高校扩招以来的教育不平等现象与政策调整*

● 张秀娟

教育平等是教育变革的最要目标，是社会进步的重要体现。1948年联合国通过的《世界人权宣言》对教育平等做了基本的解释：教育平等是指人人都有受教育的权利，这种权利不分种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区别，教育的目的在于充分发展人的个性并加强对人权和基本自由的尊重。[1]一般来看，教育平等包括三个方面：一是入学机会平等，即起点公平；二是教育过程平等，即过程公平；三是教育成功平等，即结果公平。[2]

为促进教育平等，许多国家采取的一个重要手段是扩张教育规模，创造更多的教育机会，让更多的人能够接受教育，以此缩小教育不平等。1999年中国高校大举扩招，高等教育规模快速扩大。据《中国统计年鉴》测算，2012年全国高校共录取新生681.5万人，是扩招前1998年的6.8倍。高校扩招创造了更多的高等教育入学机会，使那些原本不能获得高等教育机会的人们进入大学学习，应该说有利于提升教育平等。但是，1999年高校扩招以后中国高等教育不平等不是缩小了而扩大了，这已成为学界与政府的共识。2009年1月5日，时任国务院总理的温家宝在《人民日报》发表的署名文章中提到：“有个现象值得我们注意，过去我们上大学的时候，班里农村的孩子几乎占到80%，甚至还要高，现在不同了，农村学生的比重下降了，这是我常想的一件事情。本来经济社会发展了，农民收入逐步提高了，农村孩子上学的机会多了，但是他们上高职、上大学的比重却下降了。”[3]对此，本文就高校扩招以来的高等教育不平等扩大现象进行分析，并重点就教育政策成因和相关教育政策调整展开探讨。

一、教育不平等扩大的表现

具体来看，近年来高等教育不平等主要表现为城乡不平等、地区不平等与阶层不平等。

首先，城乡不平等。我国高等教育机会的城乡差距，在20世纪80年代之前并不是一个突出的问题。由于教育向工农开门，使得工农家庭的子女在高校学生中一直保持着相当的比重。但是，进入上世纪80年代以后，在高考能力选拔面前，城乡教育差距直接导致高校招生录取中农村学生比例出现下降。进入上世纪90年代以后，随着教育收费制度的推行，尤其是1999年随着高校扩招和教育全面收费，使得经济资源不占优势的农村学生在竞争高等教育机会中的劣势被进一步放大。根据1998年对全国37所高校近7万名大学生和14所高校1.35万名大学生进行的两项调查，农村生源整体占35%左右；城市生源学生占52%左右，在国家重点高校中，城市生源占到了60%以上，而农村生源为37.8%。[4]而在2004年对全国34所高校7264名大学生进行的调查结果表明，农村生源学生所占比重进一步下降为25.5%。[5]

其次，地区不平等。中国区域发展不平衡是基本国情，其中高等教育机会地区不平等同样极为明显。我们以2012年各省市区招生办公布的一本院校录取率来看，北京、天津和上海一本录取率位居全国前3名，平均达到22.93%，而最后三个省区的平均值仅为5.89%，前者是后者的近4倍。其中，北京一本院校录取率最高，达到25%，即每4名考上大学的考生中就有一人被一本院校录取，最低的是河南和广东，仅为5.8%，即每17名考上大学的考生中，仅有1人被一本院校录取。按每万同年龄人中考入一本大学的人数来看，京津沪平均是1518人，而最后三个省（四川、贵州和广西）区平均为245人，前者是后者的6倍。高等教育机会在地区间分配的不均衡，造成各省市区适龄学生拥有的高等教育机会极不平等，由此造成教育的不公平。那些高等教育机会分配少的地区，考生们不得不千军万马过独木桥，而在北京、天津、上海这些高等教育机会集中的城市，考生们获得优质高等教育机会比较而言则容易的多了。

再次，阶层不平等。城乡不平等和地区不平等的聚焦，实质是阶层不平等。城乡不平等主要是农民阶层处于劣势的位置，地区不平等主要是拥有更多经济资源和权力资源的阶层家庭集中的地区处于优势位置。阶层不平等一直以来就存在，但是进入上世纪90年代，尤其是世纪之交以来，这种不平等不断扩大。根据2005年全国人口抽样调查的数据分析，在高校扩招后管理人员、办事人员、商业服务业员工、专业人员、产业工人等家庭子女获得大学本科教育的机会分别是农民家庭子女的9.0倍、8.0倍、5.7倍、5.8倍和4倍。在大学本科教育机会方面，高收入组家庭的子女的入学机会是低收入组家庭的1.8倍；从城乡差距来看，父亲户口为非农户口的人获得大学本科教育的机会是父亲户口为农业户口的人的3.6倍，而获得大学专科教育的机会则为3倍。[6]大学扩招并没有带来高等教育的平等，相反高等教育不平等渐趋扩大。

