法治中国建设中人权保障的重心与路径

■钟会兵

2013 年1 月，习近平总书记首次提出建设“法治中国”这一新命题;11 月，“推进法治中国建设”写入了十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。这表明，“法治中国”已经从学术命题转换为政治命题，[1]成为全面改革的行动目标。学界围绕“法治中国”展开了热烈讨论。①无论从“法治中国”的内在逻辑、实践经验，还是从《决定》文本分析，人权保障都是“法治中国”建设中的核心问题，有着自己特定的时代内涵和行动重点。

一、人权保障是法治中国建设的核心点

首先，人权保障是法治中国建设的逻辑起点和价值终点。“法治中国是以法治文化遗产为源泉和养分并通过创造性转换而对未来中国法治蓝图的总体勾画。”[2]作为人类法治文明的优秀成果，法治的内涵虽然难以准确表述，但中西法学者都认为人权保障是法治的核心要素。在1959 年印度召开的国际法学家会议所通过的《德里宣言》提出了法治应当贯彻三个原则:“第一是保障人权，保障人类尊严;第二，法治不仅要求为制止行政权的滥用提供法律保障，而且要使政府有效地维持法律秩序，借以保障人们具有充分的社会和经济生活条件;第三，司法独立和律师自由。”[3](P198)不仅如此，智者们还认识到，人权保障更是法治生成的源头活水和理想终点。英国宪法学大家戴雪在系统阐释法治的含义时明确提出了一个“法律事实”:“凡宪章所有规则……不但不是个人权利的渊源，而且只是由法院规定与执行个人权利后所产生的效果。”[4](P239)因此，作为集中规定和体现法治精神的法律，世界绝大多数国家的宪法由国家机构组织规范和公民权利规范这两个主体部分构成。正如日本宪法学家芦部信喜所说:“这种规定国家权力的组织与授权的规范，乃是宪法之所不可或缺者。然而，宪法并非以这种组织规定与授权规范来作为核心，其存在的目的也只在赞襄更基本的规范，亦即在匡辅自由规范的人权规范。……人权规定就是构成宪法的核心的‘根本规范’。”[5](P35)故此，绝大多数宪法将人权规范置于组织规范之前，并且将人权原则确认为宪法基本原则。这也是我国宪法文本和法治中国建设的基调。可见，人权是法治的核心。不讲人权则无法治;反之，人权无法治保障，也只能是望梅止渴。

其次，人权保障是法治中国建设的行动起点和努力目标。《决定》在阐述指导思想时明确指出:“全面深化改革……以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点。”[6](P3)这种表述是“以每个人的全面而自由的发展为基本原则”的社会主义建设目标的重申，也是新中国成立以来历代党和国家领导人治国理政指导思想的继承和发展。②它既是全面深化改革的出发点和落脚点，也是作为其构成部分的法治中国建设的出发点和落脚点。当前，我国改革开放取得重大进展，国际国内诸方面发生了深刻变化，各种深层次矛盾和问题需要破解。在此背景下，全面深化改革将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为总目标是理所当然;法治中国也必然是法治国家建设的“中国版”和“升级版”。[7]人权保障作为其中核心要素，必然意味着从“现在开始”加力、提速。此时，“《决定》把‘完善人权司法保障制度’作为重大的司法改革任务，这是我国司法改革史上前所未有的”[8]。《决定》将“推进法治中国建设”的落脚点定为“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”[6](P32)，释放了关于人权保障的时间、方式、重点、目标等诸多的行动信号。

最后，人权保障还是法治中国建设重要的过程监测点。在学界，关于建设法治中国的道路模式存在着不同看法:是自主的、渐进性的抑或政府(国家)推进型的?是自下而上的抑或自上而下的?新中国建设和改革的实践表明:坚持解放思想、实事求是，坚持以人为本，尊重人民主体地位，“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”，这既是成功的经验，也是未来要坚持的理念。因此，我国的社会主义建设应当是渐进和推进相结合、自下而上和自上而下相结合、顶层设计和基层智慧相结合，这既保证了方向也保证了效率。大凡成功的重大改革，均遵循了这样的一条路径:现实需要下自发实践探索或自觉进行试点探索——总结探索经验形成政策法律(自下而上的顶层设计)——必要时再试点修正顶层设计——全国推进(自上而下)。可以看到，在上和下、渐进和推进之间，顶层设计和实践探索(含个体、基层、地方等)同等重要，但也要承认和尊重基层实践探索的基础性作用。这一经验也适合法治中国建设及其中的人权保障。如同“三个有利于”是衡量一切工作是非得失的尺度一样，人权保障应当成为法治中国建设过程中的重要检测指标，以监测其方向、效果，这种监测贯穿于法治中国建设的全过程。事实上，在现行的各种法治建设指标中，人权保障均是重要指标。《决定》进一步明确了“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的行动目标，人权保障应在指标体系中占有重要地位。

