邓小平制度建设思想对国家治理的贡献

○罗会德

（本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目《新形势下密切党群关系的体制机制研究》14YJA710018阶段性成果）

2013年11月党的十八届三中全会在论述全面深化改革的总目标时，提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”的重大课题。这一思想体现了对邓小平形成一整套更加成熟、更加定型的制度思想的直接继承、运用和发展。邓小平制度建设思想是邓小平理论的重要组成部分，内容丰富，特色鲜明，为中国国家治理作出了重要贡献。认真学习和研究这一思想，对于我们加深对制度建设重要性的认识，自觉推进制度建设和创新，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能，具有十分重要的理论意义和现实意义。

一

在中国这样一个经济文化相对落后的东方大国如何实现治理，解决中国的现实问题，马克思主义经典作家的书本上没有现成答案，苏联已有的实践没有也不可能提供任何既成的先例可循，因此，必须从现有的国情出发，不断进行探索。新中国成立之后，以毛泽东为代表的中国共产党人在社会主义社会的治理上进行了不懈的努力，体现了中国共产党人鲜明的国家治理观。这些丰富的思想包括走中国式的社会主义发展道路、强调坚持民主集中制、正确处理集权与分权的关系，等等。上述初步探索及其取得的理论成果，为实现马克思主义基本原理和中国具体实践相结合的第二次历史性飞跃提供了良好的开端，为我们在新的历史条件下进行国家治理和推进改革开放奠定了基础。

但是，长期以来，由于我们在理论认识上没有很好地解决治国安邦中制度和人的作用的地位问题，以至于在实践中没有充分重视制度的建设，结果使我们国家付出了沉重的代价，社会主义国家治理的探索遭到挫折。党的十一届三中全会后，邓小平在总结建国以来正反两方面的经验教训，特别是“文化大革命”的教训的基础上，论述了制度建设在党和国家建设中的地位和作用问题，并得出了一个深刻的结论：“制度是决定因素。”

回顾建国以来的历史可以看到，我们国家所经历的曲折，所犯的几次重大错误，皆与党和国家制度上的弊端有关。应该说，建国后的前7年，是国家建设顺利发展的时期。这一时期，我们党在客观上面临着构建新型共和国的基本制度框架的任务。经过努力，我们出色地完成了由新民主主义向社会主义的转变，初步建立了以人民民主专政为国体、以人民代表大会制度为政体的新型国家政权。进入社会主义社会以后，我们的国家建设一度有了一个良好的开端，党的八大在社会主义民主制度建设上提出了一些好的建议，如大会提出要加强我国的人民民主专政，进一步扩大国家的民主生活，逐步制定完备的法律，建立健全法制，使党和政府的活动做到“有法可依”、“有法必依”。这些都是国家制度建设的可贵探索。令人遗憾的是，这一探索的良好开端未能坚持下去，相反，由于种种主客观原因，党和国家的制度建设越来越受到忽视，而“十年动乱”的到来则完全中断了我国制度建设的进程。邓小平在谈到如何总结建国以来的历史经验时指出：“单单讲毛泽东同志本人的错误不能解决问题，最重要的是一个制度问题。毛泽东同志说了许多好话，但因为过去一些制度不好，把他推向了反面。”在回答意大利记者法拉奇提出的“怎样才能避免或防止再发生诸如‘文化大革命’这样可怕的事情”这一问题时，邓小平回答说：“这要从制度方面解决问题。我们过去的一些制度，实际上受到了封建主义的影响，包括个人迷信、家长制或家长作风，甚至包括干部职务终身制。我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。”在《党和国家领导制度的改革》的讲话中，他提出了制度问题同领导人的思想作风相比，制度更带有根本性的观点。他说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党和国家对他个人都造成了很大的不幸。”

鉴于这些沉痛的教训，邓小平多次表达了这样一个看法：把一个国家的安危建立在一两个人的威望上，是靠不住的，是很不健康的，也是很危险的。所以邓小平认为，治理国家最根本的还是靠制度、靠法律，制度比人的思想作风更重要。“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”只有不断改革这些制度，“人民才会信任我们的领导，才会信任党和社会主义，我们的事业才有无限的希望。”1992年他在南方谈话中大胆地提出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策，也将更加定型化。”

