大学章程在大学法人化治理中的价值向度与法律限度*

金家新 张 力

大学章程在大学法人化治理中的价值向度与法律限度*

金家新 张 力

大学章程通过对举办者、办学者及其他利益相关者的意志与权利进行确认，并对各相关权利主体进行制度性的规约，起到了理性化的价值引导与依法治理的保障作用。在创建中国特色的现代大学制度过程中，大学章程能不能被视作一种法律，在多大范围内多大程度上发挥作用，需要理性地审视。研究以中外比较、历史比较、现实发展的视角探讨了我国大学章程的法律效力及其限度。大学章程需要基于“自主管理”的诉求，以“共治”的方式实现现代大学制度的“法治”化，以期实现大学的本质价值追求。

公立大学；现代大学制度；章程；价值；法律限度

我国大学章程自《国家教育发展规划纲要(2010-2020)》，特别是《高等学校章程制定暂行办法》(2011)颁布后取得了长足进展，但仔细审视我国公立大学章程，最突出的问题仍然是大学章程的法律地位及其效力问题。大学章程是否可以被视为法律，在多大程度上可以起到作用，一直以来都是学界存在争议的话题；在中国公立大学法人兼具有行政法人与事业单位法人这样的特殊法人中，大学章程应该如何回应各利益相关方的吁求，并且遵从高等教育的办学规律和国家相关法律，发挥大学章程的总纲作用，是学界一直关注的焦点问题。

一、大学章程在现代大学法人化治理中的价值向度

(一)大学的价值：历史的考察与自我的审视

人类社会组织化程度的不断提高是人类文明进程从不停滞的保障。纵观人类社会发展史，中世纪以降，有组织的经济、社会、文化生活在经由“行会”阶段进入“法人”阶段后，其目的性与制度化程度得到了空前的提高。行会是“为了保护本行业利益而互相帮助、限制内外竞争、规定业务范围、保证经营稳定、解决业主困难而成立的一种组织。”①法人则是依据一定的组织目的而设立的具有独立财产与组织结构，享有法律规定的权利并独立承担法律责任的社会组织。与欧洲行会组织几乎同步出现的现代大学，开启了人类对于自身价值、对未知自然世界的更大范围、更深层次的探索，“尽管存在着政府或教会的监督，整个近代早期，大学仍保存了一种脆弱的却是有价值的独立性。”②这种独立性有赖于当时敕令、“特许状”的颁行。特许状的历史贡献，不仅是保障了现代大学的发端，更是催生了现代大学作为法人组织存在的要件——大学章程。大学“只有通过它的法律——章程，才算在法律上是存在的。”③早在现代大学发端之前，欧洲其实已经存在以追求学术研究自由的纯粹的“学院组织”，但这种学院组织并没有发展成为现代大学。究其原因，主要在于：在中世纪复杂的社会环境里，如若教权、皇权等对“大学(或学院)”这类社会组织不予认可与保护，学生与教师将很难有讨论、研习与沉思的机会。中世纪大学之所以能突破史上的学院组织模式发展成为现代大学，重要的原因便在于它将人类保存、探索、创造知识的内在动力与运用知识服务于政权、皇权，服务于社会的外在需求进行了较为有机的融合。“外部权威通过赋予它各种各样的特权或权利促成其完成了价值功能实现与输出的组织形式建构。而机构与组织形式的创建是中世纪大学对于后世最大的贡献之一。”④

现代大学发展到21世纪，大多已经发展成为内外关系繁复、内部组织复杂、结构多元的社会组织。在这种复杂组织内外，学术权力与行政权力构成两大最主要的权力体系。对于人类自身、对于未知自然的自由探索是大学能够得到社会各种力量支持的最重要原因，从本质上说，对于学术权力的诉求是大学与生俱来的生命基因。考察大学的制度史可以发现，无论是产生方式还是运行方式，学术权力与行政权力都是既相互矛盾而又相互依存的关系。学术权力的“准则主要源于专业，而不是某个直接有关的正式组织。这种权力被认为是以‘技术权限’为基础的，以专家为基础的，而不是以‘官僚权限’为基础的。⑤如何让行政权力服务于学术权力，并阻止学术权力可能的滥用与不良价值取向，是现代大学不可回避的话题。

