服务型体育行政部门职能体系探析*

吴洪革

(嘉应学院体育学院，广东 梅州 514015)

在人类向后工业社会和信息时代进发的征程上，随着全球化的发展、民主诉求的增长及多元治理主体的日益成熟，关于政府的一些基本问题再次引起了人们的思考:政府的作用应该是什么、它能做些什么、不能做些什么、如何更好地做这些事［1］。不断进行行政管理体制改革，逐渐完善政府职能一直都是世界各国政府的重要任务。而这次改革的方向都指向了同一个焦点——公共服务［1］。在公共服务的方向指引下，我国政府和学术界提出了建设“服务型政府”的理念。在这种形势下，作为国家管理体育事业的行政部门，也必须重新思考自身的作用、应该做什么、以及如何去做。在服务型政府建设的背景下，笔者认为我国体育行政部门应该定位为“服务型体育行政部门”，其核心是转变职能，建立相应的职能体系。本文结合服务型政府的职能定位，试图对我国服务型体育行政部门的职能体系进行探讨，旨在为我国体育行政管理体制改革及服务型体育行政部门建设提供参考。

1 服务型政府与服务型体育行政部门

“服务型政府”是我国地方政府和学术界首先提出并在某些地方实行，而后被中央政府所采纳的一个概念，从2001年开始各地陆续有了这方面的讨论和实践，中央政府则是在2004年开始强调［1］。服务型政府实际上是政府和学术界在借鉴公共物品理论、新公共管理理论、治理理论、新公共服务理论等众多公共服务理论的基础上，结合我国经济社会发展形势尤其是新世纪以来公共服务滞后的现状而提出的一种新的政府执政理念和治理模式，它不同于管制型政府和全能型政府，其核心是公共服务。关于何为服务型政府的问题，学者们基于不同的视角给出了多种定义。其实，服务型政府就是为人民大众服务的政府，它是在公民本位、社会本位的理念指导下，在整个社会民主秩序的框架中，把政府定位于服务者的角色，以为人民服务为宗旨，以公正执法为标志，并承担相应责任的政府［2］。服务型政府的提出意味着政府职能的转变和重新定位，诸多学者对服务型政府的职能问题进行了讨论。有学者把服务型政府的职能定位为关注社会弱势群体、强化行政协调职能、解决重大体制问题以及推进电子政府建设等四个方面［3］;有学者认为服务型政府的职能就是提供公共服务［4］;有学者分别对中央政府和地方政府职能进行了阐述，提出了“调控——服务型”的中央政府职能和“公共服务型”的地方政府职能［5］;还有学者将服务型政府职能分为横向和纵向两个维度进行了分析［1］。党的十六大提出我国政府的职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，这是党和国家对我国服务型政府职能准确而全面的定位。

在服务型政府建设的背景下，结合当前我国体育事业的发展现状，我国体育行政部门向“服务型体育行政部门”转型已成为必然趋势。参照服务型政府的概念，笔者认为“服务型体育行政部门”就是为人民群众服务的体育行政部门，它是建立在民主、法治、责任等的框架基础之上，其宗旨在于维护广大人民群众的体育权益，使人人都可以参与体育运动，人人都可以分享体育公共服务。服务型体育行政部门建设无疑对其职能定位提出了新的要求。

2 服务型体育行政部门职能体系

目前，体育学术界也有少数学者对体育行政部门的职能定位进行了探讨。如王景波提出，现代社会体育行政部门的职能应该包括四项，即提供体育制度供给服务、提供公共体育政策服务、提供体育公共产品、提供体育公共服务［6］，曹可强认为应将体育行政部门的职能定位于宏观调控规模、体育市场监管、社会体育管理、体育公共服务四个方面［7］。这些观点颇具建树，对建立服务型体育行政部门职能体系具有启示意义。参照服务型政府横向与纵向职能的划分［1］，本文分别从服务型体育行政部门的基本职能(横向)及国家体育行政部门和地方体育行政部门的职能(纵向)两个维度共三个层面探讨我国服务型体育行政部门职能体系。

2.1 服务型体育行政部门的基本职能

结合服务型政府的职能定位，笔者认为我国服务型体育行政部门的基本职能应该主要包括体育公共服务、体育经济发展和体育事业管理三个方面。

第一，体育公共服务职能主要是指提供体育公共产品和服务以满足人民群众的体育需求，这是服务型体育行政部门的核心职能。与传统的管制型政府相比，服务型政府的最突出的特点在于它是一个为全社会提供公共产品和服务的政府［2］。因此，服务型体育行政部门的首要职能就是提供体育公共服务。体育公共服务职能包括出台体育公共服务政策法律、制定体育公共服务标准、建立体育公共服务生产与供给机制、提供具体的体育公共服务、开展体育公共服务评估，等等。如何有效整合体育公共服务资源，提高体育公共服务质量，最大程度满足广大人民群众的体育需求，确保体育公共服务均等化与公平是服务型体育行政部门必须思考的重要问题。