二

邓小平不仅阐述了制度建设的地位和作用，还确立了制度建设的系统理论和基本思路。邓小平关于制度建设的基本思路是：围绕党的基本路线，紧密结合改革开放和现代化建设的实际，以健全民主集中制为核心，从改革党和国家的领导制度入手，走出一条渐近式的制度建设的新路子。正确认识邓小平关于制度建设的重要贡献，必须从总体上和逻辑结构上把握，形成对制度建设思想科学系统全面的认识。

围绕党的基本路线，紧密结合改革开放和现代化建设的实际，是党的建设的规律之一，也是邓小平制度建设理论的鲜明特征。以党的十一届三中全会为标志，我国进入一个新的历史发展时期，党和国家的建设也进入一个新的发展阶段。邓小平敏锐地把握时代发展的脉搏和契机，客观分析国际国内形势的新变化，从贯彻党的基本路线、推进改革开放和现代化建设的历史进程中总结党的建设新鲜经验，概括现代国家治理的规律，把实践上升为理论，把加强制度建设与保证党的基本路线的贯彻执行有机结合起来，提出要从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、社会生活的民主化，促进现代化建设事业的顺利发展。改革开放的伟大实践，之所以能产生如此巨大的社会成就，首先就在于制度的改革和创新，通过建立健全的经济生活、政治生活、社会生活的制度规范，使国家重大决策的制定和实施做到有法可依，有章可循，从根本上避免了人为因素造成的重大失误。这也启示我们，推进党和国家的制度建设，应站在完成党执政兴国使命的高度来谋划布局，使制度建设和现代化建设的中心任务有机结合，协调推进。

健全民主集中制，是邓小平制度建设思想的核心内容。邓小平指出：“民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。”民主集中制是党的根本制度，也是国家政权的根本组织原则和形式，具体说它是各级人民代表大会的组织原则和形式。正是在这个角度上，邓小平经常把民主集中制与人民代表大会制度联系起来，把民主集中制看做是我国的政体、我国的根本制度。由于民主集中制在制度体系中所处地位的重要性，决定了它对党和国家建设的重要

性。正如邓小平所说的那样，“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”因此，“坚持这个传统的制度，并且使它更加完善起来，是十分重要的事情，是关系我们党和国家命运的事情。”如何健全民主集中制呢？邓小平认为，必须在正确把握民主与集中的辩证统一关系的基础上，建立以党章为主体的一系列相关具体制度组成的制度体系，为坚持和完善民主集中制提供制度保证。否则，民主集中制就只是一句空话。在整个党的制度体系中，党章是最根本的法规和准则，是调整党内关系、规范党内生活、维持党内正常秩序的根本大法，也是处于最高层次的党规党法。因此，邓小平指出：“党章是最根本的党规党法。”加强党的制度建设，必须维护党章的权威性，有效发挥党章在党的制度体系中的指导作用。在此基础上，还要通过制定和完善一系列具体的可操作的制度，把党章的原则规定和要求进一步细化和规范化。为此，邓小平明确提出，必须健全和完善党的代表大会制度、党的集体领导制度、党的组织生活制度和党内监督制度等各方面的制度，并使各方面的制度相配套，形成系统完备的制度体系，把党的各项工作和一切活动都纳入制度运行的轨道。尽管邓小平对这个问题的回答是着重于从党的建设的角度来谈的，但这些论述及其指导作用又不仅仅适应于党的建设领域，它同样也适应于国家建设领域。