我国经济社会的发展经历了从计划经济到市场经济的急剧转变，加之全球经济一体化与信息化社会的双重叠加，社会组织特别是大学经历了行政性的强制性变迁、市场经济的驱动性改革，大学的治理机制必不可免地同时存在市场的竞争性与趋利性、行政的官僚性与低效性。在这之中，一个渊源性的问题在于，我国大学产生与权力形成机制明显有别于欧美大学：欧美大学普遍地产生于学术的内生性需求，而我国大学普遍地基于外生性的需要，这种外生性需求导致了我国现代大学权力源的外控性。这种外控性权力源的产生，有着我国深刻的历史与政治原因，因此，“中国近代大学制度虽然有充满活力的‘童年’，但‘童年’的活力在中途几近夭折，没有成长为‘青年’和‘壮年’。”⑥可以说，权力源的外控是导致我国现代大学主体性缺失的重要原因。大学主体性缺失、主动性匮乏，使得这一本具有制度创新、文化创新的社会组织经常几近沦为依附于政府的附庸机构，无力阻挡行政权力的过度侵蚀，行政权力在大学内外形成包围圈而不是保护层；而缺少章程，更是无法在行政权力与学术权力的博弈中有效宣誓和保卫大学的本质价值追求，严重制约了我们探索并建立中国特色现代大学制度的进程。

(二)大学章程：理性化的价值引导与依法治理的保障

学者麦基弗认为：“任何一个团体，为了进行正常的活动以达到各自的目的，都要有一定的规章制度，约束其成员，这就是团体的法律。”⑦“这是因为，在一切能够接受法律支配的人类状态中，哪里没有法律，哪里就没有自由。”⑧无论从既往与既在的历史脉象、实然的中外大学章程效力发挥，抑或从大学及其章程的应然价值诉求向度来看，大学章程都在中外高等教育的历史发展中，通过对举办者、办学者及其他利益相关者的意志与权利进行确认，并对各相关权利主体进行制度性的规约，起到了理性化的价值引导与依法治理的保障作用。而这种规约既需要体现相关方的利益诉求，也需要发挥大学作为人类之公器的价值最大化。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的基本方略，对于大学这一现代社会重要组织来说，“大学依据法律的规定制定章程，通过制定和实施章程实现依法治校，符合法治思维和法治方式，是法治社会的一个基本要求。符合法治要求的大学章程，是社会法治的一部分，是国家法律、法规的延伸。”⑨

二、大学章程的法律效力及其限度：历史与现实的考察

(一)从大学章程的历史变迁中省察其法律效力

大学是最早得到特许状而成为最早的特许法人之一，现代大学章程也被认为源自于中世纪大学的特许状。很多学者也据此认为，既然特许状以教皇敕令的罗马法形式出现从而具有法律效力，所以大学章程因袭特许状的形式而可以天然地具有相应的法律效力。这种认识具有一定的合理性，但细细考察中世纪欧洲法律的历史与背景，我们会对特许状与大学章程的不同法律效力会有更为准确的了解。

从政治与法律的角度看，欧洲在其中世纪时期实际上处于割据的状态，在这种状态下，“罗马法、教会法、日耳曼法、自然法、封建法、王室法、商人法构成了事实上的欧洲法律割据局面”，⑩这种法律“割据”既体现在法律赋源性的不同，也体现在各自都有一套法院系统行使一定的管辖权。彼时，罗马法在欧洲中世纪法律割据格局中具有着最强烈的影响力，“在罗马法中，皇帝的敕令是非常重要的一种法律渊源。”在这其中，优士丁尼作为东罗马皇帝，系统整理了《优士丁尼法学阶梯》、《优士丁尼法典》、《优士丁尼学说汇纂》，其后人将优士丁尼的敕令汇编成《优士丁尼新律》，继而形成了罗马法大全。由于罗马法在当时的欧洲具有着“普通法”效应，欧洲诸多国家都习惯性地将国王以及教皇的敕令作为一种法律的赋源形式，特许状便理所当然地由于这种法律赋源而成为了法律文本，这在欧洲中世纪的大学与商业机构里都能够得到体现。比如说在博洛尼亚大学形成之初，夫累得利克一世曾发布敕令，授予大学师生自由通行、自由裁判以及诉讼自主权。这些以敕令为形式的特许状普遍地被认为是为现代大学章程的滥觞。

