我国淘汰落后产能对策研究

◎ 文/张厚明

我国淘汰落后产能对策研究

◎ 文/张厚明

产能过剩是近些年来我国产业发展的“痼疾”，也是我国经济实现“升级版”必须应对的重大考验。2013年7-9月，国家工业和信息化部连续公布了3批19个行业淘汰产能企业名单。2003年12月23日国务院下发《关于制止钢铁、电解铝、水泥等行业盲目投资若干规定的通知》开始第一波调控时，列入落后产能名单的只有3个行业。10年来尽管调控政策一波接着一波出台，但过剩行业的产能却突飞猛进，我国淘汰落后产能陷入了“越淘汰越过剩”的怪圈。

在完善的市场经济条件下，过剩的产能主要是落后产能，而落后产能的淘汰和退出可以显著改变市场的供求关系，大幅减轻产能过剩的程度。目前我国产能过剩已经成为当前阻碍经济发展的最大问题之一。若不采取强力措施淘汰落后产能，而任由其发展，我国工业经济恐将陷入长期萧条，给宏观经济的稳定增长和可持续发展带来严重损害。

当前产能过剩形势严峻

近年来，特别是2008年国际金融危机引发的国内外市场需求大幅萎缩，导致我国制造业产能过剩问题凸显。为此，中央政府不断加大治理产能过剩的工作力度，采取了如名单淘汰制、暂停批复项目、提高准入门槛等一系列政策措施。上述政策在控制过剩产能总量和淘汰落后产能方面取得了一定成效，但就目前制造业的实际表现看，产能过剩并未得到有效抑制。

1.多个重点行业产能过剩愈演愈烈

根据国家统计局最新数据显示，当前我国工业企业的产能利用率仍然较低。2013年一季度工业企业产能利用率为78.2%，是2009年四季度以来的最低点，二、三季度的产能利用率分别为78.6%和79.6%。虽然逐季回升，但仍然低于2006年建立产能利用调查以来的平均水平80.1%，其中部分行业产能过剩问题严重。

国际上公认的产能利用率正常水平为82%左右，目前全国钢铁、水泥、电解铝、焦炭、船舶、光伏、工程机械等行业产能利用率最高仅为75%，主要产品产能利用率甚至不到一半。特别是钢铁行业，据国家统计局统计，2006-2012年6年间国内累计减少粗钢产能7600万吨，但同期累计新增粗钢产能却达到4.4亿吨，新增加的粗钢产能是已淘汰产能的近6倍。在越亏损越生产的怪圈下，我国钢铁产能不降反增。国务院发展研究中心2013年对3545家企业的调查显示，67.7%的企业认为，要消化目前的过剩产能，需要“3年以上”时间，其中认为需要“5年及以上”的企业占22.7%，化解产能过剩的任务依然十分艰巨。

2.产能过剩从产业链某个环节或某个产品快速蔓延至整个行业

从产业链看，目前某些产业的高端产品也开始出现过剩，同一产业内部甚至出现了高端产品卖不过低端产品的情况。更为严重的是，过剩的产品已从产业链某个环节快速发展和蔓延至整个行业。如钢铁产业，国际金融危机爆发前钢铁行业低端产品产能过剩，而2009年后钢铁行业主要是部分高端板材产能过剩，目前生产高端板材的大中型企业经济效益反而低于生产长材和建筑用材的中小企业。2012年我国主要生产板带材的80家重点大型钢铁企业利润只有15.8亿元，同比下降98%，销售利润率只有0.04%，亏损面达23%。据中国钢铁工业协会统计数据，2013年我国钢铁全行业实现利润116.8亿元，行业利润率仅为0.48%，平均每吨钢利润为28元，若按主营业务利润来算，每吨钢创造的效益仅4.2元。目前钢铁行业的产能过剩已经快速蔓延到全国26个主要市场，涉及几乎所有的五大钢材品种。光伏产业也已经由2009年的多晶硅行业产能过剩快速发展到硅片、电池片、电池组件三个基础环节产能均严重过剩的局面。

