法治中国建设的战略构想

■吴家清

2013 年1 月，习近平同志在全国政法工作会议上提出全力推进法治中国建设的要求，法治中国理念迅速进入法学理论研究领域，①并推动了地方法治实践的发展。2013 年11 月，党的十八届三中全会首次将建设法治中国作为全面深化改革的重要内容确立下来，反映了现实的要求，体现了全党的意志，符合全国人民的愿望。深化对法治中国理念的研究，加快法治中国建设的步伐，对于把我国建设成为一个现代法治国家具有深远的实践意义和理论意义。[1]

法治中国建设不是一项零星的社会工程，②而是一个整体国家战略，是国家治理体系和国家治理能力现代化的基础工程。零星社会工程学的方法不可能实现法治中国的战略目标。③法治中国建设包括中国法治建设的价值追求、总体框架和基本进路。从价值目标角度考察，法治中国建设致力于为国家治理体系和国家治理能力现代化奠定制度基础。从制度框架维度考察，法治中国建设既要求“五位一体”总体格局的法治化，也要求立法、执法、司法、守法和法律监督各环节法律实施的落实。从基本进路角度考察，法治中国建设确立了法律各环节全面改革与重点突破司法体制改革的基本进路。

一、法治中国的价值追求

从人治到法治、从法制到法治、从依法治国到法治国家、从依法行政到法治政府、从法治国家到法治中国，中国的法治理念在实践中不断深入，一步一步向现代法治阶梯递进:[2]法治中国的内涵越来越丰富，范围越来越宽广，层次越来越分明，方法越来越多样，适应性越来越强;体制越来越完善，制度越来越健全，保障越来越发达，操作越来越精细;国家越来越尊重，社会越来越信任，人民越来越遵守，影响越来越深远。夏锦文认为，法治中国的提出具有重要的时代价值。它切合了当下进一步推进法治建设的要求;它体现了强烈的解决中国实际问题的主体意识和问题意识;它构成中国梦的重要组成部分。[3]法治中国的价值追求具有极大的多样性和包容性。

党的十五大之前，我国围绕是否需要建立一个现代法治国家进行了长期探索和反复试验。党的十五大以后，我国紧紧围绕建立一个什么样的现代法治国家进行了艰苦探索和有效试验。党的十八届三中全会对把中国建设一个什么样的现代法治国家做出了明确回答，也对法治中国建设的重点问题作出了全方位的战略部署。[4]

法治中国的价值追求既体现在“地方法治”与“具体法治”的实践中，也反映了作为一个主权国家对法治建设的总体要求。[5]法治中国既要求法治国家、法治政府和法治社会建设必须符合法治中国建设的整体价值追求，也要求“地方法治”必须符合法治中国建设的整体价值追求，还要求“五位一体”的制度建设必须符合法治中国建设的整体价值追求。法治中国要求国家生活和社会生活的法治化，要求立法、执法、司法、守法和法律监督各个环节都必须符合法治中国建设的整体价值追求。法治中国要求任何国家机关、社会组织和公民个人都必须尊重宪法和法律权威，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。

简言之，现代法治国家在遵循法治发展一般规律的同时，都有各国的鲜明特色。[6](P176)法治中国反映了党和国家在尊重法治发展一般规律，立足中国国情、世情基础上全面推进法治建设的主体自觉和制度自信。法治中国立足于中国实际，取向于中国实践，着力于解决中国问题，致力于共谋人民福祉。[7]法治中国是一系列中国问题解决之道的基础工程;是国家各项工作法治化，社会各项事务法治化，人权保障机制法治化的枢纽工程;[8]是“五位一体”现代化建设和党的建设的内在逻辑要素;[9]是提升中国法治地位，增加中国法治自信，争取中国法治话语权的战略举措。

总之，中国百年法治艰难求索的理想，就是法治中国的理想;中国百年法治不断递进的阶梯，就是法治中国理想实现的不竭动力;中国现代化事业永无止境的追求，就是法治中国永不枯竭的源泉;国家的复兴，人民的福祉就是法治中国建设的最高目标;加快建设法治中国的步伐，就会加速中国的现代化进程，就会促进中国的复兴，就会增进中国人民的福祉。

