公共治理与民主行政的发展

公维友 张全新

(山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南 250100)

一、民主行政的提出与发展

“民主行政”是在批判传统公共行政范式基础上提出来的。自行政学成为独立学科以来，受政治——行政二分法以及传统公共行政“工具——技术”理性和“管理主义”思维的影响，民主一直囿于政治层面，人们很少从行政层面研究民主问题，民主与行政一直保持着若即若离的关系，“民主行政”似乎成为一个矛盾的、不可能存在的概念。

但是，历史和现实告诉我们，行政学原本是政治学的分支学科，行政学需要借助政治学的基本理论和方法来分析政府体制和政府行为；从实践层面来讲，公共行政本身就是政治过程的一部分，行政越来越多地体现并实现着国家的普遍性和社会性，行政实际上是国家生活的全部。因此，公共行政无论在理论上还是在实践上都不可能脱离政治，任何割裂政治与行政内在联系的做法都不利于公共行政的学科发展，也会导致公共行政发展缺乏理论支撑。

随着人们对政治——行政二分法认识的深化以及行政国家的兴起，立法权呈现出式微与衰落的倾向，同时，民主与行政的关系也有了融通的桥梁，并出现加速耦合的趋势，主张公共行政在治理过程中承担更多民主价值的呼声越来越高。美国行政学者德怀特·沃尔多就指出，“如果行政确是当代政府的核心，则20世纪的民主理论必须拥抱行政”[注]Waldo Dwight，“Development of Theory of Democratic Administration”，in The American Political Science Review，Vol.46，No.1，Mar.,1952.，丹哈特也曾援引列维坦(Levitan)的话强调：“一个民主国家不仅要以民主原则为基础，而且还要民主地行政，让民主哲学渗透行政机器。”[注][美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务，而不是掌舵》，丁煌译，中国人民大学出版社2004年版，第155页。美国行政学者Beverly说:“在公共行政领域，有一个正在兴起的典范，它提倡通过更有力的回应力和多渠道的沟通创造出一个对政府所服务的公众以及内部雇员都更加有效的行政，Wamsley 和Wolf 称之为‘民主行政的重建’。”[注]Beverly Hills.“Identifying facets of democratic administration:the empirical referents of discourse”,in Administration & society, Sep 1998.文森特·奥斯特罗姆认为，从“民主制行政”走向“官僚制行政”，意味着倒退，而从“官僚制行政”走向“民主制行政”，实际上意味着一个“哥白尼革命式”的转折。在这种背景下，西方学界重新反思传统公共行政的价值取向和组织设计，“民主行政”日益受到人们的重视，民主与行政趋向融合成为行政学的趋势，民主行政也正在成为一个不断兴起的研究题域甚或是典范。

民主行政与官僚制几乎是同时被提出来的。从西方民主行政的历史发展看，西方学者在“民主行政”这个大范式下进行了大量研究，民主行政在对理性官僚制的批判以及与管理主义的对话中逐步深化发展，形成了自身发展的理论谱系[注]孔繁斌教授在《认真对待民主行政——对中国行政管理体制自我认同的一项分析》一文中指出：西方民主行政，大致呈现出两种研究取向:其一是以限制权力为取向的自由宪政主义路径，其二是基于协商民主的、以重建信任为取向的共和主义路径研究。同时，对官僚和民主紧张冲突关系经典议题的分析，经历了限制政府权力的控制官僚阶段、缩短行政距离的新公共行政阶段、重塑宪政制度安排的治理结构阶段，以及侧重转换元理论的话语伦理阶段。，也经历了一个从理性探讨到社会建构、从单一权威中心到多中心治理的过程。韦伯、汉密尔顿、麦迪逊和托克维尔等人都曾对其做过早期的探讨，他们从民主政治的视角对民主行政相关问题展开研究，他们重点关注的是如何建立一套与现代民主政治相匹配的政府组织与行政体制。在公共行政学产生之后，强烈关注“民主价值”的新公共行政学派、加强民主行政“理性建构”的文森特·奥斯特罗姆、强调“社会建构”的全钟燮以及新公共服务理论和后现代公共行政都从对公共行政发展的终极关怀与知识逻辑出发对民主行政相关问题进行研究，他们围绕着公共行政的学科认同、研究取向、终极关怀等议题或批判、或诠释、或建构，不断推动着公共行政向“民主范式”的转换。