但是时至今日的法治社会，大学章程是否会因其沿袭了特许状的形式而天然地具备罗马法时代的法律地位及其拥有的法律效力呢？学界最近几年出现了理性的质疑声音。比如熊庆年教授、陆一博士等就直截了当地提出这样的观点：“特许状并不等同于现代大学章程，特别是在原殖民地国家完成独立建国并构建起国家法律体系之后，大学的设立及其法律地位不再需要特定的授权，而是依照现有法律。”从现代大学制度史的角度看，虽然特许状构成了大学合法自治的权力载体，使得大学能够在殖民地时期保持其必备的独立性从而勾画出现代大学制度的大致轮廓，特许状使大学因具备自治与自主管理的主体资格而成为现代大学章程的雏形，但这些并不能必然地可以推导出现代大学章程具备现时的法律地位与法律效力。因为“在目前中国的法律框架内，由大学制定的大学章程并不具有真正意义上的‘法律’地位，《中华人民共和国立法法》分别对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章做了规定，大学章程并不能在其中找到一个位置。因此，纯粹由大学制定出来的章程的效力是值得怀疑的。”

(二)从制定的主体看大学章程的效力

学界近年来对于大学章程究竟属于契约性质的民事法律文本还是具有行政审核性质的规章制度有比较大的分歧；但对于大学章程在制度诉求上的价值性有比较一致的看法：一方面，大学章程需要回应其外部需求与责任担当，确立基于办学理念与办学目标的基本原则、组织制度及保障机制；另一方面，大学需遵从学术自由与教育规律，寻求并建立基于法人化治理框架下的内部自律性规范。

有学者认为，大学章程在法律本质上属于“举办者与办学者在法律约束下的契约，是办学者对举办者的一种行为承诺与法律保证。”但这种看法忽视了在法律上的一般性原则：契约一般需要基于两个及两个以上平等主体意志之统合，主要集中适用于民商法领域，而我国公立大学章程的制定主体主要是政府、教育行政管理机关、大学内部的领导者及师生员工。这些制定主体之间明显不具有平等的民事关系；进一步看，根据现行的《高等学校章程制定暂行办法》第23条规定：“地方政府举办的高等学校的章程由省级教育行政部门核准，其中本科以上高等学校的章程核准后，应当报教育部备案；教育部直属高等学校的章程由教育部核准；其他中央部门所属高校的章程，经主管部门同意，报教育部核准。”这也可以看出，大学章程必须在形式与实质上通过政府及教育行政部门的核准才能生效，这就意味着大学章程无论在制定还是在核准主体上明显具有行政法规的属性而排斥民商法意义上的契约性。

学界有一种看似有道理的推演：因“章程”一词源自于公司法人，而公司章程只要经过股东大会表决通过，或认股人在平等意志基础上组成的创建大会表决通过且符合相关法律就具效力。如此推演，大学章程只要大学经过类似表决主体与程序即可成为与公司章程一样的大学自治规章。这种简单类比混淆了民商法领域平等主体与行政法不同层级行政主体在制定、审核法规上的不同地位与效力。在大陆法系国家，“行政法的法律渊源有宪法、议会正式法律、行政法令、自治规章和行政规章、习惯法等，”在此种意义上来看，大学章程只能被视为国家行政法在特定领域的具体化以及必要的补充，其行政法色彩更为浓厚。

(三)从制定的程序看大学章程的效力

现代法治的意义在于其因共契性而获得公器性，也就是说法的实质合法性必须符合以下条件：“只有当立法机关的立法权及其立法活动符合当时广大社会成员，特别是社会精英们的关于社会权力的取得和运作的一套理论或观念时，才被认为是合法的”。我们可以再次考察一下《高等学校章程制定暂行办法》所规定的大学章程制定的程序，以便更好地了解大学章程制定的权力主体：一般先由起草小组起草——提交教职工代表大会讨论——校长办公会审议——校党委会讨论审定——学校法定代表人签发、报相应的核准机关。在其起草阶段，按照规定，“章程起草组织应当由学校党政领导、学术组织负责人、教师代表、学生代表、相关专家，以及学校举办者或者主管部门的代表组成，可以邀请社会相关方面的代表、社会知名人士、退休教职工代表、校友代表等参加。”这种具有或选性的规定，极可能将“可以邀请的代表”排斥在外，更不用说在其后的讨论、审议、审定阶段能听到其声音了。大学章程本应体现其相关利益者的合意性才能真正获取其权威性进而获得其认同性，而这种权威性、认同性正是合意主体服从与遵守大学章程的根基所在。而“应当组成代表”以及“可以被邀请”在整个起草小组及审议(定)委员会中的人数比例、组成结构、话语权力(包括否决、异议机制)都未有原则性规定，这对大学章程效力的范围也将产生影响。