二、法治中国视角下人权保障的内容与重点

在学理和实定法上存在“基本人权”、“基本权利”等提法，似乎将权利作出重要和次要的区分。但从权利的内在逻辑和现实需要出发，“对于任何人权的侵犯都阻碍着人们实现一种具有充分的人的尊严的生活——使人们不能享有一种有价值的人的生活所需要的起码条件，从这个意义上来说，所有的人权都是‘基本人权’”[9](P42)。故而，权利的轻重之分、可有可无之分是相对的。因此，有学者提出，法治中国建设“必须使公民权利和政治权利与经济、社会和文化权利同步实现”[10]，不无道理。

但是，法治中国是十八届三中全会全面深化改革的目标之一，有其特定的内涵和使命。《决定》指出:“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果……形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”[6](P7)换言之，相关的改革建设目标在7年内要初步实现。可见，法治中国这一命题是在中国法治建设发展到当今特定情境下的现实产物，不仅是逻辑的延伸，更是鲜活生动的现实，具有明确的现实关切、重点、路径和阶段目标。事实上，处于当前历史节点上的法治中国建设具有自身的特殊性和复杂性。正如有学者从宪法学角度进行的分析:我国基本上仍未完成近代立宪主义的课题，在入世之后又要迎接国际上“后现代宪法现象”的挑战，而后再通过规范价值的调整和发展去统合各种社会矛盾以及政治对立，宪法价值取向的选择则面临着更大的复杂性和困难性。因此，我国宪法(学)自身的价值取向选择应当是，近代课题与现代课题相互交融，近代阶段与现代阶段齐头并进，同时偏重于近代课题中的宪法价值原理。[11](P25-27)面临这种特殊性和复杂性的困难，法治中国建设及内在人权保障要在短时间取得阶段目标，也必然是“整体推进和重点突破相促进”[6](P7)，“系统性、整体性、协同性”[6](P3)地共同推进。

法治中国建设中系统协同推进人权保障的整体和重点为何?这需要在权利发展规律和中国现实需求中寻找答案。从权利的演进历程来看，许多学者接受“三代人权分类法”:近代宪法的自由权、现代宪法的社会权、二战后的集体人权。[11](P90)[12](P66)此外，平等权属于概括性权利，和政治权利、获得的权利、救济的权利贯穿在近代宪法和现代宪法权利之中。权利诉求及其保障的发展具有内在规律性，社会权是为了保障实质上的自由和平等而补充存在的，“是一种以自由权为前提的权利”[13](P28)。因此，当同时面临自由权和社会权保障任务的情境时，自由权的诉求和保障往往具有更基础、更迫切、更重要的地位。从当前我国人权保障的现实需求来看，自由权也处于压倒性的位置。近些年影响和涉及面较大的案例和问题，如孙志刚事件、征地拆迁问题、劳动教养问题、暴力执法问题等，大多是涉及侵害公民人身、财产权利的自由权，而“上学难”、“看病难”、“住房难”、“贫富不均”等问题则表明社会权的保障需求在某些领域也有很高呼声。但仔细分析，这些呼声中，既有对质量和水平提高的要求，也有对权利平等性和权利救济等自由权方面要求。之所以认为自由权更基础、更重要，还存在权利实现可能和程度的现实考量。一般而言，自由权在原则上是没有界限也不附条件的;而社会权实现的可能和程度则存在界限与条件，尤其是受到国家财力的限制。③因此，当前的人权保障应当是立足于我国长期处于社会主义初级阶段这个最大实际，以保障“不得克减”的自由权(包括社会权利和政治权利中的自由权因素)、当前对人权保障有重大价值或涉及群体广泛或对社会发展有系统而重要影响的社会权利和政治权利为重点，兼顾其他人权保障，协同推进。