要从改革党和国家的领导制度入手，推进制度建设。如果说健全民主集中制是国家制度建设的基础，那么健全国家的领导制度则是国家制度建设的关键。因为从领导制度的职能和功效来看，领导制度是指独立的组织系统进行决策、指挥、监督等领导活动的制度体系。它用制度化的形式规定着组织内部的领导权限、领导机构、领导关系及领导活动方式。虽然领导人的素质和能力也对组织发生重要影响，但领导者个人的领导活动是通过一定的领导体制进行的，其领导效能受到领导体制的影响和制约。另外，从领导制度在组织体系中的地位来看，领导制度就好比生物的神经系统，遍布全身，支配着整个组织系统。领导制度一旦瘫痪，整个组织系统也就陷入瘫痪。因此，邓小平强调指出，必须从改革党和国家的领导制度入手，“从制度方面解决问题”。在如何推进党和国家领导制度的改革问题上，邓小平提出了改革的方向和要求：一是健全党内领导体制。健全国家的领导制度必须首先健全党组织自身的领导制度，以此来推动国家领导制度的完善。鉴于以往党的政治生活中，集体领导原则未能很好地具体化、制度化的教训，邓小平十分注意把集体领导原则具体化、程序化和规范化，使其成为各级党委成员严格遵守的完备的制度。为此，他提出了以下思想：把党委的工作区分为两种，规定重大问题由集体讨论决定；明确规定了集体领导的决策方法，即一人一票的表决制；集体领导必须与个人分工负责制相结合；建立党的交接班制度等。二是健全党对国家的领导体制。针对建国后形成的“一元化领导”体制和党政不分、以党代政的弊端，邓小平进行了长期深入的思考。1980年党中央和邓小平把解决党政不分问题作为政治体制改革的重要内容。党的十二大进一步指出：“党的工作和政府的工作，企业事业单位中党的工作和行政、生产工作，必须适当分工。”1986年邓小平明确提出了“党政分开”的科学概念，为从根本上解决这一问题指明了方向。党的十三大系统阐述了党政分开的理论和实行党政分开的基本方针、实施办法和步骤。这对于从根本上改变党政不分的领导方式具有决定性的意义。

制度建设是一项具有战略性、综合性的社会系统工程，面临各种问题，因此邓小平特别强调各种制度的改革与变迁必须从我国的国情出发，有领导、分步骤、有秩序地进行，尤其是不能乱，稳定是压倒一切的大事。他指出：“我们要根据社会主义国家自己的实践、自己的情况来决定改革的内容和步骤。”当然，从本国的实际出发，并不等于不学习别国改革的有益经验，但借鉴也要从自己的情况出发，绝对不能照搬别国的经验和模式。“改革党和国家领导制度的方针必须坚持，但是，方法要细密，步骤要稳妥。”“中国的问题，压倒一切的是需要稳定。没有稳定的环境，什么都搞不成，已经取得的成果也会失掉。”要搞好制度建设必须在党的领导下，根据统一的部署，积极而稳妥地进行，而不能离开党的领导。“所谓有秩序，就是既大胆又慎重，要及时总结经验，稳步前进。”制度变迁需要进行深入的调查研究，在此基础上提出切实可行的方案和措施。不仅如此，邓小平还提出了判断制度好坏的标准。他说，如果我们能够“在经济上赶上发达资本主义国家，在政治上创造出比资本主义国家的民主更高更切实的民主，并且造就出比这些国家更多更优秀的人才”，那才算是好的制度。

三

邓小平的制度建设思想博大精深，意蕴深刻，具有鲜明的理论特征。

第一，实践性。邓小平的制度建设思想产生于实践，是对我国改革实践的理性升华，具有很强的针对性和可操作性。制度建设本身是一项实践性的事业，加强制度建设是我国社会主义现代化建设的实践要求，是一个将社会主义落到实处的现实过程。在邓小平那里，加强制度建设，首先要把社会主义落实到中国社会主义初级阶段的现实之上，必须从中国的特殊国情出发，去架构和创新我们的社会主义制度系统；其次，要将社会主义落实到建立规则体系与运作机制的制度层面，使其不会因为领导人的看法和注意力的改变而改变；再次，还要将制度建设推进到人们日常性的行为与互动之中，使之与每个人的行为方式与交往方式关联起来，改进人们的想法和做法。这就决定了邓小平制度建设思想不仅带有明显的实践特征，还具有强大的实践功能。