二、法治中国的总体框架

对于法治中国的基本构成存在多样性的理解。学者提出了法治中国与法治国家同一说、法治中国“三要素说”、法治中国“四要素说”、法治中国“五要素说”、法治中国主客体互动论等观点。韩大元认为，法治中国从学术命题到政治命题，从政治命题到宪法命题的演变过程，尽管所表现的话语风格、反应的命题和原则不同，但就其实质而言，其规范法学意义并没有改变，因此，规范法学的基本构成仍然是法治中国的基本构成，法治中国建设也必须以法治国家建设为基础。[10]“三要素说”从十八届三中全会的报告“依法治国、依法执政、依法行政同步推进”和“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的表述出发，认为法治中国包括“国家法治”、“地方法治”和“行业法治”，或者包括“法治政党”、“法治政府”和“法治社会”三部分。“四要素说”则是在“法治政党”、“法治政府”和“法治社会”的“三要素说”基础上加上了“法治国家”构成的。[11]“五要素说”以“五位一体”的现代化建设格局为出发点，认为“法治经济”、“法治政治”、“法治文化”、“法治社会”和“法治生态”是法治中国的基本构成。[12]

汪习根认为，无论是“同一说”、“三要素说”、“四要素说”还是“五要素说”都没有阐述法治中国的科学含义和逻辑构成。它们要么是从客体论角度理解法治中国的含义和逻辑构成，要么是从主体论角度理解法治中国的含义和逻辑构成，而无论是主体论还是客体论，都违背了马克思主义的主客体互动论，因此，必须从时间维度中具体把握主客体的互动关系才能准确理解法治中国的科学含义和逻辑构成。[13]

我们认为，上述观点从不同角度和不同层次揭示了法治中国复杂构成的不同特征，从总体角度考察，法治中国是一个最高范畴，一个包容性的理论体系，一个最高的实践原则，一个基础性的制度框架，一个开放性的实践场所，一个自我创新的进化阶梯。从当下的意义来看，法治中国理念引领中国法治建设实践具有更强的政治紧迫性和宏观整合功能，[14]而从长远意义来看，则必须将法治中国理念转化为规范主义法学的理论主张和实践要求。即，法治中国建设既要有当前的重点，也要有长远的战略。

法治中国的总体框架是在法制形成和法治发展过程中逐步凝练出来的。季卫东认为，如果仅仅从价值追求角度理解中国的法治构成和进化方式，就会陷入要么否定中国传统法律文化，要么拒绝吸收西方法律思想和制度的二元对立之中，从而对作为复杂系统的中国法律秩序的包容性缺乏洞见。[15](P18)法治中国的价值追求是在社会结构的“分形”式复杂化发展过程中不断演进的。一方面，社会结构的复杂化不断分离出相应的法律制度，另一方面，法律制度不断约束复杂化的社会结构使之变得可以预期，从而简化了人们的行为方式，提高了人们的行为效力。在社会结构与法律制度的相互作用过程中，法制状态不断凝聚成为法治状态，从而使法治成为一个具有总体性特征的制度框架。[16](P131)法治中国正是在这种分形化与总体化的相互作用过程中逐步凝练起来的。法治中国是由社会分形与制度凝聚相互型构出来的一种法律发展的高级形态。

法治中国理念是中国法治理论的最高范畴，是百年法治建设和法学发展相互作用的理论结晶。[17]党的十八届三中全会所确立的法治中国理念包含着法治发展的多样优良元素。[18]法治中国是为了满足中国人民加速现代化建设的需要，其首先要解决的问题就是中国要建设一个什么样的现代法治国家的问题。法治中国遵循现代法治发展的一般规律，立足于中国实际，着力于解决中国问题，致力于加速中华民族的伟大复兴和增进中国人民的福祉。法治中国充分吸收国外的优秀法治成果，但反对照搬照抄外国的法治经验。法治中国是一个完整的话语体系，在平等的国际交往中拥有自己的话语权。[19]法治中国是一个包容性的理论体系，它立足于中国的现实，科学总结中国法治实践的成就，充分吸收国外现代法治的优秀成果，反映了人类法治发展的一般规律。

法治中国是中国法治建设的最高实践原则。[20]法治中国由价值、原则和规范等基本元素构成，组合为满足不同社会需要的制度和体系，以中国特色社会主义法治体系为载体。中国特色社会主义法治体系是国家各项工作法治化，社会各项事务法治化和人权保障机制法治化的制度基础。法治中国要求尊重和维护宪法和法律的权威和尊严，任何公民和组织都必须在宪法和法律范围内活动，坚决反对任何特权，对一切违反宪法和法律的行为都必须予以追究。