民主行政的兴起和发展也顺应了民主的历史演变和政府治理方式的变迁，也是政府对自身治理合理性与价值正当性的自我求证，亦是社会治理方式的发展和创新，是公共行政学发展史上具有里程碑意义的转折，推动了公共行政理论和实践的发展。

二、民主行政的内涵解析

要弄清何为“民主行政”需要我们先弄清“民主”、“政治民主”与“行政民主”的概念。“我们生活在或者看起来生活在一个民主的时代”，无论人们如何看待和评价民主，民主都可以当之无愧地被称为当今时代政治领域的最强音。但“我们生活在一个以民主观混乱为特色的时代里。”[注]萨托利：《民主新论》，冯克利译，东方出版社1993年版，第7页。对于什么是民主，人们莫衷一是，民主成为一个复杂的问题、一个“本质上可争议的概念”[注]“本质上争议的概念”这一概念由W.Gallie系统提出，这一概念的提出是为了说明学术研究中一些常见但难以排解的概念争论，W.Gallie指出，有些概念不但具有各种不尽相同的用法，而且这些不同的用法各自都宣称为“唯一正确的或重要的用法”，他把具有这样特征的概念称为“本质上争议的概念”。 W.Gallie还进一步阐释了成为“本质上争议的概念”的七个条件：一是该概念乃是一个鉴赏性的概念，一个众所颂扬的概念；二是该概念是由复杂元素组成的；三是该概念原本就是可作多方面描述的；四是该概念具有开放的性质；五是该概念的各种不同用法各具攻击性也含防守性；六是该概念乃是从一个众所公认的原初范本衍生而来；七是以不同方式运用该概念的使用者一再地竞相争取肯定，从而使得原初范本获得最佳维护或发展。S.Lukes在W.Gallie见解的基础上认为：一个“本质上争议的概念”具有一个众所公认的共同核心或基础意涵，但在应用此一核心或意涵上，诸研究者却各自依照不同的价值假定或特定的道德见解与政治见解进行互异的阐释或选取有别的用法，从而陷入无休止的争论之中。转引自郭秋永《解析“本质上可争议的概念”：三种权力观的鼎立对峙》，发表于《人文及社会科学集刊》第七卷第二期，第175—206页。。在民主两千多年的演变历程中，民主理论各异，民主实践亦因各国差异而不同，如此众多的国家都宣称是民主的，但其各自的形式和内容都有着很大区别。从词源上说，民主是由“人民”和“统治”两词合成，意指人民的统治即由人民行使权力共同治理国家，这也是古典民主理论的核心内涵，把民主视为人民的统治或人民的权力。近代以来的资产阶级启蒙学者洛克、卢梭基本承袭了古典民主理论的核心内涵，把民主看作人民的权力。现代民主理论尽管呈现多元化，但始终也秉承民主是人民权力核心思想。因此，就民主的本质而言，民主所要解决的是国家权力的归属问题，国家权力属于人民这是民主最本质的特征。

按照传统政治与行政二分法的思想，民主一直囿于政治层面，正所谓“民主政治”或“政治民主”。 一般来说，政治民主是从国家或政治层面来论述民主的，所要解决的是国家权力的归属问题或者说“由谁统治”的问题。作为一种社会政治形式，“政治民主”的基本特征表现为: 以特定政治统治的确立为其前提特征、以公民权利的自由和平等为核心原则、以多数决定为基本规则、以间接民主和直接民主为基本实施方式、以法制作为实施条件和保障。[注]王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社1995年版，第417-421页。政治民主的实质是对民主的政治制度安排即对国家权力与公民权利在制度上的一种理性设计与安排，关系国家权力的分配与运行方式。现代政治民主主要是代议制民主，由公民选举产生代表，由代表讨论决定国家大事，选举成了政治民主的基本标志。

