食品安全社会共治的路径分析

○丁 冬

一、问题与背景

食品安全事关民众身体健康和生命安全，当下中国社会各界普遍关注食品安全。高层将食品安全问题归结为重大的基本民生问题、重大的经济问题和政治问题。如何通过有效的治理，实现民众“食得安全、食得安心”的食品安全基本目标，切实维护好民众的“食品安全权”，是近年来决策高层以及社会各界孜孜以求的。2013年食品安全监管体制的一体化改革、食品安全法的修订等等都反映出政府急欲解决食品安全问题的决心和努力。

面对复杂的食品行业业态和监管部门疲于应对食品安全问题的现状，国务院副总理汪洋在2013年6月5日首次公开提出了食品安全社会共治的理念，指出食品药品安全保障需要“构建社会共治格局”。自此，社会共治成为中国食品安全监管工作的“热词”，频频见诸监管部门的文件、讲话以及媒体的报道之中。2013年《食品安全法》修订工作列入国务院立法计划，国家食品药品监管总局在起草修订草案的过程中，也将“如何在立法中体现社会共治的思路”作为重大课题来进行研究。

本文立足食品安全监管体制改革和法律修订的大背景，试图对食品安全社会共治的基本内涵、实践路径等问题逐一分析，以期促动各方认真对待“社会共治”。

二、食品安全社会共治的基本内涵

社会共治一词，目前并无统一的认识和界定。从字面理解，即社会共同治理的意思。在“社会共治”被提出之前，“公众参与”、“社会管理”等词也被用来阐释食品安全管理工作的内容。面对日益严重的食品安全问题，世界卫生组织在1999年首次提出了“责任分担”的理念，强调保证食品安全，需要政府、企业和消费者的合作与参与。类似于社会共治的理念在美国、香港等国家和地区的公共行政过程中也屡被提及。比如2009年奥巴马政府在《透明和开放的政府》中就提出“政府应该是参与性和多方协作的”，公众参与有利于提高政府的工作成效，改善政府决策的质量，并要求政府加强与非营利组织、企业和个人的协作，建立协作效果评估机制。我国香港地区也明确表示确保在香港出售的食物安全和适宜食用需要“通过政府、食物业界和消费者三方面合作”。由此可见，食品安全监管过程中的公众参与、多方协作是目前食品安全行政中的重要话题。在笔者看来，公众参与、多方协作等从内涵上讲，首先属于社会共治的范畴，公众参与、多方协作是实现社会共治的重要手段和形式。然而，社会共治的内涵又不仅仅局限在公众参与等方面。两者的显著区别在于，社会共治从理念上更为强调社会相关主体“共同治理”的权利和责任，相关主体不再仅仅是“参与”和“配合”的他者，而是更加积极主动地为食品安全保障献计献策、贡献力量。社会共治的提出，实际上反映出新一轮行政体制改革和政府职能转变背景下，政府“简政放权，有所为有所不为”的趋向。因此，社会共治的内涵要比公众参与的内涵更为丰富。

具体到食品安全领域，社会共治强调的是消费者、消费者保护组织、行业协会、专家学者、商业保险机构等社会主体在食品安全保障方面的权利与责任，这些主体进入食品安全治理体系之中，构成了食品安全治理过程中不可或缺的元素。社会共治格局的构建，意味着“政府不再是秩序的唯一供给者，也不再独享对不轨行为的判断和控制”。相反，政府权力需要在简政放权的大格局下，有进有退，食品安全监管的重心和资源投放应该有的放矢，要更加倚重社会各方的智慧、资源等，提升食品安全监管的效能。

食品安全社会共治格局中，首先需要明确的是，政府监管部门、食品生产经营者并不是其中的主体。食品安全既是生产经营出来的，也是监管出来的，政府和食品生产经营者是食品安全的当然责任人，不是社会共治的主体。食品生产经营者的基本责任就是确保食品的安全，而政府监管部门则应通过检查和监控制度督促其履行职责。其次需要明确的是，社会共治格局的主体享有的权利，从法律属性上讲，是一种选择权；需履行的义务，首先是一种道德的义务，或者“弱法律意义”的义务，以法律规定其必须履行的义务为前提。但如果相关主体愿意在不违反法律法规的强行性要求的前提下，积极主动参与食品安全治理，则应该准许。

