上海自由贸易试验区制度创新与发展

○韦浩 刘莉莉 郑必军 刘艳

（本文作者系中共上海市委党校第47期中青年干部培训班学员）

建设中国（上海）自由贸易试验区（以下简称自贸试验区），是党中央统筹国际国内两个大局，在新形势下推进改革开放的重大举措，也是上海推进转型发展的重大机遇。

自去年9月29日揭牌以来，中国（上海）自贸试验区开局良好、运行有序，摒弃“政策洼地”，打造“制度高地”，“种苗圃”式的制度创新效果逐步显现，区内经济发展保持良好势头，国际国内反映积极，树立了我国进一步改革开放的新形象。

一、自贸试验区制度创新主要内容

1.投资管理制度创新

一是建立负面清单管理制度。首份负面清单涉及国民经济18个行业门类，1069个小类，共190项特别管理措施。负面清单管理模式建立后，负面清单以外的外商投资项目核准和企业合同章程审批已全部改为备案管理。目前，按照增加透明度和开放度的要求，2014年版负面清单正在制定过程中。二是改革企业登记制度。率先试点注册资本认缴登记制，将各种不同类型的企业营业执照统一为一种样式。探索企业主体资格与经营资格相分离，逐步推进企业注册“先照后证”。三是建立工商“一口受理”制度。试验区管委会、工商、税务、质监四个部门实行“一口受理、综合办理”的服务模式，新设企业办理备案证明、营业执照、企业代码和税务登记仅需4个工作日，显著提升行政效能。四是改革境外投资管理制度。实行境外投资备案管理，管委会在5个工作日内出具境外投资项目、境外投资开办企业备案意见（证书）。探索建立适应多种境外投资模式的服务体系，搭建境外投资服务促进平台。五是服务业扩大开放。出台了服务业六大领域18个行业的23项开放措施。

2.贸易监管制度创新

一是试点“一线放开、二线管住、区内自由”监管制度。试点凭舱单“先入区、后报关”、“分送集报、自行运输”等模式，实施简化进境备案清单要素、分批进出集中申报等便利化措施。二是深化研究货物状态分类监管制度。外高桥保税区实现对保税货物、非保税货物、口岸货物的状态分类监管，该项试点将逐步扩大至洋山保税港区和浦东机场综合保税区。三是探索建立“国际贸易单一窗口”管理制度。帮助参与国际贸易和运输的各方，通过单一的信息平台，一次性提交标准化单证和电子信息，以满足相关法律法规和监管部门要求。四是促进服务贸易便利化。在货物贸易便利化的基础上，进一步提升服务贸易便利化程度，加快推动检测维修、高新技术服务外包、再制造等服务贸易产业在试验区进一步发展。

3.金融监管制度创新

重点围绕建立自由贸易账户体系，推进投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场试点和外汇管理改革五个方面进行制度创新。人民银行在30条支持意见的基础上陆续出台了支付机构开展跨境人民币支付、扩大人民币跨境使用、放开小额外币存款利率上限、反洗钱和反恐怖融资、外汇管理措施等多项实施细则。至此，除“自由贸易账户体系”和“投融资汇兑便利化”两部分外，其余自贸试验区金融监管创新的大部分内容已经进入实际操作阶段。

4.事中事后监管制度创新

目前，以安全审查制度、反垄断审查制度、社会信用体系、企业年报公示制度和经营异常名录制度、信息共享和综合执法制度、社会力量参与市场监督制度六方面为重点，初步建立了自贸试验区事中事后监管体系。

二、自贸试验区制度创新特点

1.以制度创新为核心，加快释放改革红利。自贸试验区建设的核心是制度创新，建设制度高地，不是政策优惠，不是形成“政策洼地”。

2.以处理好政府和市场的关系为重点，促进政府职能转变。坚持社会主义市场经济的改革方向，取消和下放行政审批事项，推进跨部门信息共享和协同管理，推动政府管理由注重事前审批转向注重事中事后监管。

