把旅游业建设为国民经济战略性支柱产业

■朱 虹

(作者系江西省人民政府副省长。)

党的十八大提出，要努力建设美丽中国，实现中华民族的永续发展，这为我国新时期旅游业的创新发展指明了方向，带来了重要的战略机遇。旅游业资源消耗低、产业关联度高、就业带动力强、消费潜力大、综合效益好，是转变发展方式、加快发展现代服务业、改善生态环境、建设“美丽中国”的重要抓手，是促进经济社会发展的重要动力。我们要充分认识发展旅游业的重大意义，以改革开放增强旅游业发展活力，把旅游业建设成为国民经济战略性支柱产业。

一、明确旅游业战略性支柱产业的定位

早在2009 年国务院就提出要把旅游业培育成为国民经济的战略性支柱产业。所谓战略性支柱产业，从质上说，通常指该产业需求弹性大、发展速度快、产业关联高、带动能力强，在国民经济中处于支配地位;从量上说，国际上一般认为该产业增加值占到GDP 的5%以上就是支柱产业，占到8%以上就是战略性支柱产业。经过30 多年的努力，我国旅游业主要接待人数和收入指标名列世界前茅，实现了由旅游资源大国向旅游经济大国的跃升，旅游业综合贡献不断提高，由国民经济新的增长点提升到国民经济的重要产业，在推进经济、政治、文化、社会和生态文明“五位一体”的建设中，正发挥着越来越重要的作用。2013 年，我国旅游总收入2.9 万亿元，增加值超过全国GDP 比重的4%，经济拉动作用日益突出。同时，我国旅游业正处于快速增长期，年人均出游次数还有很大的提升空间，旅游业蕴含巨大发展潜能。因此，把旅游业建设成为国民经济战略性支柱产业是可行的，也是完全必要的。

(一)旅游业是满足群众精神需求和实现文化价值的重要载体

随着经济的增长，民众收入提高，休闲时间增多，旅游已经成为人们不可或缺的生活组成部分。发达国家中产阶层以上家庭已将旅游作为一种固定生活方式。从本质上讲，旅游是一种精神层面的体验，能够起到愉悦心灵、调节身心的作用，还能促进文化遗产保护和文化创新发展。历史遗迹、人文景观、民俗风情、演艺餐饮等文化资源都是重要的旅游资源。通过旅游活动，使得各地的传统文化精粹和非物质文化遗产得以展示、交流和传播，从而生机勃勃、富有活力。

(二)旅游业是生态文明建设的重要阵地

现代旅游业对生态环境最有亲和力，具有资源利用率高、资源消耗少、环境污染小、可循环、可持续发展等特点，是典型的低碳经济，是世界公认的“绿色产业”，是生态文明建设最佳实现方式之一。许多生态环境良好的地方，如福建、江西等地都将旅游业作为发展生态经济的重要路径，致力于坚持“生态红线”、建设“美丽中国”，致力于追求和实现经济、社会、生态效益相统一，积极发挥“民间生态补偿”和“民间转移支付”作用，释放“生态红利”，取得了较好的成效。一些老百姓纷纷参与乡村旅游，“放下斧头做导游”，当起了“旅游服务商”，办起了“农家乐”，自觉地成为生态环境的守护者。

(三)旅游业是缩小城乡差距和贫富差距的重要途径

旅游业的一个重要功能就是实现财富的转移和国民收入的再分配，尤其是实现财富由相对发达地区富裕人群向相对落后地区贫困人群的转移。我国现有2 万多个景区景点，70%以上坐落在偏远和欠发达地区，为落后地区通过发展旅游改变贫困面貌提供了天然良机。以北京为例，2012 年乡村旅游收入为35.9 亿元，按285.6 万农村人口计算，平均每个农村居民通过旅游业可增加收入约1257 元。如果全国乡村旅游发展能够达到北京一半的水平，则旅游收入就接近4237 亿元，是2012 年中央财政综合扶贫投入的1.4 倍。