第二，体育经济发展职能主要是指对体育经济进行宏观调控，提高体育产业产值，促进体育经济发展。国内外体育发展实践表明，随着经济社会及体育事业的不断发展，体育的经济功能将会日益显现，在国民经济中的地位会逐渐提高。体育经济发展可以筹集更多的体育公共服务资源，有利于促进体育事业的可持续发展，还对相关产业具有带动作用。因此，服务型体育行政部门应该将体育经济发展作为一项基本职能。体育经济发展职能主要包括制定体育经济政策法规、培育体育市场主体、优化体育产业结构、转变体育经济发展方式、刺激大众体育消费，等等。当前，如何转变政府的体育发展观念，将促进体育经济发展纳入体育行政部门职能体系是一个关键问题。

第三，体育事业管理职能主要是指采取有效措施促进体育事业良性运行与协调发展。体育作为社会的一个子系统，各种体育利益关系日益复杂，体育活动日益增多，同样存在许多矛盾和问题，如体育发展不平衡(包括区域、城乡、体育项目之间等)、弱势群体体育权利缺失、体育利益冲突、体育风险隐患等等，阻碍了体育事业的健康发展，对体育公共服务亦造成了负面的效应。为此，加强体育事业管理是服务型体育行政部门的一项重要职能。体育事业管理职能包括建立体育公平发展机制、体育利益协调与保障机制、体育预警及危机处理机制、体育市场监管机制、体育市场主体及消费者权益保护机制，等等。如何增强体育管理能力、提高体育管理效率是体育行政部门履行体育管理职能时必须重视的问题。

2.2 国家体育行政部门的职能

作为中央政府管理国家体育事业的最高行政机构，国家体育行政部门的职能定位应该体现出宏观调控、统揽全局、高瞻远瞩的特征。在建设服务型体育行政部门的背景下，国家体育行政部门的职能主要包括以下几个部分。

第一，体育公共政策制定。公共政策服务水平直接体现了政府的行政能力和公共管理水平［1］，是服务型政府的重要职能之一。政策比制度具有更强的时间性、针对性、灵活性和适应性，是解决公共服务需求问题的最有效和最有利的手段［1］。同样，服务型国家体育行政部门必须根据国家经济社会发展形势及体育事业发展出现的新情况新问题及时研究制定全国性的体育公共政策，为不同时期的体育事业发展指明方向，提供举措。政策由政府、公民社会和市场之间的谈判产生［8］。体育公共政策的制定必须以民众为中心，以人为本，遵照“自下而上”的逻辑，切实满足民众的体育利益诉求并与社会现实及体育发展实践相符合。

第二，体育法制建设。服务型政府的基本职能之一就是依法行政［2］。同样，加强体育法制建设是服务型国家体育行政部门的一项重要职能。当前我国体育法制建设相当薄弱，体育法律仅仅一部1995年颁布的《中华人民共和国体育法》，但相关的配套立法相当欠缺;体育行政法规不仅数量少，而且内容以定性为主，法律效力不强;部门规章亦尚不能适应不断发展变化的体育事业需要。为此，作为服务型国家体育行政部门，应该进一步强化依法治体的观念，将体育法制建设作为一项常规性工作，尤其重视在保障公民体育权利、维护体育市场秩序、促进体育公平以及体育保险等方面的法案草拟工作，并按相关程序促成体育法案的颁布实施，不断完善我国体育法制体系，为我国体育事业发展提供强有力的法律保障。

第三，全国性体育公共服务。公共服务是服务型政府的核心职能，因此，作为服务型国家体育行政部门同样必须提供体育公共服务，但提供的主要是一些全国性的体育公共服务，主要包括全国性的体育公共服务经费支持、体育公共场地设施建设、体育公共活动组织管理、体育公共信息发布等等。

2.3 地方体育行政部门的职能

作为各级地方政府管理体育事业的行政机构，地方体育行政部门的职能定位“关系到公共服务的质量和政府形象的好坏”［9］。服务职能的定位和服务意识的建立［1］在某种程度上左右着地方体育行政部门服务能力的实现程度。在服务型体育行政部门建设的背景下，地方体育行政部门的职能主要包括以下几个部分。

第一，组织体育公共产品生产，提供体育公共服务。组织公共产品生产、提供公共服务是地方政府经济社会职能的核心内容［1］。同样，组织体育公共产品生产、提供体育公共服务是地方体育行政部门的核心职能。地方体育行政部门与民众的距离最近，由地方体育行政部门提供具体的体育公共服务能够较好地满足当地居民的体育利益诉求，提高体育公共服务质量。地方体育行政部门需要根据当地经济社会发展水平以及民众的体育公共服务需求，建立以政府为主导、市场和社会力量广泛参与的体育公共服务提供机制，合理组织体育公共产品生产，并以科学有效的方式提供体育公共服务，在提高效率的同时必须努力提升体育公共服务的均等化与公平程度，真正做到体育公共服务面前人人平等，切实维护广大民众的体育权利。