3.以法制建设为保障，在法律制度框架内推进改革创新。国家层面已调整实施3部法律、15部行政法规和3部国务院文件的部分规定。上海地方层面已制定发布自由贸易试验区管理办法等一批政府规章和规范性文件，目前正在抓紧制定自贸试验区条例。

4.以风险可控为底线，建好风险防范体系。除了探索建立自贸试验区金融安全和资金监控体系，积极探索综合性风险监测预警机制，自贸试验区的先行先试政策还强调由事前审批转向事中事后监管，通过建设社会诚信体系，形成贸易监管风险监控指标体系。

5.以可复制、可推广为目标，着力形成与国际通行规则相衔接的制度安排。重点在负面清单管理模式、注册资本登记制度改革、金融制度创新、事中事后监管等重点领域和关键环节进行制度创新，努力形成一批可复制、可推广的创新制度。

6.以充分依托智库资源为手段，推进制度创新的理论化和前沿性。从总体方案起，就与全市高校成立的六个自贸区研究机构等智库紧密合作，确保制度创新与国际投资贸易通行规则对接。加强创新政策的后期评估，提高创新制度的现实操作性。

三、自贸试验区制度创新实施成效

经过半年多的先试先行，自贸试验区各项改革创新措施平稳实施，改革效应和制度创新价值逐步显现，各项主要经济指标完成情况良好：

1.社会投资热情高涨，重点项目明显增多。自贸试验区挂牌以来，吸引入驻的企业已经相当于原上海综合保税区过去20年存量企业的总和。截至4月30日，自贸试验区累计新设企业8770户，其中：内资企业7908户，户均注册资本2179万元人民币；外资企业862户，户均注册资本518万美元。而负面清单管理模式的推行极大地便利了外资项目落户自贸试验区。截至目前，负面清单以外实行备案的新项目占比达93.5%，超过负面清单设计时备案项目占比85%的预测目标。

2.主导产业稳步增长，重点行业初显成效。在各项制度创新的激励下，自贸试验区投资企业经营规模继续攀升。今年一季度完成经营总收入3400亿元，同比增长10.5%，其中250家总部经济企业完成经营收入1630亿元，占总数的48%。贸易平台的培育也为销售额增长带来增量，比如“跨境通”上线运营后完成销售商品总数2-3万件。与此同时，自贸试验区航运物流产业规模不断扩大，在洋山、机场航运物流企业带动下，自贸试验区完成航运物流服务收入250亿元，同比增长19.0%。自贸试验区工业总产值也呈现较好反弹势头，完成153亿元，同比增长12.0%。

3.金融创新深入推进，业务功能逐步展现。自贸区挂牌以来，一行三会出台51条金融政策支持自贸试验区发展。在制度创新的促进下，自贸试验区挂牌至3月底，累计新增一行三会金融牌照机构52家，类金融机构163家，金融信息服务公司178家。截至3月底，自贸试验区跨境人民币境外借贷业务发生18笔，借贷金额12.8亿元；参与跨境双向人民币资金池试点企业8家，资金池收支总额17.9亿元；经常项下结算265.1亿元；直接投资项下结算71.3亿元。

4.工商税收快速增长，外高桥企业增势突出。一季度自贸试验区完成工商税收164亿元，同比增长32.0%，增幅高于浦东新区3.7个百分点，占新区税收21.4%。其中外高桥155亿元，增长39.0%；洋山和机场合计9亿元。

四、自贸试验区制度创新过程中存在的主要问题

调研发现，自贸试验区企业普遍对已经开展的制度创新持肯定态度，并对自贸试验区未来的发展充满信心。同时，也发现了以下四个情况，说明制度创新工作还有待进一步提升和完善。