二、高等教育不平等扩大的原因

引发高等教育不平等扩大的原因是多方面的，如家庭影响、文化影响和市场影响等。其中政策影响也是重要的因素，具体来看主要有如下方面：

（一）教育产业化政策

进入20世纪90年代以来，随着市场经济改革方向的确立，教育产业化的提法日益盛行并影响着教育政策的走向。1992年中共中央和国务院颁布的《关于加快发展第三产业的决定》中，教育就被列为第三产业，而且是对“国民经济发展具有全局性、先性影响的基础产业”，提出要以产业化为方向建立充满活力的自我发展机制。教育产业化的实质是利用市场手段与机制办教育，强调谁受益谁付费的原则，以此确立教育成本分担机制，以推动教育事业更快更好发展。然而，在实践中，教育产业化改变了教育作为公共服务产品的性质，在很多领域演变成为以营利为办学目的，变相出售公共产品，追求利益最大化，从而背离了教育的公益性原则，导致教育不平等与不公平，其中，不少低收入家庭学生考上大学，面对高昂的学费导致家庭“因学返贫”，甚至放弃上大学的机会，由此引发的教育不平等在这一时期成为突出的社会现象，受到社会普遍的置疑与批评。

（二）高考加分政策

高考加分政策是指高校在招录新生时，对于那些在德智体美方面表现优秀，具有一技之长、真才实学并经国家特长认证的考生，根据高考成绩给予降分录取的政策。这一政策强调培养学生的一技之长和真才实学，为我国高校各种类型创新人才的培养开辟新的渠道。2000年，教育部将制定加分政策的部分权力下放省级教育主管部门。但是，在实践中，高考加分项目急剧增多，影响了考试公平，这也使得高考加分成为高等教育不公平的“重灾区”。近年来，每逢高考，媒体都会曝光加分政策中出现的“暗箱操作”和“偷梁换柱”的现象。2006年湖南省上千名具有国家二级运动员资格证书的高考加分考生后查实竟都是造假；[7]2008年北京市高考文史类600分以上599名考生中，得到加分照顾的考生达到了214人，比例高达35.7%；[8]2009年浙江省“三模三电”高考科技加分考生被曝光大多有权势家庭背景，[9]重庆市19.6万名考生中，获得各种加分的考生高达7万人，占考生总数的35%以上；[10]2010年湖南省高考状元都是“武林高手”，娄底一中高考成绩前12名考生均因武术项目获得了20分加分，体育特长生基本上是“交钱加训练，基本上等于加分”。[11]总起来看，特长生招生政策得确使一批表现优秀和有一技之长、真才实学的考生更容易获得大学入学机会，但是这一高考加分政策几乎也成为了有权有势家庭背景考生的竞技。无论是艺术特长、体育特长，还是科技特长的培养与训练条件，几乎不可能是贫困低层家庭条件所能够提供的。那些家庭条件优越的学生，在参加统一高考时，原本就比家庭条件贫困的考生更具优势，更容易获取高等教育入学机会，更何况他们再通过参加各种特长培训班获得加分，进一步获得入学机会。[12]