事实上，《决定》已经对人权司法保障的内容和重点做了明确安排。《决定》提出，“进一步规范查封、扣押、冻结、处理涉案财物的司法程序。健全错案防止、纠正、责任追究机制，严禁刑讯逼供、体罚虐待，严格实行非法证据排除规则。逐步减少适用死刑罪名”，“废止劳动教养制度……健全国家司法救助制度，完善法律援助制度”。[6](P34 -35)可见，公民人身权利和自由、公民财产权利这两种自由权是《决定》确定的重点。另外，《决定》对教育、就业、社会保障、医药卫生、基层民主等也做了很多规定，如:“大力促进教育公平”[6](P43);“构建利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面的有效机制”[6](P43);“建立更加公平可持续的社会保障制度”[6](P46);“深化医药卫生体制改革”[6](P48);“发展基层民主。畅通民主渠道，健全基层选举、议事、公开、述职、问责等机制”[6](P31)，等等。这些浓墨重彩勾画的“制度”、“机制”、“体系”，清晰地描绘了当前需要重点保障的社会权利和政治权利。

三、人权保障中的国家义务

我国宪法和《决定》都庄严宣告:国家尊重和保障人权。国际人权公约对缔约国规定了三种或三层一般性义务:尊重(respect)的义务、保护(protect)的义务和实现(fulfill)的义务，而实现的义务又包括便利(facilitate)的义务和提供(provide)的义务。④有学者对国家的义务作了更丰富的分析，认为国家义务主要体现在五个方面:不作为、不干预公民权利，为公民权利提供给付或服务，积极采取措施以保护公民权利免于受第三人侵害，提供适当程序以落实人权保障，提供适当的人权保障制度。[14](P156)一般认为，人权保障会形成国家义务，而国家义务又具体表现为立法机关义务、行政机关义务和司法机关义务。[15](P116)无论从法理分析，还是从法治中国建设的实际出发，这三个机关的重点和目标均存在鲜明差异。

作为人权保障的源头，立法机关必须为人权保障提供源源不断的活水。“行政权和司法权的专横和武断不过弄脏了水流，立法权的滥用则败坏了水源。”[16]立法机关违反保障权利的立法义务时，对公民社会保障权的实现将产生原生性的损害。所以，2 月28 日习近平总书记在主持召开中央全面深化改革领导小组第二次会议时强调:“凡属重大改革都要于法有据……发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。”[17]对于人权保障而言，立法机关的义务主要包括:制定、认可、修改、废止或撤销相关法律，并对已有的法律进行补充和解释。从更广阔的视野来考察，法律的立改废还包括对相关的国际条约的承认和批准，对其他规范性文件的审查与撤销。从当前我国实际分析，立法机关在人权保障方面做了大量卓有成效的工作，但也存在诸多需要解决的问题:既有怠于立法造成的法律供给不足、于法无据的问题，也有对公然违反宪法和法律、侵害公民权利的规范性文件和行为熟视无睹的问题，还有较少量的立法内容不当造成原生性侵权或人权保障不力的问题。所以，要有效保障权利，我国立法机关首当其冲的义务就是要加强立法，要根据我国社会发展和人权保障的现实需要以及法律发展程度等因素制定、认可、修改现有法律，承认和批准相关国际条约，通过“扩大公民有序参与立法”，“健全立法起草、论证、协调、审议机制”，以提高立法质量;[6](P29)其次，要加强立法审查力度，既要对主动自身立法进行系统的合宪合法性审查，也要“完善规范性文件、重大决策合法性审查机制”，“健全法规、规章、规范性文件备案审查制度”，[6](P32)维护社会主义法制的统一性和权威性，防止公民权利受到原生性侵害。当然，立法机关的人权保障义务内容庞大、技术复杂、任务艰巨，需要立法机关采用自行立法与授权(或委任)立法相结合、单独立法和“打包立法”相结合、中央统筹和央地合作相结合等诸多技术安排，才能有效履行。