第二，整体性。邓小平对我国制度改革和建设的设计，全面周密，涵盖了制度改革和建设的各个方面，具有内在的统一性和整体性。社会主义制度是一个由多种具体制度所构成的制度系统。经济制度、政治制度和文化制度都存在密切的联系，它们之间相互影响和相互作用，因此，制度建设应着眼于制度的系统整体，通过整体的变革推动社会的进步。早在1978年邓小平就指出，为了提高经济发展速度，“各个经济战线不仅需要进行技术上的重大改革，而且需要进行制度上、组织上的重大改革。”他还说：“我们提出改革时，就包括政治体制改革。现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。”邓小平制度建设思想的整体性，还体现在制度建设是个系统工程，制度建设不仅要着眼于一些基本制度，而且对一般制度与具体规章制度也要关注，才能使原则性制度、工作内容性制度与操作性制度、程序性制度统一起来，成为有效的运作机制。自改革开放以来，邓小平既重视抓基本制度建设，又注意制度建设的配套，指出要使社会主义走向完善，就“要制定一系列的法律、法令和条例，使民主制度化、法律化”。

第三，创新性。创新是邓小平制度建设思想的灵魂。这种创新性首先体现在他的创新理念上。制度创新有动力，也有阻力，这就需要解放思想、“敢字当头”。“看准了的，就大胆地试，大胆地闯。”否则，“就走不出一条好路，走不出一条新路，就干不出新的事业。”对于如何防范制度创新中可能出现的风险，邓小平指出：“每年领导层都要总结经验，对的就坚持，不对的赶快改，新问题出来抓紧解决。”邓小平提出的体制创新的构想和措施，实质上就是后来所提出的建立国家创新体系，目的是为制度创新和其他创新提供制度化的激励机制和安全保障机制，以增强整个民族的创新意识，提高中华民族的创新能力。邓小平制度建设思想的创新性还体现在其他方面：一是将体制与根本制度区分开来，把体制看作是根本制度的实现手段。在不改变根本制度的前提下，进行体制创新。二是渐进式体制改革，体现了“破旧立新”的思想。三是“一国两制”思想，在实质上提出了一种新的国家结构形式，一个主权国家可以实行两种根本不同的制度。在“一国两制”的框架里，中国将开展两种制度的和平竞赛，香港可以从大陆中国特色的社会主义制度里汲取有益的东西，大陆也可以从香港比较成熟的市场经济体制里学到现代化管理经验，这就从制度层面解决了巩固改革成果的问题。邓小平在1984年对外籍华人科学家说：“‘一国两制’，马克思没有说过，世界历史上没有过，这是我们从实际遇到的问题即香港问题、台湾问题提出来的。”

四

邓小平制度建设思想是我国制度建设的指导思想，对发展和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系现代化具有开创性贡献。它不仅直接影响和促成了中国制度变迁与社会变革的现状，还将深深地影响着中国制度科学化、社会现代化的未来。全面把握这一思想的精神实质和基本特点，在当前具有十分重要的意义。

从理论上看，邓小平制度建设思想揭示了制度及制度建设的重要性，解决了治国安邦中法治与人治的重大认识分歧。在国家治理中，到底是人的作用重要，还是法律、制度的作用重要？这是一个有重大认识分歧的问题。从古希腊柏拉图的“贤人政治”到亚里士多德的“法治应当优于一人之治”，从中国儒家倡导的“为政以德”到法家的“以法治国”，中外政治思想史上的争论从未停止过。社会主义国家建立后，采取什么样的治国策略来巩固和完善无产阶级的国家政权，实现国家的长治久安，这是一个重大的理论和实践课题。由于历史和实践的局限，马克思、恩格斯不可能解决制度在国家建设中的地位和作用问题。列宁在创建布尔什维克和领导苏维埃国家政权建设的过程中，非常强调党和国家的制度建设。他通过观察资本主义民主制度看到，资本主义国家的执政党、领导人经常更换，但却不影响资产阶级的统治权力。这主要是因为资本主义有了一套成熟完善的“政治外壳”,即资本主义的法律制度。列宁去世后，斯大林没有从理论和实践上解决好这一问题，社会主义民主和法制遭到了严重破坏。毛泽东也曾谈到，斯大林严重破坏社会主义法制，这样的事件在英、法、美这样的西方国家不会发生。