（三）自主招生政策

引发教育不平等的另一重要政策因素是高校自主招生政策。自主招生启动于2003年，是高校在统一高考的基础上拿出一定比例的招生名额，通过高校自主考试选拔出具有一定学科特长和创新潜质的优秀毕业生。自主招生政策是我国深化高校招生录取改革的重要举措。自主招生政策的出发点是扩大高等学校招生自主权，培养教育创新人才，全面推进素质教育。应该指出，这一出发点是好的并在实施过程中取得了较好的效果。但是，从另一方面来看，自主招生政策中的一些倾向有违教育平等。这主要表现在：一是自主招生倾向于招收“特殊才能”的学生。从试行自主选拔录取的近60所高校公布的有关选拔方案来看，有文艺、体育、美术方面特长和在科技创新方面成绩优异的学生，往往是高校自主选拔录取对象。这一做法实质上有利于富裕家庭学生，而不利于家庭条件一般的学生。因为，为了培养孩子的“特殊才能”，许多家庭往往投入高昂的学费将子女送进各种各样的辅导班，如各类特长班和奥林匹克数学辅导班，这不是一般家庭所能做到的。不难看出，家庭贫富差距在自主招生过程中的优劣势泾渭分明。二是自主招生政策的城市倾向。这突出的表现在许多高校自主招生面向的学校基本上都是城市中学，例如2010年北京大学颁布的自主招生“校长推荐制”的中学名单中，没有一所高中在农村地区，这实质上是对农村考生排斥，使得通过自主招生进入大学的考生绝大多数都是城市学生。这种具有明显的城市倾向的自主招生政策，客观上存在着不利于农村学生等弱势群体的因素，使他们在竞争中处于不利的位置。

三、缩小教育不平等的政策调整

对于高校扩招以来的高等教育不平等扩大的现象，近年来日益引起政府的重视。2006年党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要“坚持教育优先发展，促进教育公平”的方针；2007年5月国务院颁布文件，提出建立健全普通高校、高等职业院校等家庭贫困学生资助政策体系；从2007年秋季起，教育部在6所部属师范院校中实施师范生免费教育，以吸引和鼓励更多优秀学生从事教师工作。2012年党的十八大报告更是明确提出要促进教育公平。可以看到，从国家层面，关于教育公平问题被摆到更加重要的位置。总起来看，这一时期政府和高校在缩小教育不平等和促进教育公平方面，主要有以下几项重要举措：

（一）逐步取消不合理的高考报考资格的政策限制

在不断完善招生政策，促进教育平等方面，2001年教育部取消报考资格中要求“未婚，年龄一般不超过25周岁”的政策限制，从而使得每个公民都有竞争高等教育的权力与机会，为报考者创造了最大程度的基本权利平等与机会平等。2005年教育部又将高考报名限制对象中“被高校开除学籍或勒令退学到报名结束之日不满一年者”这项原有规定取消。总起来看，高考报考资格限制的减少，使得更多人可以获得高等教育入学机会。另外，针对农村贫困地区学生入学机会少的情况，2012年4月，教育部、国家发展改革委、财政部人力资源社会保障部、国务院扶贫办联合出台“关于实施面向贫困地区定向招生专项计划”，计划在“十二五”期间，每年在特殊困难地区招生计划中安排1万名左右定向招生计划，以本科一批为主。通过实施这一计划，增加贫困地区学生接受高等教育的机会，为贫困地区发展提供人才和智力支撑。此举是在新形势下国家通过改革高考制度增加贫困地区农村学生高等教育机会的重要举措，采取补偿性措施以促进教育平等。

（二）叫停教育产业化

自上世纪90年代以来盛行的教育产业化，背离了教育的公益性原则,导致教育不平等与不公平,受到社会普遍的置疑与批评,也引起政府的反思。[13]2006年党的十六届六中全会提出要构建社会主义和谐社会的奋斗目标，并将“坚持教育优先发展”作为构建社会主义和谐社会的重要任务，指出要大力促进教育公平，旗帜鲜明地坚持公益性教育，履行政府职责，提供教育公共服务，要深刻认识和纠正教育发展中有悖于公益性的产业化现象及其背后的原因，从严治教，依法规范各级各类学校的办学活动。由此，自上世纪90年代以来提出的教育产业化主张被全盘否定。但是，有关教育产业化的不少做法依然存在，例中公办高校通过“名校办民校”和设置“独立学院”，面向社会和考生家庭攫取经济资源，形成与民办教育的不平等竞争，也使得“分数面前，人人平等”标准被打破，以金钱换取入学机会被合法化，这些做法依然影响着教育平等。