作为人权保障的关键，行政机关必须严格依法行政。“徒法不足以自行”，国家立法机关履行了立法义务，只是列出了人权保障的“规矩”或“方圆”，并未完全进入到实有的人权保障状态。在国家的三种权力中，立法权力是制定、修改和废止法律的权力，体现国家的一般意志;行政权力是执行国家意志，是一种“经常存在”的“负责执行被制定和继续有效的法律”的权力;[18](P90)司法权力裁决讼争的权力。从国家权力配置来看，行政机关对人权保障负有最重要、最直接和不可或缺的义务。《决定》指出:“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[6](P31 -32)可见，法治中国的重中之重就是依法行政、法治政府，这与人权保障的最重要主体是行政机关是一致的。在承认取得巨大进步的同时，也应该看到行政机关在人权保障方面离人民群众的要求尚有明显差距，在诸多领域问题频发，侵害或未有效保护公民人身权、财产权、健康权、平等权等情况时有发生。行政机关要更好保障权利，首先要规范行政立法，使之成为遵守法律和保护权利的“支源”，而不能成为行政侵权的依据;其次要合理划分和依法规范各级行政机关的职能和权限，防止人权保障成为行政权的真空或者行政机关推诿扯皮的对象;再次是要通过改革行政管理方式，“完善行政执法程序，规范执法自由裁量权”[6](P33)，推进行政公开，促进行政机关规范公正文明高效执法;最后要完善和加强行政复议，落实行政执法责任，纠正违法或不当行政行为，更好形成行政系统内部的权利救济机制。当然，这一切是以不断提高行政人员依法行政的观念和能力为基础的。

作为人权保障的最后屏障，司法机关必须公正办案。凡权利皆有救济，没有救济就没有权利。在法治社会，司法救济是最重要、最正式的权利救济方式，往往也是终局性的法律救济。不仅如此，司法公正一般也被视为是社会公正的底线，冲破这一底线，人们往往会丧失对整个法律的信仰，社会也将陷入动荡和无序。因此，《决定》提出将深化司法体制改革作为法治中国建设的重点，“让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。在“推进法治中国建设”的5项改革措施中，司法改革占了2项，还有1项与之密切相关。近些年，司法机关在公民人权保障方面存在的主要问题表现为:一是司法机关不能满足日益增长的群众司法救济诉求;二是司法机关惧于其他国家机关或组织对案件难于公正处理，或因其他组织机关的干预导致案件不公正处理;三是因为司法人员素质等原因导致的司法腐败或不公。要实现司法公正，使之成为人权保障的最后屏障，首先是要解决侵权纠纷的可诉性的问题。虽然司法仅权利救济的渠道之一，不能包打天下，但对于需要且能够纳入司法渠道来解决的侵权问题，必须为之提供畅通通道。⑤为此，(1)需要通过立法、最高司法解释、各级法院立案规范等做出积极缜密的合法安排。(2)要解决好司法独立和办案者、审判者责任问题。当前我国的司法独立问题至少涉及审判权检察权依法独立问题，司法机关上下级依法独立问题，办案者、审判者其所属司法机关的相对独立问题。只有解决了司法独立问题，办案者、审判者责任才能顺畅确认，实现“让审理者裁判、由裁判者负责”。(3)要实现公正裁判，提升司法公信力。“建立符合职业特点的司法人员管理制度”[6](P33)，健全职业保障制度，建设优秀司法队伍，是前提;以公开、程序、权力制约和内外监督保证司法权公正行使，是关键;“健全国家司法救助制度，完善法律援助制度”[6](P35)以平衡诉讼弱势者的地位，是补充。(4)要花大力气解决好生效判决的有效执行问题。

四、人权保障中公民的法律义务与责任

一般而言，人权保障存在三种途径:一是权利人自己保障和实现，二是权利人通过他人的参与或协助来保障，三是国家权力保障。无论哪种途径，内因是根本，没有权利人的展示或诉求，人权保障可能无从谈起。正如耶林所言:“为权利而斗争是权利人对自己的义务。”[19](P23)因此，提高权利人的权利意识，提高其维权的地位和能力，赋予其维权的手段和途径，是人权保障的根本性措施。学界对此已有十分丰富的论述。在此，笔者拟讨论权利人在人权保障过程中的法律义务和逾越法律时法律责任问题。