1.存量企业对制度创新缺乏了解。自贸试验区经济发展主要依靠众多存量企业，新产业、新企业的贡献并不明显。以今年一季度为例，自贸试验区销售额净增265亿元，增长达到10%，其中主要贡献还是来自于大宗商品（80亿元）、苹果（50亿元）、捷豹路虎（30亿元）等方面。调研显示：有60%的存量企业对自贸试验区的制度创新不关注或者不了解。其主要原因是，自贸试验区制度创新主要关注的是一些新领域，即使有功能拓展也是小范围试点；而对于大部分存量企业而言，已经形成相对稳定的经营模式，对制度创新的依赖度不高，难以感受到制度创新对于自身经营的直接帮助。因此，存量企业对于制度创新缺乏了解的动力。

2.增量企业实际运营占比较小。自贸试验区揭牌以来，已有约八千户企业进驻；然而，真正实现业务运作的企业只有其中很小的一部分。根据税务部门提供的数据，截至2014年3月底，税务分局新认定一般纳税人资格企业630家，购买发票的企业仅有210家。大量未实际投入运营的新设企业中，有一小部分的投资人存在投机心理，更多怀揣创业梦想的投资人在短期内尚未获得可靠的商业机会。

3.重点产业扶持政策有待加强。随着自贸试验区各项制度创新逐步落地，各类行业的企业纷纷入驻。但是，针对这些新行业，自贸试验区尚无相应的扶持政策，使得一些新入驻的企业觉得反而并没有区外某些区域的政策优惠，更多新兴行业对自贸试验区有投资意向投资人也因此存在观望现象。

4.部分制度创新政策配套不相衔接。自贸试验区的制度创新中无论是投资管理制度、贸易监管制度还是金融监管制度创新都是个系统工程。各项制度内部之间、制度与制度之间都是相互依存相互促进，一项制度创新的缺失，另一项制度创新也就成空中楼阁，比如海关与商检部分制度创新中的配套问题等。甚至还有些制度创新由于配套的不完善，刚实施不久就被相关部委喊停，比如挂“洋山旗”等。

5.专业人才缺口较大。制度创新导致的结果就是大量的业务创新，需要大量新领域的专业人才。尤其是在离岸业务、离岸金融等方面，由于长期的管制政策，各类企业包括金融机构很少从事相关业务，人才缺乏非常明显，已经影响了创新业务的开展。

五、几点建议

通过调研，我们认为自贸试验区制度创新工作还可以重点关注以下四个方面。

1.制度创新应关注存量企业实际需求。扩大宣传，让更多存量企业享受“制度红利”，在下一步的制度创新中重点加强对存量企业的关注，以问题为导向、以需求为导向，切实解决存量企业的实际困难，帮助存量企业提升业务能级。

2.制度创新应引导增量企业健康成长。新设企业数量增长迅猛，一方面释放了社会投资热情，体现了改革的成效，另一方面对事中事后监管体系提出了更高的要求，特别是在增量企业实际投入经营比例较小的情况下，如果这些新增企业最终大量进入“异常经营名录”，那么改革就失去了意义。

3.制度创新应扶持重点产业发展壮大。建议根据自贸试验区新的发展形势和开放特点重点发展国际贸易、金融服务、航运服务、现代物流、专业服务、高端制造六大产业，加大对新兴产业扶持力度，完善政策扶持体系，帮助企业找准发展定位。

4.制度创新应加强制度的相互协调配套。目前各项制度创新政策陆续都已出台，应及时总结梳理各项制度推进过程中出现的相互制肘的内容。对于制度之间有缝隙的部分研究相关制度补足；制度之间有冲突的部分研究相关制度解决；制度之间相互为依托的部分研究基础制度尽快推进落实，确保制度创新起到应有的实际效果，而不仅仅是一项制度创新而已。

5.制度创新加强专业人才培养和引进。再好的制度也必须靠人来实施，近期可从专业机构和海外引进一些专业人才，长期应加快本土专业人才的培养，确保创新制度能够适应国际投资贸易通行规则严峻挑战。