（三）规范高考加分政策

我国高考加分政策设计的初衷是良好的，但是，在具体的实施过程中暴露的各种问题，造成了教育不平等和不公平现象日益突出，引发公众的不满。针对这种情况，教育部门着手规范，加强管理，采取调整加分项目、降低加分幅度、公示加分考生等措施，以避免不当加分造成的不公平以及执行过程中可能存在的问题，切实维护高考招生的公开、公平与公正。如山东省从2010年起，全部取消省内制定的加分等照顾性政策；安徽省从2010年起，省级优秀学生不再加分投档和免试保送，并缩小加分范围；重庆市自2009年起，取消市级三好学生、优秀学生干部加分政策，将考生最高加分从20分降至10分，取消“科技之星创新大赛获一等奖者”、“边远地区汉族考生”、“散居少数民族考生”等照顾项目；北京市对一些比赛不规范、证书有水分的加分项目进行了调整，国家二级运动员（含）以上证书的测试项目，被限定为15项，广受诟病的航海模型、航空航天模型、汽车模型、无线电测向、业余电台（简称“三模两电”）和棋牌类项目的体育特长生认定资格将逐步取消。浙江省已取消了省级三好学生的加分政策，“三模两电”和棋牌类项目的体育特长生认定资格也被取消；吉林省将七项原照顾加10分的项目调整为5分，三项原照顾加15分的项目调整为8分；广东省将体育尖子加分从原来分为50分和20分两个档次调整为20分一个档次，并规定凡符合照顾加分条件的考生，必须进行公示。[14]教育部门的这些举措顺应了民意、回应社会需求，反映出高考加分政策规范完善的基本方向。

（四）完善自主招生政策

针对高校自主招生政策实施过程中出现城市学生和优势家庭学生过于集中的教育不平等现象，教育部门和许多自主招生的高校开始进行政策调整。教育部在 《关于做好2012年高等学校自主选拔录取试点工作的通知》中，明确要求自主选拔试点高校应向农村地区中学或申请考生适当倾斜。在这一背景下，清华大学、南京大学、西安交通大学、中国科学技术大学在2012年的自主招生中提出实施“自强计划”——面向农村地区品学兼优的高中毕业生，为他们提供更多享受优质高等教育的机会。中国人民大学在自主招生中也推出了“圆梦计划”和“校长直通车计划”，要求被推荐的考生，原则上为平时成绩排名为所在中学的前10%且家庭中三代之内无大学生的农村户籍学生。

总起来看，1999高校扩招以后出现的教育不平等扩大的现象，与高校扩招的初衷相背离，这引起社会和政府的关注，也使得教育平等受到前所未有的重视。政府的教育政策重点开始转向，帮助弱势家庭学生获得更多的高等教育机会，以期改变这种不平等现象。可以看出，从“奖励先进”的效率优先取向转为“扶助弱势”的政策取向，是政府制定政策发展方向的重大变化，这也在客观上增加了弱势家庭子女获得高等教育机会的可能性。[15]当然，促进高等教育平等是需要不断努力的过程，政府的教育政策需要不断的调整与完善，不断的解决教育平等中存在的问题，只有这样才能实现教育平等的发展目标，这也是社会进步的应有之意。

[1]罗立祝.缩小各阶层高等教育入学机会差异,促进教育公平——建国60年高校招生政策文本的视角[J].教育与考试,2006,（6）.

[2][瑞士]托尔斯顿·胡森.平等——学校和社会政策的目标[A].载张人杰主编.国外教育社会学基本文选[C].上海：华东师范大学出版社,1989，154-157.

[3]温家宝.百年大计,教育为本[N].人民日报,2009-1-5.

[4]曾满超.教育政策的经济分析[M].北京：人民教育出版社,2000,264.

[5]陆根书.收费条件下学生选择高校影响因素分析[J].高等教育研究,1999,（2）.

[6]李春玲.高等教育扩张与教育机会不平等——高校扩招的平等化效应考查[J].社会学研究,2010,（3）.

[7]吴湘韩,万兴亚,李斌.体育竞赛优胜者是水货,高考加分为何变腐败温床[N].中国青年报,2006-6-16.

[8]田国垒.加分对录取的影响有多大[N].中国青年报,2009-7-3.

[9]李剑平.浙江高考航模加分者被指多来自权势家庭[N].中国青年报,2009-5-15.

[10]程墨,罗曼.加分公示：阳光高考的防腐剂[N].中国教育报,2009-7-8.

[11]叶铁桥,洪克非.高考状元都是“武林高手”[N].中国青年报，2010-6-30.

[12]陈双凤.特长生高考加分政策的负效应[J].教学与管理,2011,（1）.

[13]张保庆.如果教育产业化了,教育事业就毁了[EB/OL].http：//www.people.com.cn/GB/jiaoyu/1053/2759286.html.

[14]杨东平.关于我国高考加分政策改革的思考[J].南京理工大学学报（社会科学版）,2013,（1）.

[15]尹秋莲.中国高考加分政策的演变、动力与革新[J].考试研究,2011,（19）.