法治中国实践在国家和社会的各个领域全面展开。由于我国发展进入新阶段，改革进入攻坚期和深水区，因此，法治中国实践也是一个不断发展和完善的过程。每一个阶段都有重点问题需要解决，[21]这就决定了法治中国理念将不断在实践中实现自我更新，逐步向一个又一个更高的法治阶梯递进。由于实践发展永无止境，因此，在实践中妥善处理好中国特色社会主义法治体系的稳定性与增加全面深化改革的社会适应性就成为确保法治中国建设取得成功的关键。而要做到这一点，就必须紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一这一根本原则进行永无止境的法治制度创新。只有在法治中国实践的不断创新过程中，我们才能找到法治体系的稳定性与社会发展的适应性之间的最佳平衡点，才能真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本要求。

三、法治中国的基本进路

自中国谋求建立一个现代法治国家以来，关于如何建设现代法治国家就存在经验式法治和建构式法治两种不同进路的争论和选择。百年法治建设的实践表明，中国法律文化与社会结构之间的有机联系决定了中国法治的基础，而对西方法律思想和制度的吸收则增强了中国法治建设的进化能力。[22](P394)谢晖认为:“作为法治后进型国家和具有文化独创性的民族，中国不断可能在法治化进程中沟通经验与建构，会通中国与西方，而且还极有可能在此基础上为世人构建出一个独特的法治模式来。”[16](P200)法治中国理念的提出回应了这种历史性追求。

法治中国建设是一个渐进式的、反思型的、自我创新的增量过程，这一过程与国家的治理能力和社会的治理能力相适应。[23]党的十八届三中全会以前，我国以国家主导方式推进法治中国建设，取得了巨大成就，同时，地方政府和社会主体在反复试验中也积累了丰富的治理经验。国家治理和社会治理两方面的力量有机结合在一起，必将加速法治中国建设的进程。十八届三中全会确立了“加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进”的全面深化改革思路。随着治理观念的普及和深化，法治中国建设要求把国家力量和社会力量有机统一起来共同推进中国法治实践。治理观念的发展必将进一步激发社会主体贡献于法治中国建设的活力。在中国特色社会主义法治体系初步建成以后，宪法和法律的实施成为法治中国建设的重心，公民和社会组织必将通过活跃的法律行为不断推进法治中国建设的步伐，丰富法治中国建设的内涵，巩固法治中国建设的成就，创新法治中国建设的体制和机制，丰富法治中国建设的方式和方法，最终形成双向良性互动的生动局面。

法治中国是一个有机整体，任何一个方面的残缺都会影响它的完整性。[23]法治中国建设是一个整体战略安排，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，必须坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。依法治国、依法执政、依法行政共同推进是法治中国建设的基本方式，法治国家、法治政府、法治社会是法治中国建设的基本目标。

建设法治中国必须维护宪法和法律的权威，必须健全宪法实施监督机制和程序，必须完善运用宪法法律的制度，必须追求任何违反宪法法律行为的责任，[24]必须通过宪法和法律维护人民的权益，切实保障公民的人权。

中国特色社会主义法治体系是法治中国建设的制度基础，法治中国实践要求全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，切实贯彻法律面前人人平等原则。这一要求表明法治中国建设已由解决法律之有无的进路转向解决法律之良善的进路。[18]法治中国必须保证有法必依、执法必严、违法必究司法原则的践行。这一原则表明法治中国建设的重心已由以立法为中心转向以法律实施为中心。法治中国建设是良法之治。

良法之治首先要求立法的科学化和民主化。切实遵循立法一般规律，切实维护最广大人民的根本利益，切实保障公民的人权是立法科学化和民主化有机结合的基础。良法禁止利用立法活动将某些特殊利益和特权上升为国家意志，良法反对任何既得利益集团通过立法活动将其特殊利益进行固化。中央和地方立法权的科学划分，法律顾问制度的普遍建立，法规、规章和规范性文件的备案审查制度，公民法制观念的普及和参与能力的提高，法治指标体系和考核标准的建立，这些都是全面推进立法科学化、民主化的重大举措。

