社会保障建设与公共财政转型

◎ 文/叶响裙

社会保障建设与公共财政转型

◎ 文/叶响裙

社会保障是社会生产力发展到一定阶段的产物，是社会发展和文明进步的重要标志。随着社会经济的快速发展，我国社会保障建设取得了明显成效。但也存在一些问题，亟须加以深入分析，并探讨进一步推进的思路和对策。

社会保障建设的初步成效

1.体系框架基本形成

我国社会保障从国有企业扩展到各类企业和用人单位，从单位职工扩展到灵活就业人员和城乡居民，从城镇扩展到农村，填补了多项社会保障制度建设的空白，初步形成了以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点的社会保障体系框架。

2.保障水平大幅提高

在养老保险方面，2005-2014年1月，国家连续10年较大幅度调整企业退休人员基本养老金标准。调整后，今年企业参保退休人员月人均基本养老金超过2000元，与2005年调整前月人均700元的水平相比，10年累计月人均增加约1300元。同时，医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及城乡低保、农村五保、优抚对象抚恤和生活补助标准均进一步提高。

3.覆盖人群不断扩大

据人力资源和社会保障部统计，相比10年前，我国城镇基本养老保险、城镇基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险的参保人数均显著增加。截至今年2月，参加城镇职工基本养老保险人数达3.23亿，参加城乡居民基本养老保险人数达4.96亿。特别是医疗保险，由于实行了新农合和城镇居民基本医疗保险制度，覆盖人数从十六大之前的1亿多人迅速扩大到目前的13多亿人，10年增长10多倍。

综上所述，我国社会保障建设取得了重大进展，社会保障体系基本建成。

当前社会保障体系存在的主要问题

1.社会保险供款率高，企业负担重

按国际劳工组织规定，企业负担保险费率不能超过企业工资总额的20%-25%的警戒线。我国社会保险主要依靠企业缴费和个人缴费，其中企业缴费占大部分。单从养老保险看，企业缴纳社会基本养老保险费就已达到工资总额的20%。养老、医疗和失业三项保险相加，在多数地区企业缴费已经达到工资总额的30%以上，个人三项保险缴费合计也在工资额的10%以上。在一些老年职工占比较大的老工业基地，社会保险负担更重，部分地区社会保险企业供款率已超过工资总额的40%。企业社会保险供款率过高，必然大幅增加企业成本，削弱其竞争力，这不仅不利于我国企业参与国际竞争，也会加大部分企业的亏损，甚至导致一些企业破产，最终对政府税收与就业造成不利影响。

2.社会保险扩面难度大

由于过高的缴费率影响企业的人工成本及盈利水平，致使很多企业以各种方式逃避参保，社会保险政策难以执行到位，社会保险扩面难度大。除存在一些已参保企业拖欠、逃避交纳保险费情况外，一些经营状况较好，老年职工比例较小的三资、民营企业也不愿参保，即使勉强加入，也设法少交费或不交费。实际收缴率下降，使当期收支不能平衡，只有进一步提高企业供款率，才能使其平衡，而更高的供款率会造成更低的收缴率。加上退休人员比例快速增长，养老金收支矛盾不断加剧，企业面临更为沉重地负担。一方面企业参保意愿普遍较低；另一方面社会保险经办机构强制力度不足，因此社会保险扩面难度大。

以养老保险为例。据统计，2012年末我国参加城镇职工基本养老保险人数为30427万人，其中参保职工22981万人，参保离退休人员7446万人。而同期城镇就业人员为37102万人，城镇职工参保人数只有目标人群的62%。年末参加基本养老保险的农民工人数为4543万人，而全国农民工总量达到26261万人，农民工参保人数占农民工总数的17%。

3.主要社会保险制度面临财务风险

自20世纪90年代实行社会保障制度改革以后，我国养老保险实行了社会统筹与个人账户相结合的制度模式。改革的目标是以基金积累制取代现收现付制，以应付人口老龄化的压力。而在实际运行中，并未实现这一目标。截至2013年底，全国城镇职工养老保险总收入将近22500亿元，支出约18400亿元，当期结余4000多亿元，当期收支没有缺口。但是，相当部分地区统筹资金不够用，只好占用个人账户资金，导致账户空账运行。目前，我国大部分地区社会养老保险在个人账户“空账运行”的情况下仍然收不抵支，只有在每年获得各级政府财政补贴后才能勉强平衡。

根据2010年全国人口普查统计数据推测，2030年我国老年人口将达3.6亿人，占总人口的20.42%，届时退休人员相当于在职人员的40%以上。据世界银行研究报告预测，按照我国现有的制度安排，到2030年我国养老保险统筹费率将上升到48%，远远超过国际公认的20%-25%的警戒线。在目前统筹费率为20%的情况下，出现了企业负担过重、基金收不抵支的现象，未来要承受40%以上的统筹费率时，筹资与支付的资金缺口会越来越大，老年人口按时足额领取养老金的权益将难以得到保障。

