制约我国高等教育改革进程的归因——基于经济改革经验的比较分析

●李灵莉 路君

制约我国高等教育改革进程的归因
——基于经济改革经验的比较分析

●李灵莉 路君

我国高等教育和经济改革主要是由政府主导的极具中国特色的实践探讨。通过比较，基于经济改革经验考察我国高等教育改革，有助于从不同视角深入理解我国高等教育改革实践。从改革动力、路径、创新驱动等方面对经济改革和高等教育改革进行比较分析，有益于深入探讨影响我国高等教育改革进程的因素。

高等教育；改革；经济改革经验；归因

我国高等教育改革和经济改革主要是由政府主导的极具中国特色的实践探讨。近年来，虽然高等教育改革取得了巨大成绩，但在关键领域遭遇瓶颈，难以满足高等教育进一步发展的需要。相比之下，同样处于社会变迁背景之下、同样由政府主导、同样是制度转型过程的经济改革取得了举世瞩目的成果，不仅创造了巨大的社会财富，而且初步建立了市场经济制度。经济改革过程中积累的丰富经验应当引起教育改革实践者的重视和思考。对经济与高等教育改革的比较分析发现，政府作用、竞争机制、理论创新等七个方面的状况制约了我国高等教育改革进程。

一、地方政府动力不足

在我国既有体制下，无论是经济改革还是高等教育改革，重要的动力首先来源于各级政府。考察经济改革经验发现，由于适当的激励安排，“在过去30年间，中国地方政府在地区经济增长中扮演了一个非常重要的角色，地方官员寻求一切可能的投资来源、推动地方经济的发展的热情在世界范围内可能也是罕见的。在改革开放过程中，地方政府是破解旧体制弊端、孕育制度创新的重要力量”。[1]地方政府不仅努力为经济改革寻求和提供资源，而且积极推动制度创新。相比之下，地方政府推动教育改革与创新的紧迫性和实践付出远远不够。仅从财政投入来看，十五期间，“我国教育经费的投入占当年GDP的比率维持在3%左右”，“与世界平均水平（5.1%）仍有相当大的距离”，“之所以如此，主要的原因在于地方政府对教育投入不够，与中央政府对教育投入不配套”。[2]而在有限的教育投入中，基础教育投入占据重要部分。经费投入不足是制约我国高等教育改革和发展的重要因素。与推动经济改革相比，地方政府对推动高等教育改革和制度创新的重视不够、动力不足。

在现有制度安排下，“地方政府更加注重能够很快在经济增长上获得效果，对教育之类的长期目标相对忽视，而且很难找到相应的机制来激励地方政府追求长期目标”。[3]一方面，这是由高等教育内在特征决定的。经济改革成果容易测量和显示，其效果往往也迅速产生反馈。相对于经济改革，教育改革和发展的成效，无论是培养人才还是学术创新，都具有滞后性，其成效很难在短期显现出来；而且，无论是知识创新还是人才培养，其质量和成果都具有模糊性和潜在性，相对难以明确评价和测量。这种特征不利于激发政府对高等教育的改革热情。另一方面，各级地方政府本身对高等教育改革和发展的重视不足。多年来，在各类重要的高等教育制度改革中地方政府大多直接执行上级政府的决策和命令，相对于经济改革和发展来说缺乏自主创新的内在动力。

二、竞争机制缺乏

我国经济改革和发展的重要动力之一就是竞争机制的引入。改革开放后我国进一步开放了生产要素、在各行业引入竞争机制、积极引导不同经济形式的发展，极大地推动了经济活动中主体的竞争意识和行为。由于坚持“以公有制为主体，多种所有制经济共同发展的基本经济制度”，多种经济形式得以发展并相互竞争成为经济改革和创新的重要力量。特别是体制外的经济形式和主体的兴起，极大的刺激了经济制度结构的变化，并推动了改革进程。我国改革开放三十年来有效经济制度的演进历程例证了只有经济竞争才是促进经济制度朝着有效率的方向演进的根本动力。[4]而高等教育始终没有真正形成多形式和多主体的竞争格局，导致高等教育改革和发展缺乏结构性变化的推动力。

首先，作为事业单位，高校没有基本的生存压力，因此缺乏基于生存压力而天然具有的竞争和创新的紧迫感，导致其内在竞争和创新机制不足。其次，虽然与传统计划体制相比，高校之间的竞争越来越激烈，但是目前高校之间的竞争更多的是一元管理体制内部对源配置的争夺。“这种表面的市场化竞争并不能掩盖其背后的行政因素”。[5]我国大学竞争更多地是基于“政治逻辑”的“政府支配下的大学竞争”。在实践中导致“追求数字工程”、“关系至上”、“资金配置低效”、“制度创新乏力”等倾向，[6]这种竞争模式显然无法适应高等教育发展面临的挑战和需求。第三，我国高校缺乏应有的独立性，没有真正的办学自主权，无法以独立负责的态度和意识参与竞争，因此目前大学间的竞争普遍表现出无序、盲目的特征，导致大学改革目标与成效被扭曲和异化。最后，没有开放就没有竞争，从根本上讲，缺乏有效竞争和我国单一的高等教育办学管理体制紧密相关。我国教育体制封闭，政府包揽高等教育事业，私立及其他办学形式缺乏生存空间，民办高校的发展举步维艰。这种“公立高校‘不健康’的垄断使高等教育市场发育不完善”，[7]因而无法形成竞争条件和空间，改革和创新也难有突破。

