政府行动的有效性提供边界和支持。

建立诚信、高效、廉洁的政府

1.政府诚信即指政府与民众在共识的基础上产生契约关系后，为履行契约而作出的承诺

政府诚信是所有诚信现象中最重要的一种，它贯穿于政府与公众的整个互动活动之中，直接或间接影响着公民诚信、市场诚信和民主政治建设。现代社会，既需有以诚实为基本道德修养的公民，更需有以诚实为核心道德追求的政府。可以说，诚信是道德政府的根基。

2.高效政府是指政府在履行行政职责的过程中，在注重社会公平的基础上，能够积极回应公众要求，以相同或更少的资源获得公共产出的最大化

高效政府重视伦理、政治的意义。高效政府是不断发展的有机实体，它的构造模式是生命的模式，不仅根据环境需要而发展变化，更随着经济社会的发展而不断发展。

3.廉洁政府的建设关系到人民对政府的信任，关系到国家的长治久安

权力透明是廉洁政府的必要保证，“阳光是最好的防腐剂”。阳光政府意味着行政权的依据公开、行政权运作的过程公开和行政权运作的结果公开，有利于防止行政权的腐败和滥用。

4.建设规范化服务型政府，目的是实现政府归位

将政府职能由无所不为的“全能型管理”政府体制，转向到“有所为、有所不为”的“有限型管理与服务”的管理体制，在这一过程中，政府要始终进行自我规制，进而达到更好规制社会的目的。

（1）自我规制是一种涉及正式和非正式规制或标准与规则过程的制度安排。作为一种介于政府和市场规划之间的中间手段，在解决市场失灵方面具有其独特的优势，它能够在一定程度上克服市场机制失灵和政府规制的不足。

（2）我国正处于社会转型关键时期，政府改革进入深水区，特别是要鼓励国有企业实行自我规制。与政府规制相比，国有企业的自我规制优势能体现出更大程度的自由或者自治度，能够根据市场不断变化的环境快速调节生产、服务的潜力和采用效率更高的应对措施等。

（3）与受政府规制和市场等单边治理机制的组织相比，自我规制组织一般能够掌握更多有关专业技术的知识，能够掌握比较充分的信息，而且信息成本、规制控制和实施成本均比较低；自我规制范围全面，规制与组织实际能够执行的标准之间的契合度较高，在发现违规行为和惩罚方面更加有效。这就要求政府减少对企业的微观直接干预，从而可减少政府权力寻租的机会，降低利益集团腐化规制者的可能性，提高政府规制的效率，进而从客观上促进政府管理结构的转变以及政府规模、组织效率的优化。

（作者单位：南开大学马克思主义教育学院）

编辑：黄米佳