简而言之，食品安全社会共治的基本内涵可以归结为：除政府、企业外的其他社会主体，基于法律制度安排或道义选择，利用自身掌握的知识、资源等积极进入食品安全治理领域，共同促进食品安全水平提升。社会共治的表现形式可以是多样的，包括监督、投诉举报、申请信息公开、公益诉讼、行业惩戒、强化风险交流、建立风险识别与分担机制等等。

三、食品安全社会共治格局构建的制约因素

目前，食品安全社会共治格局的构建主要还停留在表达的层面。无论是监管部门还是社会各界，对食品安全社会共治的内涵和外延尚无统一的认识。比如，社会共治与传统的公众参与之间有何异同，政府、企业在社会共治格局中的角色与定位是怎样的等等，均未形成明确的认识。食品安全社会共治格局的构建受到理念、制度和实践等多方面的制约。

1.社会共治的全新内涵亟待正确认知

如前文所述，食品安全社会共治概念，是在党的十八大和十八届三中全会提出的新一轮行政体制改革和政府职能转变这一宏大背景下提出的。正确理解这一概念的内涵，需要将其放置于“简政放权、转变职能”的总体框架中去考察。在这一框架下，食品安全社会共治的主体不包括本来就需要履行法定职责和义务的监管部门和食品生产经营者，确保食品安全本来就是这两类主体的法定责任。食品安全社会共治，有别于以往的社会参与，更加强调行业协会、媒体、消费者等各类社会主体的“能动”作用和“主体作用”。在社会共治的理念中，这些社会主体不再仅仅是被动的参与者和单纯的信息接收者，而是要逐渐在政府简政放权的过程中，承担起更加积极的作为义务。但是，各界目前对社会共治的认知和理解还是停留在“大政府、小社会”的层面，没有形成正确的认知。

2.信息公开和风险交流不通畅

虽然根据《食品安全法》和《政府信息公开条例》等法律法规，食品安全信息属于“与民众切身利益相关”、“需要社会各界广泛知晓”的事项，也对食品安全信息公开的内容做了规定。但实践中，不管是食品安全风险监测的数据、食品安全监督抽检的数据还是食品安全事件的情况、食品安全标准制定的过程信息，各地监管部门公开力度、途径不一。典型的比如2013年发生的镉超标大米事件，广州食品药品监管局“挤牙膏”式的信息发布就饱受批评。再比如，目前食品安全风险监测的数据仍处于不公开的状况。在这样的情况下，无法有效获取食品安全相关信息的其他社会主体，如何进入社会共治的格局，发挥各自的作用就值得思考。

3.缺乏系统的制度安排

食品安全社会共治从表达转向实践，除了在法律层面进行相应的规定外，更需要从制度层面构建起社会主体参与社会共治的管道。目前，除了浙江食药部门在其“食品药品安全三网六体系”构建设想中明确将社会共治作为“三网”之一进行研究和构建外，其他地方尚未见到比较系统的制度层面的实践。如何在投诉举报、知识普及、信息公开、风险交流、发挥第三方主体作用等方面，形成系统的制度安排，尚需时日。

四、食品安全社会共治的可能途径

食品安全社会共治如何从目前“大词”式的理念表达转换为具体而微的制度安排和实践是其发挥积极效应的关键。社会各相关主体如何有序进入食品安全社会共治的格局，需要综合考虑。