良法之治最关键、最核心的内容是确保公正文明执法。[25]中国80%的法律属于行政法范畴，负责法律实施80%的国家工作人员属于执法人员。法治中国建设的主要任务是执法建设。经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。在法治中国理念引领下，要更好发挥政府作用，就必须按照法治政府和服务型政府的要求，改革行政执法体制，理顺执法主体关系，建设综合执法平台，提高执法服务水平，加强重点领域的执法力量，改善执法方式，规范执法裁量权，确保公正文明执法。全面深化经济体制改革、行政体制改革和社会治理体制改革的一个核心内容是政府从市场和社会中适当退出。一方面，政府适当退出不是政府不管，而是不直接干预，但要加强执法活动，通过法律手段进行治理。另一方面，政府退出的领域交由市场和社会治理，但市场治理和社会治理仍然要纳入法治的范围。即良法之治要实现公正文明执法、市场治理和社会治理的有机统一。

良法之治的最后防线是司法。法治中国要求确保司法实现公平正义。司法必须为法治中国建设提供制度保障。[26]法治中国建设必须深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。改革司法体制应从外部体制和内部体制两方面着手。外部体制改革主要解决司法地方化的不利影响。司法权是一种判断权，法治中国建设必须保证审判权和检察权的独立性，防止审判权和检察权受到地方保护主义的干扰，建立能够超越地方保护主义的司法体制，实现法律统一。内部体制改革主要解决司法行政化和官僚化问题。司法权的本质是实现法律所确立的正义，法治中国建设必须通过司法权的科学配置、具体制度设计和正当程序约束确保司法过程及其结果的公平和正义。人权司法保障是良法之治的最后途径。宪法和法律尊重和保障的人权如果缺乏司法保障途径，就不能通过制度化方式实现，就会出现宪法和法律赋予而在现实中被制度虚置的危险。有人权而无司法保障，就不存在完整的人权。

由于司法领域的理论研究比较系统，制度建设方面的经验比较成熟，人民的要求比较迫切，因此，党的十八届三中全会将司法体制改革作为法治中国建设的突破口，进行了具有操作性的总体部署。在十八届三中全会的决定中，司法制度改革的篇幅占“推进法治中国建设”总篇幅的51.06%。这一现象也反映出法治中国建设的基本思路，生动体现了求真务实、积极稳妥、循序渐进的改革原则。

法治中国建设必须在具体领域中展开。党的十八大报告要求必须“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”。法治中国建设，必须将法治贯穿于“五位一体”的总体布局之中，贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设之中。[9]我们只有在推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的过程更加注重发挥法治的功能，以法治指导、规范、促进和保障经济、政治、文化、社会和生态文明建设，进而实现法治经济、法治政治、法治文化、法治社会、法治生态文明的具体目标，才能实现法治中国的实质目标。

法治中国建设是“五位一体”现代化建设的基础工程，渗透于经济、政治、文化、社会和生态环境的结构之中，成为“五位一体”建设不可或缺的基本要素，为“五位一体”现代化建设提供价值判准和具体行为标准。党的十八届三中全会正是以“五位一体”现代化建设为经，以法治中国建设为纬来编制全面深化改革的网络结构的。“五位一体”现代化建设是法治中国建设的实体场所，法治中国建设是“五位一体”现代化建设的制度保障。法治中国建设只有在“五位一体”现代化建设中才能实现自己的实体价值，“五位一体”现代化建设只有运用法治思维和法治方式才能得到根本保障。[27]法治中国建设与“五位一体”现代化建设之间的关系是相互促进、相互制约、相辅相成的，它们之间是一种规范与事实之间的关系。

总之，全面理解法治中国建设的内容，必须准确把握以下基本观点:法治中国属于中国特色社会主义制度体系最核心的组成部分，它是中国现代化建设的制度基础;法治中国理念是一个完整的法治话语体系，在对外交往过程中具有独立的话语权;法治中国建设以实现自由、平等、公平、正义的社会主义基本价值体系为理想，中华民族的伟大复兴和人民的福祉是法治中国建设的最高目标;“五位一体”现代化建设和党的建设是法治中国理念得以实现的现实场所，“五位一体”现代化建设和党的建设必须遵循法治中国的基本理念，实施法治中国的基本制度才能实现，它们之间是相互促进、相互制约和相辅相成的;法治中国建设必须全面深化法治体制自身的改革;以全面深化司法体制改革为突破口是稳步推进法治中国建设的重大战略举措。