3.产能过剩从部分行业的过剩快速蔓延至制造业的普遍过剩

2009年以前，我国的产能过剩主要存在于钢铁、水泥和平板玻璃等传统产业，而2012年除了上述传统行业产能大量过剩外，氮肥、电石、氯碱和塑料等一度热销的化工产品也出现销售困难，甚至太阳能电池、多晶硅、风电设备等新兴产业领域的产品也出现产能过剩，大型锻件也存在产能过剩的隐忧。据统计，在2006年仅有10个制造业行业被国务院列为产能过剩行业，而到2009年产能过剩行业达到了19个。目前我国制造业大约有30%的产能处于闲置状态，另有35.5%的制造业企业产能利用率在75%以下。此外，新兴产业中目前光伏电池的产能过剩达到了95%，风电设备产能利用率低于60%。如此大范围、大规模的产能过剩如果得不到及时有效地化解，将使我国工业陷入长期萧条。

落后产能越淘汰越过剩的原因

产能过剩反映出我国工业化发展进程中，经济体制转型与增长方式转变的阶段性特征，也暴露出我国工业存在的深层次、结构性矛盾和问题。淘汰落后产能将直接触动地方政府和企业的既得利益，面临巨大阻力。长期以来，在我国尚不完善的市场经济条件下，造成我国落后产能 “越淘汰越多”怪现象的原因极为复杂，必须从国家、地方政府、企业以及体制机制等多个角度全面加以认识和剖析。

1.以GDP为导向的政绩考核机制是根本原因

长期以来，我国地方政府的政绩考核完全是由上级政府决定，考核标准主要看GDP指标完成情况。这种评价体系促使地方政府不惜一切代价提高GDP增长，从而使得地方政府在产能过剩中扮演了一个异常积极的角色。

我国钢铁生产能力已经大于市场需求 1.2 亿吨，但还有在建能力7000万吨。“十一五”期末，我国汽车产能超过实际需求一倍以上，已经过剩200万辆，但还有在建能力220万辆，正在酝酿和筹划的新上能力达800万辆。其根本原因在于，类似钢铁、水泥等大项目投资，契合了地方政府经济行为的短期化倾向，在短期内可以抬高地方的GDP，迎合了以GDP为核心的政绩考核要求。

2.落后产能相关行业的“进入易、退出难”是关键原因

从进入壁垒看，现阶段我国产能过剩行业均存在较低的进入壁垒，例如钢铁、水泥等行业因产品的差异度小和技术成熟而进入门槛较低；多晶硅等新兴产业因尚处于产业发展之初而难以形成规模经济壁垒。从退出壁垒看，我国企业退出过程中要同时面临经济性和体制性双重壁垒，后者更是占据主导地位。各地方政府因考虑落后产能企业给地方经济带来的收益、就业、社会安定等因素，促使其为落后产能企业提供保护而形成企业退出中的制度性壁垒。2012年我国的钢铁行业亏损约289.24亿元，而政府当年对钢铁行业的补贴额高达45亿元，大量落后产能钢企因得到政府保护“淘而不汰”。

3.企业面临资产损失、债务处理和失业人员安置等现实困难是重要原因

大量落后产能企业一旦遭到淘汰，将面临资产损失、债务处理和失业人员安置等重大问题，成为淘汰落后产能的直接阻力。

（1）失业人员安置。目前产能过剩行业大多为劳动密集型企业，且多为国有企业，如果大规模淘汰，将导致大量人员失业从而引发一系列社会问题。

（2）资产损失和债务处理。很多企业的设备投入时间短、折旧成本高，淘汰落后产能将会大量拆卸这类设备而给企业造成巨大损失。此外，许多企业是通过银行贷款等方式进行投资的，一旦遭到淘汰将面临巨额债务压力。上述原因的存在导致这些企业只能想方设法逃避被淘汰的命运，甚至组织职工对抗相关检查和处罚，或者暂时停产等待风头过后再行恢复，这都成为淘汰落后产能的直接阻力。