1.食品行业协会：利益剥离与重新定位

《食品安全法》第7条对食品行业协会的责任归结为“加强行业自律，引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传普及食品安全知识”等方面。但由于我国行业协会多数是典型的自上而下“奉命建立”型，一般都是依托于某一政府职能部门，保留着浓厚的官方或半官方性质，对政府的依赖性很强、行政色彩很浓，职能部门和协会的潜意识里都把协会当成“准政府”，因为协会不仅具有行政级别，其经费往往也由行政拨付。此外，由行业中主导企业组建的行业协会则带有深刻的主导企业利益烙印，行业协会制定整体发展方向或做出重大决策时很难达成共识。比如由几大乳品企业分别把持的乳品类行业协会，就在乳品标准制定、新技术推广方面有不少冲突。

在这样的情况下，《食品安全法》赋予食品行业协会的职责往往呈现出虚置化，表达的意义远大于实践。因此，食品行业协会如何实现利益剥离与重新定位就显得十分关键。一方面，需要尽快实现行业协会身份的独立，通过与主管部门的剥离，回归行业协会社会团体的独立身份。另一方面，要进一步发挥行业协会在推动食品标准建设、行业惩戒管理、企业规范化运作方面的积极作用。

2.公共媒体：科学传播与舆论监督

食品安全问题的“公共问题化”，一定程度上可以归结于现代社会媒体的高度发达。大量的与食品相关的“安全问题”或者“非安全问题”被媒体广泛地报道，一些媒体记者动辄以“卧底”身份曝出的“食品安全问题”，确实夺人眼球。尽管有许多报道事后都被证伪，但是报道一经披露时的“当时当刻”，对于普通公众而言，由此带来的恐慌和忧惧，确实真真切切存在的，因此而遭到“误伤”的企业的利益也确实受到损害。比如“鞋底面包”报道中的“神逻辑”，就是明显缺乏食品常识的典型例证。甚至出现了不同企业动用媒体或网络资源恶意宣传对方企业食品安全存在问题的恶性竞争事件。可以说，动辄贯之以“毒”的食品安全报道，显然是有失偏颇的。

这实际上反映出公共媒体在食品安全方面“科学传播”与“舆论监督”之间的平衡问题。一方面，媒体通过自己的途径和资源披露有关的食品安全问题，确实起到了为监管部门提供监管线索、披露食品生产经营违法行为、督促监管部门主动作为的积极效应；另一方面，由于媒体及其从业人员水平差异较大，在利益驱动、缺乏专业性等因素的综合作用下，恶意报道、以讹传讹的现象也不少见。缺乏科学理性的严谨报道精神，不仅容易夸大食品安全问题，伤及无辜企业和行业，也容易在社会上造成恐慌。

因此，媒体参与食品安全社会共治，需要在履行舆论监督和开展科学传播方面做好平衡。对于专业的食品安全问题，在报道过程中应该加强与监管部门和食品行业专家的沟通联系，既保证如实地揭露食品违法犯罪行为，又可以做到基于科学基础上的专业报道。

3.商业保险机构：责任代位与风险共担

通过在食品生产经营领域引入责任保险机制，强化生产经营者的责任意识，向消费者提供及时的权利救济，是构建食品安全社会共治格局战略思考中非常重要的环节。2011年《上海市实施<中华人民共和国食品安全法>办法》率先以地方性法规的形式规定了高风险食品行业投保质量责任险的鼓励性条款。2013年食品安全法修订草案则将食品安全责任保险上升为强制责任保险的范畴，拟在重点领域和行业进行推广。以立法的形式鼓励商业保险机构进入食品安全共治格局，推出包括食品安全质量责任险等在内的食品安全保险，是推进食品安全社会共治的有效途径。

4.消费者个人：投诉举报与权利维护

消费者是食品安全社会共治的重要主体，通过投诉举报、诉讼、申请信息公开、增强食品安全知识、选择正规途径购买食品等多种途径，消费者在食品安全问题上“为权利而斗争”，是提升自身食品安全权的重要途径。在监管资源有限、监管效能不高等多重因素的影响下，食品安全完全依赖于监管部门不可能获得理想的效果。因此，消费者个人或者联合的行动，可以起到自我保护、促动监管部门积极作为、引发社会关注等多重效应。