正是因为制定程序的“内部性”而使得大学章程的效力往往也是对内的，其作用的效力范围、程序以及手段都呈现内部性特点；内部治理权力并不能对与大学有关的政府、企事业单位、资金会、校友等产生法律约束力，对外所起到的作用更多的是一种价值导向与目标宣誓。大学章程只能在自主管理框架内依据宪法与国家法律的授权处理职权事项，这种自主管理并不必然地意味其能够实现“自治”的法律地位，在与其他单位发生法律纠纷时，大学不可以依据自己的章程处理起诉或应诉事宜，而只能根据国家的相关法律、行政法规进行处理；即使是在内部自主管理过程中，也不得有超越国家法律法规的权限。

(四)从大学章程与一般意义的法律相比较看章程的效力

大学章程在其效力上与一般意义上的法律所存在的根本区别之一是：法律是以国家强制力为保证，对违法行为可以实施制裁，包括对人身自由、财产等施行制裁，但大学章程在对“违章”当事人实施制裁的权力是有限的。严格地说来，大学章程只能对校内“违章”的师生员工施行有限度的制裁。这种有限度指大学章程只能在国家相关法律、法规允许的范围内对师生员工实施制裁，这种制裁必须控制在不侵犯师生员工的基本权利范围内，大学里的师生员工如果认为大学所作出的处分决定侵害其合法权益，或认为大学在穷尽其可以采取的补救措施后仍然不能补偿相对人的损失，可以向人民法院提起诉讼。大学不得以“自治”为理由限制师生员工作为普通公民的诉讼权利，更不能以“自治”为由排斥司法审查与裁决。因为对大学实施司法审查和督导既是为了保证大学章程的合法性地位，也是为促进大学章程效力能够得到充分发挥的必要手段。

大学章程作为“类行政法”的价值体现方式与一般意义上的法律呈现方式明显不同。大学章程作为大学治理中的基本制度文本，首要的任务是确定大学必要记载事项(如名称、机构性质、发展定位、办学层次、办学规模、学科设置、领导体制、经费来源、组织结构、监管机制等)，其次必须对大学的治理程序进行规定。这种程序规定更注重讲求“类行政程序”的价值，而不是遵从“司法程序规则”，也就说，大学章程追求的是大学治理过程中的效率、效益为其首要价值，大学章程对学校重大决策、程序、日常各类事务管理、申诉与听证程序上作出原则性规定，这种原则性规定需要兼顾效率、效益与公正。但大学章程关于大学治理的程序性规定并不能替代司法程序。如，为了阻止或惩戒大学在其管理过程中侵害管理相对人的合法权益，在必要情况下必须采取司法程序以保障大学的治理处于法治的范围内。

三、大学章程在公立大学法人化治理中的问题与求解

(一)自治的困境

近年来，对于经由大学章程而实现“大学自治”成为学界较为热门的话题。这种观点，混淆了我国对于大学章程的作用定位于“依法治校、自主管理、自我完善”与西方大学的“自治”传统。这种误解，一方面源自我们并没有真正理解我国公立大学并非像西方大学那样多为民事法人主体身份，我国公立大学兼具行政法人与民事法人主体身份；另一方面，这种误解也来自于我们对西方大学自治传统与我国公立大学“自治”要件与历史的认识不足。