第二，增强体育经济意识，促进体育经济发展。随着我国经济社会的不断发展，居民收入与生活水平日益提高，我国体育市场的潜力逐步显现，体育经济方兴未艾，在国民经济中的作用逐渐凸显。服务型地方体育行政部门在大力开发体育市场，促进地方体育经济发展方面具有十分重要的责任。目前，北京、上海、广州等发达城市体育经济发展势头良好，除了这些城市经济社会发展水平较高的因素外，体育行政部门起到了至关重要的作用。地方体育行政部门必须转变观念，强化体育经济意识，在国家体育政策的总框架下，结合地方实际情况制定相应的体育经济政策，创造适宜的体育市场环境，为体育经济主体提供服务，促进地方体育经济发展。

第三，强化体育市场监管，维护体育市场秩序。在服务型政府建设中，市场监管是一项重要职能。服务型体育行政部门同样需要履行体育市场监管职能，这一重任在很大程度上需要由地方体育行政部门来担当，因为体育市场监管涉及到许多具体的事务。国家体育行政部门主要负责制定体育市场监管的政策法律，而具体实施工作则需要由地方体育行政部门来开展。在体育健身娱乐市场方面，地方体育行政部门需要协同相关政府部门执行行业安全标准，定期开展安全检查，并控制不正当竞争，构建健康有序的体育健身娱乐市场环境;在体育竞赛表演市场方面，地方体育行政部门需要逐步放权，建立体育赛事市场化运作机制，加强体育赛事安全风险管理，控制赛事垄断经营，建立公平有序的体育竞赛表演市场;在体育经纪市场方面，需要规范体育经纪主体行为、维护体育经纪市场秩序。

第四，加强体育风险防范，控制体育社会问题。当前我国体育事业在取得成绩的同时亦存在不少体育社会问题，诸如竞技体育领域的不公平竞争(兴奋剂、假球、黑哨等)、群众体育领域的不公平发展(弱势群体体育权利缺失、区域群众体育发展失衡等)等。地方体育行政部门应增强体育风险意识，及时防范体育风险，控制体育社会问题。地方体育行政部门有必要建立体育信息管理系统，及时准确了解本地的体育事业发展状况尤其是体育风险征兆，建立体育社会问题预警机制［10］，及时预防与控制体育社会问题，促进本地体育事业良性有序发展。

3 结语

在服务型政府建设的背景下，我国体育行政部门也必须由传统的管制型向服务型转变，建设服务型体育行政部门是当前我国体育管理体制改革及体育事业发展的必然要求，而职能定位则是服务型体育行政部门建设的核心内容。本文在服务型政府职能的总体框架下，分别从服务型体育行政部门的基本职能、国家体育行政部门和地方体育行政部门职能三个层面初步建立了服务型体育行政部门的职能体系。服务型体育行政部门的基本职能包括体育公共服务、体育经济发展、体育事业管理三个方面，其中国家体育行政部门的职能主要包括体育公共政策制定、体育法制建设、全国性体育公共服务，地方体育行政部门的职能主要包括组织体育公共产品生产、提供体育公共服务，强化体育市场监管、维护体育市场秩序，增强体育经济意识、促进体育经济发展，加强体育风险防范、控制体育社会问题。本文仅仅是对我国服务型体育行政部门职能体系的一个初步探索，希望能借此引起学术界的广泛关注，为我国服务型体育行政部门建设做出积极的学术贡献，促进我国体育事业健康有序发展。

［1］吴爱明，沈荣华，王立平，等.服务型政府职能体系［M］.北京:人民出版社，2009，1:19 －20，23，29，30

［2］安应民，等.构建均衡发展机制——我国城乡基本公共服务均等化研究［M］.北京:中国经济出版社，2011:158－159，107，159

［3］李传军.服务型政府的职能设计［J］.南京农业大学学报(社会科学版)，2009，9(1):75 －81

［4］张铃枣.服务型政府职能的马克思主义理论溯源［J］.马克思主义与现实，2008(5):141－143

［5］汪来杰.论我国服务型地方政府的职能定位［J］.社会主义研究，2008(3):99－102

［6］王景波.服务型体育行政思考［J］.体育文化导刊，2009(6):10－11

［7］曹可强.服务型政府建设背景下我国体育行政部门职能的转变［J］.上海体育学院学报，2011，35(1):44 －46

［8］哈斯·曼德，穆罕默德·阿斯夫.善治:以民众为中心的治理［M］.国际行动援助中国办公室，编译.北京:知识产权出版社，2007:13

［9］谢斌，孙宏臣，李博，等.服务型政府——职能结构体系及其构建［J］.陕西行政学院学报，2011，25(2):48－52

［10］周进国，黄彦军，徐凤琴.我国体育社会问题预警机制研究［J］.体育文化导刊，2013(10):7－10