(四)旅游业是增加国民就业的重要领域

旅游业是劳动密集型和资金、知识密集型相统一的产业，加快旅游业发展，可以广泛吸纳不同层次劳动力就业。据世界旅游组织测算，旅游收入每增加1 元，将带动相关行业增收4.3元;旅游业每增加1 人直接就业，社会就能增加5—7 人就业。2013 年，我国旅游就业占全国就业人员的10.4%。此外，发展旅游业还可以促进农村居民的转移就业。“中国最美乡村”——江西婺源是典型的生态县，坚持发展旅游业，让山水“流金淌银”，2013 年旅游业增加值占全县GDP 的33.8%，各类旅游从业人员12.5 万余人，相当于该县户籍人口的1/3。

(五)旅游业是拉动居民消费的重要引擎

从我国看，近年居民旅游消费需求和支付能力明显增强，旅游消费群体进一步扩大，为经济发展提供了强劲动力。据权威部门统计，我国与旅游相关的行业超过110 个，旅游对住宿业的贡献率超过90%，对民航和铁路客运业的贡献率超过80%，对文化娱乐业的贡献率超过50%，对餐饮业和商业的贡献率超过40%。2012年，我国成为全球最大的出境旅游消费国，国际旅游支出高达1020 亿美元，约占全球出境游消费总额的9.5%。2013 年，国内游客32.6 亿人次，国内旅游收入突破2.6 万亿元;入境游客1.29 亿人次，实现国际旅游外汇收入517 亿美元。旅游消费成为居民年消费的一项重要支出。

(六)旅游业是国家整体外交的重要补充

随着中国国家形象和旅游竞争力的提升，旅游日益成为双边和多边合作的重要领域，成为国家元首外交的重要议题，也成为提升国家文化软实力和增强国际话语权的重要渠道。出境游作为一种民间外交活动，与塑造国家形象密切相关。截至目前，与我国签署指定旅游目的地协议(ADS 协议)的国家和地区达到148 个，同时带动我国广播电视节目在这些国家和地区落地。2013 年国内居民出境9819 万人次，成为全球最大客源输出国和出境消费国。通过发展入境旅游和出境旅游，促进了国与国之间的民间友好往来，密切了经济文化交流，使世界更好地了解了中国，也使中国更好地融入了世界，中国公民自费出境旅游目的地政策的实施成为服务国家总体外交方针的典范。

二、建设旅游业战略性支柱产业的制约因素

(一)对发展旅游业认识不足

一些地方发展旅游意识较为淡薄，认为旅游业与工业相比，体量小、投入大、周期长、回报慢，利益关系复杂，对GDP 和财政的贡献度不高。因而未将发展旅游提上重要议事日程，没有真正形成发展合力。旅游业融资渠道不畅。随着我国旅游业发展对投资需求的与日俱增，单靠银行贷款和发行债券的传统融资方式已难以为继，地方财政尤其是欠发达地区的财政更是杯水车薪。内地旅游业融资渠道狭窄、投资总量偏低的状况长期存在。

(二)国际竞争力不强

我国旅游业近年发展迅速，但总体实力仍然不强，尤其是基础设施建设滞后，大批景区景点处于初级开发阶段，品牌知名度不高，影响不大。景区景点缺少高水平的发展规划，服务设施简陋，道路、供排水、厕所、交通等配套设施建设滞后，餐饮、住宿、休闲、购物场所档次不高，妨碍了游客的出游选择。旅游信息化建设总体水平较低，服务手段落后，尚未建立完善的旅游电子商务营销体系，很难满足境外游客的需要。旅游产品开发水平低，特色不突出，同质竞争较普遍。产品链条单一，休闲型、体验型、娱乐型等高档消费项目不足。一些地方还严重依赖“门票经济”，与市场化、产业化、现代化、国际化要求相去甚远。在世界经济论坛发布的全球旅游业竞争力指数排名中，中国从2011 年的第39 位滑落至2013 年的第45 位，反映出我国签证的便利程度，商业接待能力的完善程度，公共服务的专业化、人性化水平等亟待提升。

(三)缺乏世界一流的旅游企业集团

目前我国旅游业缺少龙头企业特别是具有国际竞争力的大型企业集团，行业整体实力弱。如2012 年国内旅游集团20 强首位的港中旅集团公司营业收入412.94 亿元，与世界旅企巨头的美国联合大陆航空公司相比，仅是其18%。部分中小企业呈“散、小、弱”状况，增长方式以粗放为主，集约效益不够。截至2012 年底，全国旅行社总数为24944 家，总资产合计仅为840 亿元，总营业收入3374.75 亿元，旅游业务营业收入3096.75 亿元，旅游业务利润148.28亿元。而世界最大的旅游相关服务公司——美国运通公司，2012 年的资产就达到1531.4 亿美元，营业收入为338.08 亿美元，利润44.82 亿美元。