在大陆法系国家，法律通常分为公法与私法两种大类。私法的法理依据在于“私人自治”，这种“私人”包括自然人与法人两种主体形式。其主要含义是：个人享有财产和缔结合同的绝对权力，国家的活动仅限于保障这些权利并充任私人之间纠纷的裁决人，而不应干预个人的自由。在大陆法系国家的社会治理中，将大学等作为公益机构和公共营造物，以特许状或大学章程的形式赋予其能够以法人主体身份而独立存在并实行自治化的运行。典型的例证我们可以从德意志联邦《波鸿——鲁尔大学校法》第一条中管窥一斑——“作为学术性大学是一个法人团体，是州属机构。”也就是说，由于大陆法系国家为实现特殊的行政目标，可以对特定范围之行政相对人采取“有概括性的命令强制力，而行政相对人却负有服从义务的行政法律关系”，这也使得在特别权力关系内部，公行政的特殊目的要求处于一定特别关系约束和保护之中的行政相对人具有一定的独立和自治地位，但同时也可能比公行政主体外的一般公民更处于依附与从属地位。“在特别权力关系内部，承载这一关系的组织的领导机构是绝对的权威，它甚至能够排斥外部行政的、法的干预而独立处分其成员的相应权利。而高等学校通常被视为适用特别权力关系制度的典型组织。”在英美法系国家中，传统上并无公法和私法之分，它的法律基本分类是普通法和平衡法。在国家与社会生活中，都将大学划归为私法范畴，一般不具备公法与私法的双界性特征，这就使得英美法系国家的大学章程首先就明确地表明其具备独立的民事法人主体资格，这种独立性可以允许大学在法律范围内享有“自治权”；而且英美公立大学在经费来源上对公共财政的依赖程度相对来说都比较低，根据权利与义务对等性原则，这也使得英美法系国家公立大学更是可以参照一般民事主体的自主规则运行。

我国法律基于大陆法系的传统，习惯性地将大学视作事业单位法人，这种具有私法性质的法人分类使得大学“自治”的吁求具有了法理意义的依据。《高等教育法》赋予了高等学校以在民事活动中民事法人主体资格，其第30条第2款规定：“高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任”。这就导致了大学章程在价值想象与实际法域归属上的巨大逻辑悖论：公立大学希望自己能够移植西方大学的“自治”传统，也希望能与市场主体之一的公司法人一样成为“自治”团体，但我国公立大学特殊的产生与运行方式使得公立高校具有较强的行政法人色彩。近年来学界对于将公立大学章程作为大学“自治”的宣言与法律依据的期望很高，但细细推敲起来，这种价值的期待与现实的公立大学法人地位有着很大的距离。这是因为，政府及“教育行政部门作为公立高等学校的主管部门，虽然把某些办学自主权下放给学校，法律也对此加以确认，但权利行使所需遵循的规则，自当由教育行政部门给予提供。否则，高等教育是一项公益事业，如果放任学校自由地行使权力，权利滥用可能性的存在会使社会公益受到极大损害。”笔者在做这项研究时，详阅了《中华人民共和国教育法》(1995)、《中华人民共和国高等教育法》(1999)，都未见“大学自治”、“高校自治”等字样，两部法律总计出现了9次“自治”字样，或因为与省、市平行的“自治区”这一名称相连，或因列举与各类企事业单位、社会团体等等并列的“群众性自治组织”法人组织。也就是说，我国公立大学“自治”并不能在现行法律体系中找到对应的法律依据。笔者也查阅了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》、《国家教育事业发展第十二个五年规划》、《高等学校章程制定暂行办法》，发现也无“大学自治”、“高校自治”等表述，只是多处有“自主办学”、“自主管理”等表述。客观审视我国公立高校的内外法律关系，自治的法律根据及其体系并未得到确立，而将自治的厚望仅仅依托在一纸大学章程上未免过于理想化，理由如下：

第一，我国公立大学都有其相应的直接的行政管理机关，其校级领导的任免均需具有管辖权的上级党委、政府或教育行政机关作出决定，并且赋予985、211高校校级领导以副部级、正厅(局)级等明显具有行政机构色彩的行政级别。这种将大学外部的政府、教育行政机构与大学内部行政层级结构进行耦合的方式，为外部行政提供了干预高校内部事务的制度性保证。

第二，党对社会主义各项事业的领导地位在《中华人民共和国宪法》序言中就得到了明确的规定；我国《高等教育法》在其第39条第一句话就对公立高校领导权进行了规定：“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，“统一领导学校工作”。根据《中国共产党章程》(2012年11月14日通过)第15条“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”，这种严格的“命令与服从”式的上下级党组织关系，在高校内外部都会形成相应的“要求与执行”机制，高校自治并无太多空间。