4.不合理的财政分权制度是深层原因

中央与地方财政分权的财政体制虽然能够调动地方发展经济的积极性，但也成为阻碍淘汰落后产能的重要制约因素。就地方政府而言，淘汰落后产能是砍掉其财政收入的重要来源。我国落后产能分布比较多的地区大多经济发展相对落后，淘汰落后产能近似于淘汰其支柱产业，这将直接威胁这些地区经济和社会的稳定。因此，尽管近年来国家淘汰落后产能政策不断出台，但是对于落后产能的“既得利益者”——地方政府而言，努力使落后产能企业继续存活，从而给当地经济带来持续稳定的收益往往是一个更优选择。

对策建议

淘汰落后产能是一项长期而艰巨的任务，处理过程中会涉及财政收入、债务处理、资产损失、失业人员安置、地方经济发展和其他重大利益问题，涉及面广、难度大。笔者认为，淘汰落后产能需要在下决心进行铁腕淘汰的同时，还要从根本上转变单纯以GDP增长为导向的政绩观，完善相关法律法规、建立配套的政策支持体系，真正给予被淘汰企业和地方以相应经济补偿，变淘汰落后产能中的单纯利益冲突为国家、地方政府和企业的一致行动。

1.改革GDP导向的业绩考核观，优化考核体系

改革单一以考核GDP增长为核心的政绩考核体制，抑制地方政府盲目扩大投资行为。进一步优化地方政府的政绩考核内容，从原来的主要考核GDP指标转向全面客观地考核政府治理水平，从原来的政府内部自我考核转向内部和外部考核相结合，大幅提高公众参与权。要合理分配各个考核指标所占的比重，多增加一些如技术创新、环境保护、产业优化等可观测和可量化的指标，并根据这些指标之间的关系来确定相对合理的权重。与此同时，还应加强中央政府对各地方政府行为的监督。

2.完善法律法规，依据产业特征设计淘汰机制

进一步加强对相关淘汰落后产能法律法规的修改完善，使淘汰落后产能的工作有法可依。应依据产业特征来设计相关淘汰机制，对落后产能要坚持强制淘汰和引导、鼓励政策并举。对于逾期而拒不执行淘汰安排的企业，要对其实施适当的惩罚，引导落后产能企业尽快退出市场。为可以转型的产能提供优惠条件，鼓励相关企业进行技术创新。政府在信贷融资、用地审批和税收减免等多个方面提供优惠政策，鼓励企业加快转型等。

3.改革有关财税体制，协调中央和地方政府关系

加快改革现行财税体制，努力做到保证财权和事权相对应，使地方政府的运行实现收支相抵，从而有效避免其对企业投资进行不当干预。

对中央政府和地方政府间的财政支出要进行清晰划分，排除责任不明确的风险隐患，以保证经济稳定发展和有利于社会管理。对中央政府和地方政府间的财政收入进行明确划分，结合当前的税制改革，合理构建中央和地方税制体系。完善和简化中央政府对地方政府的转移支付制度，使各地方公共服务能力达到均衡合理的水平。

4.建立支持淘汰落后产能的专项财政资金，完善相关配套政策

重点加强淘汰落后产能过程中的相关配套政策建设，以减少各方面阻力。针对目前只有单一的淘汰落后产能中央财政奖励资金而缺乏其他直接有效的支持政策问题，应考虑由各级财政设立淘汰落后产能专项资金，主要用于：给予淘汰落后产能企业适当资金补助；失业人员再就业援助；对技术创新的企业提供优惠信贷支持；对于转产和转型难度大、财政收入紧张的地区予以帮助等。此外，还可以探索建立淘汰落后产能的市场补偿机制，依靠市场机制实现退出企业获得一定经济补偿。

（作者单位：中国电子信息产业发展研究院工业经济所）

编辑：张涵