医疗保险也直接受到人口老龄化的影响。卫生部卫生统计信息中心关于《中国健康模式转轨和服务需求变化及其对经济社会的影响》报告提出，由于老年人口大比例增加，如果考虑各年龄组的医疗费用按GDP年增长率同比增长，我国医疗需求费用到2025年将达到6万亿元以上，占当年GDP的12%左右，这必将对基本医疗保障承受力提出重大挑战。

综上所述，我国社会保障制度存在的问题，集中表现为社会保险资金难以实现自我平衡，收不抵支，从长时期看在财务上面临难以持续的风险。

社会保障建设亟须公共财政转型

针对目前养老金缺口的加大，中央近年来加大了财政用于社会保障的转移支付力度，同时要求各级财政将预算超收的部分，除了保证法定支出外，主要用于充实社会保障基金。此外，中央还尝试进一步完善国有股减持办法，以国有股减持资金充实社会保障资金。无论是转移支付，还是多种方式充实保障基金的形式，都是权宜之计。笔者认为，解决社会保障制度的困局必须实现公共财政转型，要切实调整财政开支结构，逐步淡化财政的经济建设功能，减少政府对经济建设的直接支出，加大对包括社会保障在内的各项民生的支出。

1.理念转变

财政是政府存在和政府活动的经济基础，经济建设财政或者公共财政都只是政府财政收支活动的基本运作模式。它涉及到政府财政收入、财政支出、财政体制等各方面内容，区别在于前者以经济建设为己任，而公共财政则以公共服务为中心任务。

新世纪以来，尽管我国财政资金参与经济建设的比例明显降低，但这一比例仍高达30%以上，行政管理费用占财政支出的比例也接近20%，“经济建设财政”与“吃饭财政”的特征仍然十分明显。

随着我国经济体制改革的深入，社会主义市场经济体系已逐渐成熟，市场机制的资源配置效率在我国的经济建设中已初步体现，而传统的以计划经济为主要特征的政府配置资源模式被证明效率低下，经济建设财政向公共财政转型已成共识。

当前我国要推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。政府不必要参与市场经济的竞争性领域，只有在市场失灵的领域，如公共产品的提供方面，政府因具有独特的优势才需要进入。社会保障体系是有利于社会稳定与经济持续发展的公共产品，建立以社会保障等公共服务为中心任务的公共财政，才能切实回应公众的社会需求，真正实现公众的社会权利。

2.调整税收结构

鸭绿江风光

于怀/摄

要保证在税收负担不增加的情况下开征社会保障税。部分专家认为，应该开征社会保障税取代现有的社会保险费，其理由是企业拖欠社会保障税的可能性远小于拖欠社会保险费，以税代费有利于强化征管，进而保证社会保障的支出。

考虑到增加中央财政的调控能力，有必要适当增加税收占GDP的比重，但与此同时，我们不能不考虑税收的经济成本。从表面上看，我国目前的税收负担尚不算重，税收总额占国内生产总值的比重较其他发达国家并不算高。但近年来我国财政收入增速持续超过国内生产总值的增速，具体来看，我国2000年的税收收入占GDP比重为12.8%，此后逐年增加，2008年税收收入比重超过18%，2010年则超过19%。2011年GDP约为2000年GDP的4.7倍，而2011年的税收收入则是2000年的7倍。可见，税收占GDP比例持续上升，企业税赋已呈明显加重趋势。

在这种情况下，直接增加社会保障税的征收，相当比例的企业将不堪重负，企业在重税赋下的盈利能力堪忧。开征社会保障税，以税代费确实是大势所趋，但是社会保障税的开征应该是在税收结构大调整的前提下进行，即应该考虑在取消或者调低其他税种税收的情况下开征社会保障税，从而保证企业征收社会保障税后的总税收负担维持不变。

3.改变支出结构，大幅提升社会保障支出的比例

从其它国家的财政支出结构看，各国直接用于经济建设的支出均较低。如美国为4.28%，英国为1.49%，印度为9.53%，印尼为7.47%，泰国为16.12%，前二者为工业化国家，市场发育程度较好，因而经济建设支出所占比重很低；后三者属于发展中国家，市场发育较差，政府干预经济力度较大，但其用于经济建设的费用也远低于我国30%的水平。

发达市场经济国家建立了较完善的社会保障体系，社会保障和福利支出占财政支出的比重平均高达30%-50%。中等收入国家社会保障和福利支出占财政支出的比重普遍也在25%以上。近年来，我国各级财政加大了社会保障支出，但社会保障支出占国家财政支出的比重仍基本上维持在12%左右，远远低于其他国家的水平。

因此，当前我国需要切实调整财政开支结构，变“经济建设财政”、“吃饭财政”为公共财政，在切实承担社会保障责任的同时，逐步加大财政用于社会保障的支出，真正让税收取之于民、用之于民。此外，经过近年财政收入的持续快速增长，我国财政实力得到了明显加强，财政支出进行重大的结构改变也具有了现实可行性。

（作者单位：国家行政学院公共管理教研部）

编辑：张涵