第三，法人团体获得自治主体的最重要标准之一就是其财政的独立性，在西方大学发展史上，公立高校历来对政府财政的依赖程度都比较低，而且近些年来依赖程度还在呈下降的趋势，这为大学(包括公立大学)创造了成为独立而自治的民事主体提供了机会。而在我国当前教育行政、教育财政的框架下，公立高校办学经费的绝大部分都依赖于中央(或地方)政府财政，公立高校章程无法解决办学经费主要来源问题，要想大学章程成为谋求自治的宣言几近虚无。

第四，《中华人民共和国宪法》第五条第五款规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，如前所述，我们在各类法律法规中都没有找到我国公立大学可以实行“自治”的授权性规定，学界试图以章程的形式取得“自治”并无法理、法律依据。

(二)自主的追求

结合上述我国公立大学章程的法律限度及其价值追求，我们认为应将大学章程着力点放在其如何“自主管理”上。虽然从字面上来看，自治与自主管理似乎是同一个意思的两种不同的表达式，但这两个不同的词语无论在其内涵与外延上都有不同的侧重。“自治”在《布莱克威尔政治学百科全书》词条释义为：“某个人或集体管理其自身事务，并且单独对其行为和命运负责的一种状态。”按照西方国家这种具有典型代表性的释义规则，如果大学采取自治的状态，就必须单独地对自己的存亡负责。实事求是地说，我国绝大多数公立大学现在还不具备这种勇气与能力在日益复杂的国际、国内环境里单独地对自己的命运负责，更为主要的是，我国公立大学是我们社会主义公有制的一部分，《中华人民共和国宪法》第六条第一款规定：“中华人民共和国的社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”对于公立大学财产的国有经济性质，《宪法》第七条规定“国有经济，即社会主义全民所有制经济，是国民经济中的主导力量。国家保障国有经济的巩固和发展。”这就说明，由于国有经济在国计民生中处于基础性地位，公立大学必须得到国家的财政保障、接受必要的领导。

国家和政府可以授权给大学实行自主管理，这种自主管理需要以国家总体目标为导向，遵循教育规律、接受政府及社会力量的监督和评价。大学是不同于一般社会组织的法人，而且高等教育具有其特有的“科学研究、教书育人”的两大功能，必须遵从学术创新的规律、教育教学的规律，而能掌握这些规律的群体最主要来自于大学内部，特别是教师群体。所以为了发挥大学功能更好的发挥，就必须调动“大学人”的主动性、参与性。不恰当地强调大学“自治”只能使大学章程难承其重，笔者认为，在当前的情况下，我们强调大学的自主管理，是凸显大学在其科学创新、培养人才规律上的价值优势所在，也是能够与我国宪法、法律、法规、政策相契合的做法，更是与十八届四中全会所再次强调的“依法治国”方针相契合的做法，能够使得我国公立大学章程在法治的框架内找到大学与政府、社会、企事业等各类社会团体、基金会、校友之间的价值共契点。

(三)回到原点：以共治的方式实现法治的价值

现代大学的发展，早已突破了象牙塔内的自我发展方式，现代大学作为公共物品必须体现其公共性。这种公共性使得大学并不能独自成为办学利益的唯一主体，事实上，与大学利益相关的每一个单主体都不能掌握大学治理的绝对控制权。大学治理的根本价值必须既体现大学作为学术研究、培养人才的根本使命，也必须体现大学作为公共物品的公共价值。现代大学治理的“根目的是建立大学决策过程与公共利益以及社会权利主体的合理联系，实现大学的公共性和社会价值的最大化。”《高等学校章程制定暂行办法》在其总则的第三条中规定，“章程是高等学校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。高等学校应当以章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件、实施办学和管理活动、开展社会合作”。这也就说明，大学章程在体现“自主办学、实施管理”权利的同时，必须体现公立高校对国家(包括地方)、社会各相关利益主体所应承担的责任与义务。

