台湾“十二年国民基本教育”及其对大陆教育政策实施的启示*

● 张睦楚

回顾我国颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020)》方案实施近三年的时间，取得了一定成就，也深化了对全面贯彻落实教育规划纲要、深入推进教育改革发展的认识。但总的说来，仍然有部分问题亟待解决，尤其在过去长时间内采用线性扩张教育的模式策略下，使得教育政策规划资源难以集中优势，尤其是对于延长免费义务教育年限的规划稍显薄弱。虽说在“延长免费教育年限”这一具体计划的趋势逐渐明朗，但仍然没有针对高中高职国家层面的具体行动计划，更不用说系统的、关联的、立体的协助方案。

几乎与此同时，由于自身特殊历史背景、社会发展特质、人口与教育发展等现实状况，我国台湾地区自2011年开始实行的《十二年国民免费教育规划》在实践中不断探索与发展。虽然大陆地区和台湾地区的规划纲要几乎是同时期开展的，但台湾地区的规划更有针对性、也更为具体；对比台湾地区，大陆尚未有类似的政策出台。另一个不同点是，同大陆地区教育规划发展纲要相比较，台湾地区的“十二年国民免费教育规划”施行周期较短，同时由于台湾面积较小，南北差异不明显，因此教育政策的实施在成效速率方面能够快于大陆，从而为大陆地区后续教育规划实施提供良好的借鉴意义。

一、台湾“十二年国民基本教育规划”的发展背景及主要条款特点分析

（一）发展背景

早在2003年，我国台湾地区便积极研议“十二年国民基本教育”前置配套措施。“十二年国民基本教育”规定基本教育分两阶段，前九年为基础教育，依“国民教育法”及“强迫入学条例”规定办理，对象为6至15岁学龄的学生，主要内涵为普及、义务、强迫入学、免学费、以台湾当局办理为原则、划分学区免试入学、单一类型学校及施以普通教育。后三年为高级中等教育，将推动制定“高级中等教育法”，对象为15岁以上的学生，后阶段主要内涵为普及、自愿非强迫入学、免学费、公私立学校并行、免试为主、学校类型多元及普通与职业教育兼顾。此两阶段的衔接目的是从政策层面将普通初级中学教育的义务性质、普遍性质、免费性质的基本教育年限纵向延伸至高中高职阶段，拟在全社会中积极建立延长义务教育年限机制。

从2011年1月起，台湾地区已正式启动了“十二年国民基本教育计划”，该计划是台湾地区较为重要的教育改革之一，初步通过九年义务教育阶段和三年高级中等教育两个阶段，使学生在优质的学习环境中适性发展、乐于学习、找到自己的优势能力，进而成就每一个学生。截止2012年第一季度，台湾地区已基本完成各区免试入学及特色招生作业要点。在完成各区招生作业要点之后，该计划逐步过渡下移至各县、市范围，并于同年年底初步完成了各县市免试入学及特色招生作业的要点，于该年年底公布了现行执行情况。

（二）主要条款特点

“十二年国民基本教育”主要条款大致分为三大愿景、五大理念、六大目标、七大面向及二十九个具体方案，以下就该规划做一系统整理。总的来说，“十二年国民基本教育”与之前施行的教育政策最主要的调整表现为，首先在学校及课程的多样性方面进行了调整，教学理念由有教无类、因材施教转变为适性扬才、充分发挥学生特长；其次在学校、课程形态方面，由单一形态转变为学校、课程形态多元化；最后在高级中学入学政策方面也由适性辅导、国民强迫入学逐步转变为高级中等教育非强迫性入学，同时带动了初等国民教育由不分化模式转变为分化分流模式的相互调整。