三、改革路径、方式较单一

无论是经济改革还是高等教育改革主要是由政府发动、主导的改革。但经济改革的具体路径并非单一的、自上而下的理性建构式，而是相对更灵活，整个改革过程中有丰富的嵌入路径和方式。一方面，不同主体局部的经济创新和改革推动了整体改革。如最广为人知的小岗村村民的分田到户，自下而上的引发了农村经济改革，对我国整体经济改革和发展功不可没。另一方面，整个经济改革路径和过程表现出开放、灵活和多元的特征。如很多经济改革都从地方试点做起，很多政策都来源于民间经验和有效的实践结果，国家以开放的态度吸纳有益的创新，整个经济改革过程“是对社会中各种创新和选择加以制度化的过程，是利益冲突与整合的过程而非理性设计的过程”。[8]而有关我国经济改革和制度变迁路径的多样性也体现在学者的研究中。如林毅夫提出的著名的诱致变迁和强制变迁路径并存理论；杨瑞龙提出“供给主导型”、“中间扩散型”和“需求诱致型”三阶段说；金祥荣认为我国经济改革是“多种制度变迁方式并存和渐进转换”过程等。[9]具有灵活性、多元性和开放性的改革路径，为各种具有生命力的制度和机制提供了产生空间和延续的可能性。而高等教育领域的改革路径相对表现出封闭性和一元性特征。

由于体制及权力等的限制，我国高等教育改革大都是自上而下的一元建构式路径，即由上级政府或管理部门发文，学校统一执行的理性设计式改革。也有少数由学校推动的改革，如高校教师人事聘用制改革，但这类改革往往流于形式。多数情况下，政府行政管理部门承担和包揽了教育改革的重任。然而，已有改革实践证明，这种单一的自上而下的改革方式和路径远不能满足高等教育改革发展的现实需要。“作为教育改革主导方的政府未能得到民间的探索智慧与实践智慧的有力支撑”，因为“现行管理体制不利于鼓励与支持民间智库对教育改革进行完全独立的反思、研究、批评及建议，阻碍着民间智库无拘无束地形成与表达自己的探索智慧，从而限制了民间智库在帮助官方反思、设计、推动、评价教育改革方面实际发挥的作用”。[10]总体而言，单一的、自上而下的理性建构式改革过程没有为新事物的产生创造空间和动力，因此高等教育改革成效多体现在规模、数量等外在因素上，难以出现带有创新性的成果。从改革进程看，自上而下的高等教育改革既缺乏成功的民间试验，也没有实质性的制度创新产生。

四、缺乏足够的分权与放权

没有实质性的分权与放权，经济体制改革就难以取得突破和成就。“集权体制的不断分权化”是中国经济改革中的一个重要特征。“政府把集起来的权力不断的再重新授予地方，地方再授予民众。现在，人们已经普遍认识到，这种经济上的分权构成了中国经济改革成功最为重要的因素之一”。[11]从整体看，经济改革中的分权主要存在于中央和地方之间，以及地方和基层、人民之间。中央和地方间的分权有利于改善信息不对称状况，提高信息配置的有效性；地方和基层、人民之间的分权有利于提高主体的积极性和创新热情。从具体层面看，经济体制改革中的分权让利起步于四个方面，“扩大国有企业自主权、放权让利的农业改革、在对外开放方面放权、实行中央与省、自治区两级财政新体制”。[12]正是各个方面、不同层次的放权让利为经济改革、发展和创新创造了空间和条件。但高等教育改革过程缺乏持续有效的分权和放权。

在高等教育改革中，地方政府和学校缺乏应有的主体权力，这已成为共识。“当前中国教育发展的一大掣肘，是教育主管部门将办学自主权、学位授予权、招生自主权、人事任命权等紧紧抓在手中，导致教育发展缺乏活力”。[13]一元集中管理模式导致放权和分权不足，并在实践中导致高等教育制度创新乏力。一方面，一元集中管理体制没有为创新行为提供支撑机制和环境。在一元集权管理体制下，“整个高等教育自行的制度创新的尝试欲望普遍缺失，创新的机会随之渺茫，为适应社会发展所需要的制度调整通常难以实现，高等教育所呈现的制度僵化以及由此导致的效率低下也就在所难免”。[14]另一方面，行政主体常常代替高校进行制度创新。“高等学校处于外在行政压力的强制之下，丧失了自身进行制度建设的机会，被剥夺了制度建设的权力，高等学校的规则与制度建设在某种程度上是上级行政主管部门通过高等学校而强制形成的”。[15]而高校“由于在投资、决策、财务预算等方面受到强制性行政干预，学校内部事实上很难或者说很少自主地采取创新措施”。[16]国家也希望改变这一现状。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》中强调通过简政放权和转变政府职能深化教育管理体制改革，推进中央向地方放权、政府向学校放权。