但是，20 世纪中期以来，对民主在行政过程中地位和作用的不断探索和发展，反映出了民主发展的逻辑顺序，也为民主的进一步发展开拓了新的领域，行政民主成为诠释民主的契机。一般来说，行政民主强调政府机关在政策制定、实施以及公共治理中的民主意识、民主作风和民主制度，其制度性特征主要体现在行政参与和行政公开等方面。应该说，行政民主是在政治民主的基础上衍生出来的治理意义的民主，是民主在行政管理层面的运行机制，解决的是“如何进行统治”的问题，关注的是行政权力行使的合法性问题。综合来看，政治民主与行政民主密切相关，政治民主是行政民主的制度条件，行政民主是对政治民主的扬弃，既肯定了政治民主的本质内容，又是对传统政治民主实践形式(代议制民主)的超越。以行政民主为切入点，拓展民主的广度和深度，是一条行之有效的途径。与泛化、口号化的政治民主相比，行政民主以更直接、更具体的方式实现着“人民当家做主”的民主意蕴。

什么是“民主行政”，首先要从西方民主行政的历史演变中寻找答案。马克斯·韦伯认为：民主行政具有四个典型特征和内涵：一是平等至上主义的假设，每个人都有资格参与公共事务的治理；二是把所有重要的决定都留给所有社群成员以及他们所选举的代表来考虑；三是把命令的权力限制在最低限度；四是把行政机关的地位从主子变更为公仆。新公共行政学派从政治学的视角、从价值理性的维度、从左翼对传统公共行政学的反思与批判，倡导社会公平的价值观。黑堡宣言强调公民的积极参与，认为公共行政者在民主治理过程中最重要的任务就是“扩大贤明的少数的范围”，促使公众真正参与治理过程。文森特·奥斯特罗姆(V.Ostroom ) 是从公共选择的途径来构建民主行政的，他以经济人假设为出发点，秉持方法论的个人主义，将政府视为提供公共产品和服务的工具，主张通过建立交叠管辖和权力分散的体制来实现“公民自治”，是多元决策主体运用市场机制进行公共决策的一种制度安排。[注]参见文森特·奥斯特罗姆：《美国公共行政的思想危机》，三联书店1999年版，第114-117页。新公共服务理论本质上也是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念，理论核心和实质就在于促进公共服务的尊严和价值，将公共利益的民主价值观、公民权和服务重新肯定为公共行政领域的规范性基础。民主行政社会建构核心是对人们民主参与治理过程的倡导，是对公共事务治理中政府与公民社会等主体间积极互动的张扬。接下来的后现代公共行政寻回了民主应有的价值和应有的位置，它包含的民主行政、多元参与、责任伦理、权力解构等概念彰显着后现代公共行政对公共行政民主化的思考。

国内学者也对“民主行政”进行了探讨和研究。北京大学张国庆教授对民主行政的规定性进行了详细阐述：第一，公共行政的核心价值在于代表和最大限度地表达公共利益；第二，通过有效的制度安排实现国民的实质性参与公共政策的制定过程；第三，确保行政“主权委托者”的功能地位和作用，实行开放式的政府公共政策议程，增强行政管理的透明度，反对任何以效率或成本为借口实行行政集权甚至行政专权；第四，反对“价值中立”，主张通过积极的公共政策充分而有效地反映和体现社会各阶层的意愿、需求、利益。[注]张国庆：《行政管理学概论》，北京大学出版社2000年版，第641-642页。中国人民大学张成福教授认为民主行政“从静态上讲，它是一种政府管理体制，在该体制中社会公民能够直接或间接地参与影响全体成员决策的制定，并保障政府及其公职人员负责。从动态上讲，民主行政是一种旨在保障公民权利和自由，维护公共利益，重视代表性和公民参与的行政管理行为”[注]胡宁生：《中国政府形象战略》，中共中央党校出版社1998年版，第69页。。中国人民大学的张璋博士认为“民主行政是政治民主原则在公共行政体制设计和具体活动中的体现，是一种具体化、日常化和执行化了的民主。民主行政就其性质来看，应符合以下三点要求，即在目的上要体现公众利益，在主体上要体现民众治理的原则，在过程上要体现公开、透明、平等和竞争等精神。”[注]张璋：《论韩国公共行政民主化的过程》，《东疆学刊》2001年第1期。