除了课程形态及入学政策方面的较大调整之外，我国台湾地区“十二年国民基本教育”主要的条款特点还包括以下几个方面：

首先在学率的覆盖面上，该计划力求大部分15岁以上的学生学业机会得到普及。由于这一阶段的学生即将进入高中学习，相关教育政策制定者由此首先考虑的是否能够提供学生均等的教育机会。由此，该教育政策制定者出台了自愿非强迫入学的相关政策，旨在面向全社会为学生提供足够且多元的就学机会，同时尊重学生与家长的教育选择及参与权，不强迫入学；另一方面学生也由此享受到教育带来的择业机会，因此延长受教育年限是学生的权利而非义务，这在当局政府政策层面进一步将提高国民教育素质落实到了较大的范围层面。

其次在经费保障方面，自2005年起，台湾地区财政随着日益低迷的全球经济持续走低，当局希望能尽快延长十二年国民基本教育以回应国民教育发展思潮，使优质国民教育目标达成并大力减免就学者学费负担。在这样的背景之下，该政策针对大部分台湾地区家庭出台相关减免学费的政策，提出在2014年元旦前免收学费，但仍须缴纳杂费、代收代付费及代办费的办法；采用公立学校（“国立”、直辖市立、县市立）与私立学校并行的政策。在公私立学校经费补助方面也严格执行“相同标准保障教学”政策，对于获的学费补助的私立学校，与公立学校的办学需同受严格监督与评鉴，以确保教学正常与办学质量。

三大愿景 1.提升中小学教育品质 2.成就每一个孩子 3.厚植社会竞争力五大理念 1.因材施教 2.有教无类 3.适性扬才 5.优质衔接 4.多元进学路径六大目标 1.培养现代公民素养4.舒缓过度的升学压力七大面向 1.全面免学费 2.均质化、优质化2.引导多元适性发展3.确保学生学力品质5.均衡城乡教育发展6.追求社会公平正义3.课程与教学 4.适性辅导国民素质 5.法制 6.宣导 7.入学方式二十九个具体方案1.五岁幼儿免学费7.高中职学校资源分布调整12.建置十二年一贯课程体系17.国中与高中职学生生涯辅导23.制定高级中等教育法并微调专科学校法24.家长参与十二年国民基本教育26.规划免试就学区2.高中职五专前三年免学费8.大学繁星、技职繁星推荐13.国中教学正常化、适性辅导及品质提升3.财务规划 9.高中评鉴 14.国中小补救教学18.高中职学生学习扶助19.产学携手合作25.十二年国民基本教育政策宣导27.免试入学28.特色招生4.高中优质化 10.高职评鉴15.高中高职教师教学品质提升20.技职教育宣导29.身心障碍学生就学辅导21.国中毕业生未升学未就业青少年职能培训辅导6.高中职教育资源均质化5.高职优质化11.高中职发展转型及退场辅导16.国中小学生辍学预防与复学辅导22.提升国民素养

最后该计划在普通教育与职业教育发展方面也积极统筹兼顾。由于台湾地区的学校类型具有多元化特征，不但包括高中（含实验中学、完全中学、综合高中）、高职、五专①前三年，还包括一些特殊学校及进修学校，在长期发展过程中这些院校运行状态良好，因此该计划允许办理非学校形态的实验教育，在办理过程中也采用以学生中心的教学方式。初中毕业生可依据自己的能力和兴趣，升入普通高中、职业学校或五专的分流选择方式，接受适性的课程和教学，使每个学生的潜能都能获得开发。

二、台湾“十二年国民基本教育规划”现阶段施行情况分析

（一）经济补助及法规政策初现成效

通过“十二年国民基本教育规划”实施的第一阶段（2011年8月至2014年7月），台湾地区基本上实现了高中职全面免学费，家户年均所得114万新台币（约合人民币25万元，以下同）以下就读高职（含五专前三年）学生基本免除了学费；其就读的私立高中学生比照公立学校收费。在此基础上，在第二阶段（2014年8月起）高中职（含五专前三年）全面免学费。在规划执行阶段中同时整合了现行“高级中学法”及“职业学校法”，现阶段已拟定“高级中等教育法”，并同步微调了“专科学校法”作为实施十二年国民基本教育的法律依据，相关配套子措施也已于2012年5月21日初审通过。