五、缺乏理论发展和创新的支撑

我国经济制度改革的过程始终伴随着思想、理论的创新引导，“每一次重要改革的实践行动，都以思想理论的发展创新为先导，思想理论的每一次创新，也都带来了改革实践的突破性进展”。[17]首先是国家、政府层面持续不断的解放思想。表面上看，我国经济体制改革的“逐步推进和深入似乎是中央主要领导人意志和偏好的结果，但实际上是思想不断解放的结果，没有思想解放，仍然固守传统的社会主义概念，我国的改革不可能不断向前推进”。[18]其次，通过持续的理论创新引导改革。主要包括党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，以及党的十五大、十六大不断在非公有制经济地位、国有资产管理体制等一系列重大问题上的思想理论创新和解放都对推动经济改革实践起着核心作用。

相比之下，高等教育改革领域的思想和理论创新不足。一方面，缺乏推动高等教育改革的理论创新。尤其在高等教育宏观管理体制方面，“观念滞后直接制约着管理制度改革的进程。管理改革实践已对管理理念提出创新的要求”。[19]具体表现在对如何界定大学组织性质、如何协调市场经济下政府和大学关系、如何由管理控制大学转向治理大学等关键问题缺乏认知和观念突破。另一方面，即使出现新思想和新观念，由于这些观念常常来源于对别国经验的借鉴，往往很难对中国改革实践起到实质性引导作用。高等教育改革在关键问题上相对保守，改革常常停留于技术表层。

六、缺乏法制建设和支撑

中国经济体制改革的有效推进“主要得益于有关推进与巩固经济体制改革及其成果的一系列法律改革”，“法律作为经济改革的护航者”在“在中国经济增长中发挥着特殊作用”。[20]除了制定各类基本法律、法规外，国家始终“坚持改革开放与法制建设的统一”，“一方面注重推进经济社会关系法律化，把一些经过实践证明收效良好、比较成熟的改革措施，及时地以规范的制度或法律的形式确定下来；另一方面注重通过立法支持改革向纵深推进，一些重要的改革措施一开始就提供相应的法律配套或以法律的形式来推出，以排除改革障碍，防止改革措施走形变样”。[21]相比较而言，我国高等教育改革过程中各类相关法律法规的建设仍较滞后，且已有法律法规在操作性、适应性、稳定性和执行保障等方面仍有待改进。如我国民办高等教育立法，除了法律法规体系不完善，还存在法律法规缺乏操作性、预见性、系统性和科学性等问题。[22]这些都在实践中制约了民办高等教育的改革和发展，从而也影响了整个高等教育改革和制度变迁的进程。事实上，从世界高等教育发展过程看，立法对推动高等教育发展非常重要。如日本，其“私立大学能在世界高教领域中占有一席之地，立法在其发展过程中起到至关重要的作用”。[23]因此，加强高等教育各类法律法规建设对进一步推进高等教育改革具有重要作用。

七、教育自身的特殊性

教育不同与经济，其自身的独特性也为改革进程增加了困难。首先，高等教育本身需要消耗大量资源和金钱，但是教育本身不具备生产性。而推动经济改革最直接的激励之一就是可见的产出。其次，与经济发展相比，教育目标及其内涵往往难以量化、难以测量，因此相关改革设计、推进和评价缺乏明确的指标与标准。即使一项符合规律的改革措施被较好地推进，其很多益处也是潜在的、隐性的，而非显性的。相对而言，经济改革及发展的评价、衡量更容易明确化和更具可控性，也更容易进一步深化改革。最后，与经济改革相比，教育改革缺乏自我调整和制约机制。经济改革一旦违背规律其弊端会在较短时间内显现出来，引发改革者的调整。相比较而言，教育更需要作长远、持续的规划。无论是教书育人还是学术研究，对其进行的改革所带来的效果都不可能在短期内显现,往往需要很长甚至若干年后才能被肯定和认知。这些因素无疑制约了高等教育改革的进程。

[1]周黎安．转型中的地方政府[M]．北京：格致出版社上海人民出版社，2008，2．

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[8]转引自徐湘林，李国强．改革战略与中国奇迹——中国政治经济改革研究述评[J]．经济体制改革，2007，（6）．

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[13]转引自马晖.教改新选择：成立“国家教育特区”[N].21世纪经济报道，2011-05-17（8）．

[14]毛亚庆．我国高等教育制度创新乏力分析[J]．北京师范大学学报（社会科学版），1998，（4）．

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[20]周林彬，黄健梅．法律在中国经济增长中的作用——基于改革的实践[J].学习与探索，2010，（3）.

[22][23]杨淑晶.日本“私学”三法研究[D].吉林：吉林大学，2007，32-33.

（责任编辑：冯永刚）

李灵莉／上海大学高等教育研究所讲师，博士，主要研究方向为高等教育制度改革与管理

路君／上海医疗器械高等专科学校基础部讲师，主要研究方向为高等职业教育、语言学