(四)整体服务质量相对落后于发达国家

国内旅游市场发育不完善，有的企业不讲诚信，违规违法、欺诈游客、出售假冒伪劣商品的行为屡禁不止。旅行社无序竞争，打价格战、零团费甚至负团费、强迫或变相强迫消费的情形时有曝光。旅游从业人员的职业素质和道德操守有待提高，旅游人才建设“短板”现象严重，高级职业经理人、集团化运作的管理人才、小语种导游等专业人才紧缺，旅游服务质量的提升受到很大制约。

三、旅游业建成战略性支柱产业必须转型升级

旅游业转型升级，是当前及今后一定时期我国旅游业的首要任务，也是把旅游业建设成战略性支柱产业的重点工作。关键要加快实行“三个转型”，打造旅游产业升级版。

(一)促进旅游资源由分散开发向整体开放开发转型

应着眼于更大区域范围的竞争和合作格局，强调开放开发的整体性、协同性和系统性，打破行政区划界限，科学规划跨省际的旅游经济协作区、精品线路和旅游产品，合理把控产业要素布局以及开发强度、开发时序等。着力发挥市场机制作用，加强资源整合，吸引社会和民间资本投资旅游，打造一批有国际影响的旅游目的地，参与更广泛的国际旅游竞争与合作。

(二)促进旅游产品由观光旅游为主向观光休闲度假并重转型

随着人民群众生活水平的日益提高、旅游体验的不断增多和国家法定节假日、带薪休假制度的落实到位，仅以观光为目的和内容的旅游消费形式已不能满足人们旅游的需求。休闲度假与康复养生已成为现代旅游时尚和消费热点。为了满足旅游者的这一需求，我们必须积极培育休闲度假旅游新业态，旅游度假区应创造休闲度假与康体养生新条件，延长旅游时间，扩大旅游消费，培育旅游经济新的增长点。

(三)促进旅游收入由门票为主向综合收入转型

当前我国旅游收入主要集中在行、游、住、食等要素上，购和娱成为短板，门票成为景区收入的主要来源。在旅游发达国家或发达地区，取消或减少门票，是增加旅游综合收入的有力杠杆。杭州西湖取消门票后，旅游综合收入大幅增长。旅游管理部门、经营部门应树立“经营资源”的理念，不能局限于单个景区的“小账”，而要着眼于产业发展、经济增长的“大账”，尽快改变依靠“门票经济”的传统发展路子，加快旅游与一产、二产、三产融合发展的步伐，找到多方协同共赢的盈利模式。重点发展乡村旅游、旅游装备制造业，推动旅游业与文化、金融、交通、商务、医疗、体育、养老等产业融合发展。

四、把旅游业建成战略性支柱产业的主要举措

(一)深化综合改革

旅游业作为综合性产业，改革应该是全方位、综合性改革。通过综合改革，破除制约旅游业发展的资源要素瓶颈和体制机制障碍，更好地发挥政府在推动旅游发展中的导向作用，更充分地发挥市场配置资源的决定性作用，形成发展合力，推动旅游业升级发展。鼓励和支持有条件的省市开展旅游综合改革试点，探索旅游管理新模式。创新旅游业投融资体制，设立国家旅游产业基金，有效撬动社会投资，拓宽旅游产业融资渠道、合理引导民间资本流向和推动旅游产业的结构升级。构建旅游资源生态补偿机制，从国家政策的顶层设计，统一旅游资源生态补偿标准，规范操作程序和办法，开展生态税征收试点工作，协调平衡旅游开发尤其是生态旅游开发中利益相关者的利益。建立部门协作联动机制，落实金融、土地、税收、市场准入等方面的扶持政策，完善旅游业用地政策，适当增加旅游业用地规模。