（二）入学方式改革渐有成效

2011年起当局成立了“高中高职入学审议小组”及“十二年国民基本教育入学方式辅导小组”，并公布了“高中高职免试就学区规划作业要点”。各直辖市、县（市）主管机关相继成立“高中高职入学推动工作小组”并报本部审议核定后纳入简章办理。2012年度，各招生职能机关已经比照上一年度入学招生具体政策并公布了免试入学及高中高职特色招生办法，检查并同时调整了免试就学区（含共同就学区）的范围，使之更好地适应新的调整与变动；对于有变动的招生就学区范围，则再报本部审议核定后并向公众公告，同时纳入简章办理。2011年8月前，相关职能部门即已公告各校免试入学的相关条件，且同时出台了相关招生的公告与办理特色招生的学校及名额。

（三）资源分配基本达到优质化、均质化配置

该计划在2013年已持续扩增台湾本岛 “繁星招生”②名额，使得大学繁星推荐逐步扩增了名额，落实并平衡了城乡差距，以便更好地引导高中生就近入学。在计划执行期效内，着力确保并提升中小学生学习质量，为统整高中及高职共同核心课程及建构中小学一贯课程体系，当局先后于2004年完成“后期中等教育共同核心课程指引”及2006年“中小学一贯课程体系参考指引”等相关政策，完成第一批次中小学课程连贯与统整规划。2008年又再次完成修订“国民中小学九年一贯课程纲要”、“普通高级中学课程纲要”及“职业学校群科课程纲要”，搭建起以培养“学生能力”及“适性发展”为目标的课程纲要架构。另外，教育研究院办理的“建置十二年一贯课程体系方案”也在分阶段稳健进行中，并在2012年10月底前完成了高中高职的特色课程建设。

（四）适性辅导得以初步实现

2012年底之前，该计划已分阶段、分批次、分步骤施行学费免缴机制，且已透过免缴学费这一政策减轻家长经济负担，同时也在很大程度上提高了学生适性就近入学意愿。在力图发展多元类型学校的定位后，当局教育部门也力争建置优质学校认证机制，提供每位学生优质、多元的教育选择机会，保障学生自由选择就读科系，初步拟定当学生入学后，发现就读科系与自己的性向不符时，可参加高中高职五专转衔机制的政策，并积极支持学生进入适性学校或班级就读，而高中高职及五专所有的适性班级的主要任务则在于做好学生适性辅导工作，并使学生为参加下一阶段考试或就业做好准备。

三、彼岸的启示：如何借鉴台湾模式

我国现阶段教育改革虽已取得部分成效，但教育系统内部仍然存在浪费性失调，且由于初、中、高等教育阶段的扩张运动，相互之间并不协调，大量的资源往往倾注在大学的扩张上，中等教育却迟滞不前；非财政性“瓶颈”现实也使得行政管理能力、人力资源质量、物质资源的“瓶颈”制约教育系统的发展速度和方向，相关部门往往做出一系列规划，最终却发现自己陷入到这样的窘境：有吸引人的教育方案却无法实施，受过教育的人却找不到工作。诚然，最有效的教育规划首要目标不应该只是提高国民教育水平和国民生产总值，还应该提高基础教育质量，改善教育质量并适当延长义务教育年限，才能使得教育规划目标变成不断促进当前教育政策实施的“魔法棒”。

我国台湾由于与大陆地区文化最为相近，因此其实施的“十二年国民基本教育计划”具有很强借鉴性，不仅可以了解台湾在此计划实施下和教育体系转型过程中如何演进的情况，还可以衍生出如何解答一些与大陆当下教育规划实施当中所产生的相关问题。从其中探讨和窥得一定规律和经验，把握学术与教育规划建设的互动关系及具体的实践方式，对于推动我国教育规划建设的发展意义深远。