近些年，我国社会屡屡出现“权利失范”或权力滥用现象。分类概述如下:第一类是部分“认为权利未得到保障”的“弱势群体”。有的以“血亲复仇”、“私设公堂”的方式寻求“公平正义”;有的“信访不信法”、“信闹不信法”，信奉“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”甚至“屡闹屡解决”，破坏公共秩序，抢占公共场所，殴打“责任人员”。第二类是有些公民马路飙车，高分贝飙歌曼舞，私搭抢盖，行使着“我行我素”式的自由;有的信奉“法不责众”，群伤群盗群抢;有的在群体事件中行使着无直接利益的“参与权”。第三类是有的公民利用自己的某些“优势”或资源，拉票贿选，侮辱他人人格，侵害他人人身，强买强卖，巧取豪夺，还以为是“你情我愿”、“公平买卖”。

值得警惕和深思的是，“权利失范”在某时某地或某类问题中有蔓延的趋势。之所以出现这些现象，既有历史文化和社会思潮淫浸下公民对权利和法治认识的偏差，如“受害者通吃”、“公权力对抗者绝对无错”以及上述提到的原因。也有国家机关应对失据的因素，如，有的政府部门信奉“人民内部矛盾有人民币解决”，花钱买平安，让步求稳定;对有些不法行为熟视无睹、过度忍让、措施不硬。一个“权利失范”案例如果没有依法得到公正处理，若干个“权利失范者”就会很快成长起来，法律秩序和更多公民的权利便没有了保障。强调人权保障中权利人的法律义务与法律责任，对当前法治中国建设有着特别重要的意义。因此，在推进权利有效保障行动中，需要加强法治教育，使全体公民树立正确的权利义务观念;将人权保障行为纳入法治轨道，坚决打击其中的违法犯罪行为，及时追究其法律责任;健全人权保障网络，多渠道多方式保障权利，要润物无声、防微杜渐，防止养虎为患。《决定》强调“把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度”[6](P51)，可谓是切中要害。

注释:

①2013 年以来，学界围绕“法治中国”召开多次学术研讨会，发表200 多篇学术论文(通过中国知网查询统计)。其中代表性会议有:2013 年7 月教育部社会科学委员会法学学部等6 机构在长沙市联合主办了“法治中国建设理论与实践研讨会”，2014 年5 月中国社会科学杂志社和华东政法大学在上海联合主办了“法治中国与司法改革”学术研讨会，9 月将在南京召开“推进法治中国建设的理论与实践”中国法理学年会，10 月将在南昌召开“宪法与国家治理体系现代化”中国宪法学年会，下半年将要召开的各法学学科全国研究会年会亦有不少以“法治中国”、“国家治理”为主题。2013 年以来，张文显、江平、李林、汪习根、韩大元、周叶中、付子堂、姜明安、曾令良等数十位法学者在《中国法学》、《法制与社会发展》等刊物上发表了数十篇有影响的学术论文。

②毛泽东提出“全心全意为人民服务”;邓小平说，“人民是一切的母亲”，“把人民高兴不高兴、赞成不赞成、拥护不拥护、满意不满意作为一切事物的出发点和落脚点”;江泽民强调“全心全意为人民服务，立党为公，执政为民，是我们党同一切剥削阶级政党的根本区别”;胡锦涛指出，“坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民”。

③美国学者认为，所有的权利都是有成本的，都需要国家财力的支持。参见(美)史蒂芬·霍尔姆斯、凯斯·R.桑斯坦著:《权利的成本》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版。但笔者认为，这并不足以抹杀二者的差别:自由权对财力等社会条件的依赖是隐藏在权利保障后的因素，而不是需要直接考量的因素。

④参见(挪)艾德等著:《经济、社会和文化的权利》，黄列译，中国社会科学出版社2003年版，第22页;See also Committee on Economic，Social and Cultural Rights，General Comment No.12，1999，in UN Doc.E12/1999/5，para.15.See also Committee on Economic，Social and Cultural Rights，General Comment No.13，1999，in UN Doc.E12/1999/10，para.46.这种观点始于1989年最早提出，当时提出三层义务是尊重(respect)、保护(protect)、帮助/实现(assist/fulfill)，See Right to adequate food as a human right，Study Series No.1，New York，1989 (United Nations publication，Sales No.E.89.XIV.2)。

⑤近些年，存在诸多的法院明确发文不受理或事实上不受理某类或某个案件的情形。参见“广西法院为何不受理13 类案件”，http：//www.people.com.cn/GB/shehui/2702836.html.

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