(二)打造旅游精品

品牌是旅游产业发展的核心竞争力。要充分挖掘我国旅游产品的潜力与优势，努力解决人民群众日益增长的旅游需求与相对滞后的旅游供给之间的矛盾，培育一批享誉世界的旅游名品、精品和绝品。打造一批成熟景区，推进旅游景区标准化建设，加强旅游基础设施建设，实现4A 级以上景区“一路(景区公路)三道(栈道、索道、游步道)一平台(观景平台)”的配套建设。加强旅游产业集聚区建设，规划建设一批旅游产业园区，支持和引导旅游企业集聚发展和旅游资源集约利用，培育品牌旅游企业。建设一批以星级饭店为龙头，精品特色酒店、经济型酒店、汽车旅馆、星级农家客栈为主体的旅游住宿体系。拓展形式多样的新型旅游业态，构建特色化、精品化、高端化的旅游产品体系。推进旅游公共服务设施建设，建成一批高标准的游客服务中心、旅游停车场、导览设施等，加快特色旅游商业街区建设。加大对智慧旅游的支持力度，制定统一的政策和规范标准，扶持在线旅游代理商发展，加快打造覆盖国家、省、市、县、景区和旅游企业的智慧旅游体系。

(三)壮大旅游企业

旅游企业是推动产业发展最主要的市场主体。应放宽市场准入条件，鼓励民间资本和社会资本依法公平合理开发、可持续利用各类旅游资源，形成多元经营格局。支持旅游企业优化资产组合，通过兼并重组、品牌输出、连锁经营、股票上市等渠道做大做强，培育一批跨国、跨行业、跨地区、跨所有制、具有国际竞争实力的骨干旅游集团。引进国际一流的大型旅游管理公司、旅行社从事旅游开发和产业整合。支持服务外包，鼓励行政事业单位和国有企业通过公开招标委托旅行企业代理交通、住宿、餐饮、会展以及出国出境服务。鼓励对国家级旅游度假区、大型度假酒店集群等重大旅游项目给予扶持，支持组建专业化的旅游景区经营管理企业和兴办旅行社等旅行服务业，支持和培育旅游中介服务组织。

(四)增强国际竞争力

提高我国旅游国际竞争力首先要加快在各方面与国际接轨。应积极引进和转化与旅游相关的国际标准、先进技术、管理经验、服务模式，提高我国旅游管理服务的国际化水平。积极利用中国国际广播电台、央视国际频道以及各重点客源国的主流媒体、网络强化“美丽中国”旅游整体形象的宣传推广，编印适合客源地民众阅读习惯的旅游书籍和宣传资料，不断提高中国旅游的国际传播力。在“长城游”、“丝绸之路游”、“奇山异水游”等旅游产品的基础上，规划建设并向国际市场推出“中国世界遗产游”、“中国长江沿线游”、“中国宗教文化游”、“中国陶瓷文化游”、“中国古都游”等精品旅游线路，大力开拓国际旅游市场。配合总体外交需要，与重要客源国互办“旅游年”活动，向客源国展示中国功夫、美食、艺术、民俗等文化元素，激发当地民众中国旅游热情。

(五)培育一流人才

旅游竞争最终靠的是人才的竞争。深入实施“人才强旅”战略，加强旅游管理人员法律、政策和业务能力培训。大学生村官计划等有侧重地向旅游重点地区输送旅游类人才。旅游优秀人才纳入当地优秀人才队伍管理，支持引进一批高素质的导游讲解、景区规划、市场营销、酒店管理等紧缺专门人才，重点建设一支具有国际视野和创新意识的旅游类企业家和高级管理人才队伍。整合大专院校教育资源，实行订单式培养，突出培养特色，校企对接，差异发展，实现“一校一品”，支持办好金牌导游、旅游酒店管理、旅游景区管理等旅游特色专业。有计划、有步骤实施全员岗位培训计划，多渠道争取财政资金开展旅游项目培训。建立和完善旅游职业资格和专业技术职务聘任制度，规范和落实导游薪酬和社会保险制度。

(六)提升服务质量

旅游是独特的体验，游客要通过旅游达到彻底放松和发自内心的愉悦。这种美好的心境来自优质的旅游产品，更来自优质的旅游服务。要把游客是否满意作为旅游工作评价的最高标准，把“游客为本，服务至诚”的理念深入落实到每一个方面、每一个细节、每一位从业人员，处处为游客着想，让每位游客都觉得不虚此行，赞不绝口。在加强旅游市场秩序整治的同时，建立并落实好游客满意度调查制度，调查结果通过媒体及时向社会公布，不断提高游客满意度。