注释:

①教育部社会科学委员会法学学部、教育部人文社会科学重点研究基地·吉林大学理论法学研究中心、国家2011 计划·司法文明协同创新中心、中南大学法学院、《法制与社会发展》杂志社于2013 年7 月15 日至16日在长沙市联合主办了“法治中国建设理论与实践研讨会”，随后，研讨会主要观点发表在《法制与社会发展》2013 年第5 期。

②零星社会工程学的方法由波普尔提出。他认为与“乌托邦社会工程学”的方法不同，“零星社会工程”的方法论不是从至善至美的目的论出发构想一个社会蓝图，而是从痛苦的可以避免和制度上的防范可能性角度思考和推进社会发展的方法。参见(英) 卡尔·波普尔著:《开放社会及其敌人》第1 卷，陆衡等译，中国社会科学出版社1999 年版，第51 页，第291-293 页。

③阿佩尔认为，波普尔的“零碎的社会工程学”限制了合理性地设定目标的可能性，否定了终极基础论证的意义，从而形成一种蒙昧主义的决断论。参见(德)卡尔-奥托·阿佩尔著:《哲学的改造》，孙周兴、陆兴华译，上海译文出版社1997 年版，第271 页，第315 -318 页。由于法治中国是在百年法治发展和改革开放后法治地方试验基础上提炼出来的一个战略构想，因此，零星社会工程学不可能提供分析法治中国战略构想的基本方法论。

[1]杨清望.“法治中国”提出的现实意义与理论意义[J].法制与社会发展，2013，(5).

[2]李林.法治中国建设的宏伟蓝图[J].人民司法，2014，(1).

[3]夏锦文.“法治中国”的时代价值[J].法制与社会发展，2013，(5).

[4]张文显.法治中国在砥砺中前行——张文显教授访谈[J].南京社会科学，2013，(3).

[5]莫继宏.论“法治中国”的价值目标[J].北京联合大学学报(人文社会科学版)，2013，(3).

[6](美)布雷恩·Z.塔玛纳哈.论法治[M].李桂林，译.武汉：武汉大学出版社，2010.

[7]周叶中.关于“法治中国”内涵的思考[J].法制与社会发展，2013，(5).

[8]葛洪义.“法治中国”的逻辑理路[J].法制与社会发展，2013，(5).

[9]姜明安.以“五位一体”的总体布局推进法治中国建设[J].法制与社会发展，2013，(5).

[10]韩大元.简论法治中国与法治国家的关系[J].法制与社会发展，2013，(5).

[11]刘红臻.“法治中国建设理论与实践研讨会”综述[J].法制与社会发展，2013，(5).

[12]袁曙宏.奋力建设法治中国[J].求是，2013，(6).

[13]汪习根.论法治中国的科学含义[J].中国法学，2014，(2).

[14]程关松.在法治中国理念引领下创新社会治理体制——以纠纷的解决为中心[J].江西社会科学，2013，(11).

[15]季卫东.法治构图[M].北京：法律出版社，2012.

[16]李龙.依法治国论[M].武汉：武汉大学出版社，1997.

[17]张晋藩.综论百年法学与法治中国[J].中国法学，2005，(5).

[18]姜必新.法治中国，通往良法善治之路[J].楚天主人，2013，(10).

[19]曾令良.法治中国与国际法治紧密相连[J].法制与社会发展，2013，(5).

[20]黄文艺.对“法治中国”概念的操作性解释[J].法制与社会发展，2013，(5).

[21]孙笑侠.“法治中国”的三个问题[J].法制与社会发展，2013，(5).

[22](德)何意志.法治的东方经验：中国法律文化导论[M].李中华，译.北京：北京大学出版社，2010.

[23]张文显.全面推进法制改革，加快法治中国建设——十八届三中全会精神的法学解读[J].法制与社会发展，2014，(1).

[24]苗连营.“法治中国”的宪法之道[J].法制与社会发展，2013，(5).

[25]金成波.法治中国背景下的行政法治——中国行政法学研究会2013年年会综述[J].行政法学研究，2014，(4).

[26]周强.为法治中国建设提供司法保障[J].法制资讯，2013，(10).

[27]江必新.以法治思维和方式推进法治中国建设[J].人民论坛，2013，(S2).