第一，应采取“因材施教、适性配套”策略。我国应借鉴台湾地区所运用的初中适性辅导建议，积极调动各直辖市、县（市）督导将初中生“适性辅导建议结果”提供给学生及家长参考，并将反馈结果作为学生升学的重要信息，推动扩展产学紧密结合培育模式。因此大陆地区应积极强化实务能力选才机制等策略，以培育优质专业人才，并同时进行技职教育倡导，引导初中生适性选择升学学习道路。

第二，应力图缩减学用落差。我国应大力发展典范科技大学。由于典范科技大学的发展与一般大学具有明显不同的实务特色，其人才培育及研发技术转移大多也都与产业紧密结合，因此很大程度上缩短了“学”、“用”差距。在实践层面，我国也应大力强化学生实务能力，力求缩短“文”、“实”方面的落差，并适当采取 “强化教师实务教学能力”、“引进产业资源协同教学”、“落实学生校外实习课程”等相关策略，强化实务能力，增强学生学以致用的能力。

第三，应保障招生名额扩张与招生比例合理配置。由于我国台湾地区历史原因、出生人口数量逐年下降，使得台湾地区学校招生容量相对充足，甚至一度出现招生名额超过应届毕业生总数的现象。这一现象的出现对于大部分毕业生来说能够提供公平就学选择的机会；对于相同的入学管道，教育部门也应提供给每位学生公平选择的机会；对于不同入学管道，教育部门应提供公开的明确的信息，供学生及家长审慎决择；且推出多志愿的设计，使得免试入学并同时采取多志愿申请成为可能。在特色招生实施方面，国家应让学生报考单一测验也可获得多校招生的机会。因此我国教育政策应力求平衡不同面向入学途径、多层次多渠道提供学生学业选择机会，探索出一条学业机会广覆盖、招生比例协调的入学招生途径。

第四，应适当设立高中高职特定班。由于台湾地区教育部门持续办理高中高职学校，在新政策推进的背景下，以取得稳定成效。正是由于其相关政策的制定以变动最小为原则，因此很大程度上避免了高中高职因政策的剧烈调整变动而影响教学的正常实施。因此大陆地区应积极施行并修订有关规范，建立高中高职的合作班，对于该类特殊班级的入学选拔方式也应积极尝试新方法，例如有计划地开设艺术才能班、采取特色招生甄选方式设立体育班，但同时也应采取总量管制一级从严审查的配套辅助方案，以便选拔合适学生。

诚然，“台湾模式”并非万金油。台湾地区有其特定的经济、文化、历史特征，甚至是政治特征；大陆地区也有其特定的特征，大陆地区可以适当借鉴台湾经验在延长免费教育年限上做出恰当考虑，但也要以自身条件为出发点，充分考虑自身的经济发展水平、学校招生名额、学生人数等重要因素，坚持实事求是原则，在各种条件允许的情况下开展延长免费教育年限的具体措施计划与方案研究；同时还要以人为本，以人的身心发展特点为本，将所有学生的学习需求纳入计划，逐渐消除地区、个人之间的学业成就差距，从而成就每一个学生。借鉴的最终目的不在于模仿，而在于规避一些可能出现的问题，使我国中长期教育规划纲要更为有力、有效地推行。

注释：

①五专即五年制专科学校，系台湾地区培育中级技术人力的重要管道之一，主要教授应用科学与技术，在现行学制中五年一贯的教育过程是独具特色的。其内涵主要有：（1）具有多元的选择与适性发展的类科；（2）五年一贯的课程设计，理论与实务并重；（3）课程设计以学习者为导向；（4）修业时间五年；（5）毕业后可选择就业、升学；（6）五专前三年适用高职免学费方案。

②“繁星计划”拟在推动大学且支持高中职社区化，从而引导就近入学高中职。“技职繁星”在于鼓励台湾本岛科技校院项目增加招生名额，以彰显技职繁星特色并鼓励优秀高职学生升学。

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