邓小平通过长期革命和建设实践经验的总结，通过对无产阶级政党所犯重大错误的沉痛思索，得出了“制度是决定因素”的结论，解决了马克思主义国家建设上的上述重大理论问题。邓小平在这个问题上的贡献主要体现在：一是肯定制度是决定的因素。人同制度相比，人的因素是次要的。二是揭示了制度的属性，即制度带有根本性、全局性、稳定性、长期性。这实际上阐明了制度为什么是决定的因素。邓小平的回答，澄清了人的作用重要，还是制度的作用更重要的认识争论，运用和发展了马克思主义。因为治理国家，究竟是人的作用重要，还是制度的作用重要，说到底是一个哲学的历史观问题，是一个坚持历史唯物论，还是坚持历史唯心论的问题。邓小平对这个问题的回答，无疑是以前者为基础的。历史唯物论认为，社会存在决定社会意识，社会历史的发展是一个自然的历史过程。在这个过程中，起决定作用的不是人的主观因素，而是一定的经济基础以及建立在经济基础之上的政治、经济制度。历史唯物论还认为，人民群众是推动历史前进的主要动力，少数英雄人物虽然对历史发生很大的影响，但不是历史前进的主要动力。肯定制度起决定作用，这是符合历史唯物主义的。在社会主义社会，制度是人民群众智慧的集中体现，是人民意志的体现。强调依据法律和制度治国，就是强调依靠人民的力量管理国家。由此可见，邓小平是马克思主义制度建设理论的主要阐述者和代表者，他的上述论断有助于我们克服“人治”思想，增强靠制度解决问题的意识。

从实践上看，邓小平制度建设思想改革和完善了国家的领导体制，使中国国家治理迈向了正规化、制度化的道路。党的十一届三中全会以来，以邓小平为核心的党中央首先抓住政治体制中国家的领导制度这一关键问题，拨乱反正，进行改革。这些改革措施集中体现在1982年宪法中，新宪法对国家机构和领导体制作了许多重要的新规定，如加强了人民代表大会制度，恢复设立国家主席和副主席，国务院实行总理负责制，加强地方政权建设，县级以上的地方各级人大设立常委会，改变农村人民公社政社合一的体制，恢复设立乡政府，取消实际上存在的领导职务终身制等。上述一系列规定恢复和完善了国家的领导体制，使国家的领导体制逐步迈向了正规化、制度化的道路。

在邓小平制度建设思想的指导下，我们党牢记历史的经验教训，在制度建设上狠下功夫，使党和国家的制度建设取得了全面的进展，民主集中制得到进一步完善和发展，人民代表大会制度继续得到坚持和完善，共产党领导的多党合作与政治协商制度进一步规范化、制度化，党政不分、以党代政的领导方式进一步得到改变。1997年，以江泽民为核心的党的第三代中央领导集体在继承邓小平法制思想的基础上提出了依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略。法治建设是制度建设的重要内容，离开法制建设，制度建设是不彻底的，更无法保证国家实现长治久安。把制度建设与法治建设结合起来，体现了我们党在制度建设实践上的成熟。30多年来，我们党坚持不懈地推进制度创新，汇集了观念更新、改革深化、利益调整等“历史合力”，以制度形式回答了实现什么样的发展、怎样实现发展的时代命题，构建起支撑经济、政治、文化、社会、生态建设的制度框架，诠释了一个执政党治国理政的智慧和能力。改革开放以来，从摸着石头过河到强调改革的总体设计、统筹协调、整体推进，我们实现了制度现代化的跨越式发展，从传统自发式的制度变迁迈向自觉式的制度建设，从简单制度模仿者逐渐向制度现代化的创新者转变，这些，在社会主义国家治理史上写下了辉煌篇章。站在新的历史起点上，党的十八届三中全会不但第一次提出了推进国家治理体系建设和治理能力现代化的思想，而且以承前启后的政治自信、以统筹谋划的高瞻远瞩、以全面布局的改革决心，为中国展开了全面建成小康社会、推进中国特色社会主义制度自我完善的改革新蓝图。党的十八届三中全会提出了一个涉及经济、政治、文化、社会和生态文明体制和党的建设的制度改革方案，是推进国家治理体系和治理能力现代化的纲领性文献，必将把社会主义中国的治理提高到一个新水平。正如邓小平所指出的：“我们的制度将一天天完善起来，它将吸收我们可以从世界各国吸收的进步因素，成为世界上最好的制度。”