现代大学需要在法治框架内开展自主管理，促进学术自由与人才培养质量的提高，从根本上说，大学的服务社会与文化传承功能都必须基于其在学术研究与人才培养的提高上。“大学倘若实现其目标，同时也就实现了而且是在更高层次上实现了国家的目标。由此而来的收效之大和影响之广，远非国家之力所及。”之所以需要通过章程体现大学的自主管理，也是由于大学有其上述特殊的使命，通过章程的大学治理必须为学术自由创造良好的环境，政府及其他与大学利益相关的权力主体要想使大学能真正发挥其功能，就必须为大学创造良好的学术研究、人才培养环境，“如果大学没有全面接受和贯彻落实学术自由的原则，那么大学就不能履行她的三大功能。从总体上看，大学是为社会而存在，任何限制大学教师自由的行为都将影响大学的效率，破坏大学的精神，最终将损害社会利益。”但同时必须看到，单由大学内部进行“自治”可能产生的不利一面——“单纯的校内人员治理，很容易使大学成为为校内利益群体谋福利的机构，漠视自己应当承担的社会责任……校外人员治理则可以超然于校内群体利益之上。”正如约翰·布鲁贝克所指出的那样，高等教育在越来越深度卷入社会事务与社会利益的情况下，必须用全面的政治眼光来看待，就如具有重大战略意义的战争不能完全交由将军去决定一样，高等学校的事务不能完全交由教授们来决定。所以，单纯的自治并不能解决现代大学治理的问题。即使我们从世界范围的现代大学发展历程上来看，“大学治理发展的趋势是从法人治理走向共同治理。”将大学章程视为大学作为特殊公法人的价值宣言和依法治校的总纲，是我们应该秉持的应有之义。在大学章程中首先必须对于体现该大学根本价值追求的办学宗旨、基本权力架构、成员构成作出原则性规定；其次必须对大学的议事、行事、监事程序作出可操作性的、符合法律规范的规定，在这其中，尤其需要将各方权力主体的参与程序进行可操作性规定；再次，大学章程必须对大学内部的行政权力可以行使的范围、介入学术权力的渠道与程序进行规定，并且如何对其不当介入进行纠错与惩戒作出可操作的规定。

注：

①宝兴：《中世纪欧洲的行会道德》，《道德与文明》1994年第4期。

②【比】希尔德·德·里德—西蒙斯：《欧洲大学史》(第二卷)，贺国庆等译，河北大学出版社2008年版，第131页。

③【德】马克斯·韦伯：《经济与社会》，林荣远译，商务印书馆1997年版，第78页。

④蒋季雅：《大学章程：秩序规则的二元性——种历史角度的考察》，《浙江师范大学学报》(社科版)2012年第4期。

⑤【加】约翰·范德格拉夫等：《学术权力——七国高等教育管理体制比较》，王承绪译，浙江教育出版社2001年版，第189页。

⑥马廷奇：《大学转型：以制度建设为中心》，社会科学文献出版社2007年版，第95页。

⑦邹永贤等：《现代西方国家学说》，福建人民出版社1993年版，第322页。

⑧【英】洛克：《政府论》(下篇)，叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1980年版，第36页。

⑨秦惠民：《有关大学章程认识的若干问题》，《教育研究》2013年第2期。

⑩【美】泰格、利维：《法律与资本主义的兴起》，纪琨译，学林出版社1996年版，第35—66页。

〔责任编辑：于是〕

OntheValueDimensionsandtheLegalLimitationsofStatutesofPublicCollegeandUniversityWhichasLegalPerson

JinJiaxin﹠ZhangLi

Statutes play a role as the coordinator among the scholars， the sponsor and other stakeholders. Statute protect the rights of the related subject，on the other hand， it defends the rational value and governance according to law and the security role. To explore the modern university system，we focus on the comparison between China and foreign, historical comparison and realistic development about the legal effect and limitations of constitution of university. In the process of establishment of the modern university system，the statute must take the basic value of modern university as the first priority，therefore，the statute should be better taken as autonomous and “co-governance” mode by legalization.

public college and university；modern university system；statute; value；legal limitation

*本文是国家社会科学基金青年项目“公立大学改制为行政法人研究”(CIA100155)、中国博士后科学基金第55批次面上资助项目“公立高校二次法人化治理研究”(2014M552312)的阶段性成果。

金家新，西南政法大学马克思主义学院副教授、法学博士后 重庆 401120； 张力，西南政法大学民商法学院教授、副院长、博导 重庆 401120

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1001-8263(2014)12-0128-08