综合中外学者对民主行政的解读，我们可以梳理出民主行政的核心主张：民主行政是一种建立在民主基础之上，以行政参与为核心、以“沟通——信任——合作”为模式、以公共利益为终极关怀的政府与社会参与国家事务治理的有效途径和制度安排。它有这样几个特点和内涵：第一，民主行政主张公共行政在公共治理过程中扮演一种积极的、主动的角色，是民主价值观的捍卫者和促进者。民主行政是民主在行政领域的实现方式，是民主在行政管理层面的运行机制，是对民主实现过程的关注。第二，民主行政以公共利益为终极关怀。民主行政首先体现为一种政治理想、文化意识和价值追求，民主行政强调社会公平、公共性、代表性、回应性、参与和社会责任等价值。第三，民主行政以行政参与为核心。行政参与是民主行政的具体体现和基本保证，决定着民主在行政过程中实现的质量和水平，它贯穿于行政权行使的全过程。第四，民主行政以政府和社会的“沟通——信任——合作”为模式。民主在行政过程中的实现首先体现在政府管理体制内部，即所有政府工作人员能够直接或间接地参与公共决策的制定；其次体现在保障公民权利、推动社会和公民参与公共事务治理上，主要围绕政府和社会合作治理层面展开，将民主行政嵌入地方社群的公共治理之中，架起政府与社会之间合作的桥梁，实现政府和社会的合作治理。

三、公共治理与民主行政的关系

20世纪后期，福利国家的危机折射出政府与市场之间的不完善选择；全球化带来了国家的转型和民族国家的地位动摇；地方化趋势不断呼吁地方自治和公民参与。在这种时代背景下，当今世界各国政府需要积极回应新的治理挑战，采用不同于传统公共行政的治理方式，“治理”应运而生。治理理论的兴起反映了传统公共行政范式的危机和变革的迫切性，揭示出全球化时代公共事务治理的新变化，也折射了当代经济和社会的重大转型。

(一)治理与公共治理

“治理”是20世纪90年代以来被社会科学新拓展并广为使用的一个术语和研究领域。“治理”(governance)有多种不同的用法，概念也有多个版本，不同领域的学者在不同的语境和不同的学科下有着不同的解读，至今也无统一的确切的概念。作为一个源于拉丁文和古希腊文的古老词汇，治理原意是控制、引导和操纵。20世纪90年代，西方学者赋予“治理”以新的含义，使之与“统治”的概念区分开来，并在此基础上形成了西方治理理论。1989年，世界银行在讨论非洲发展时提出了“治理危机”(crisis in governance)的概念，“治理(governance)”一词在学术界很快流行开来，使“治理”一词迅速成为社会科学领域一个含义丰富、适用广泛的理论，成为当代政治学和行政管理学的显学，在许多国家的政治、行政、社会管理改革中得到广泛的运用，逐渐拥有了自己的理论框架和逻辑体系。世界银行在《治理和发展》一书中将其定义为：“治理是通过建立一套被接受为合法权威的规则而对公共事务公正而透明的管理”，是“为发展而在管理一个国家的经济和社会资源方面的权力”。[注]皮埃尔·卡蓝默：《破碎的民主——试论治理的革命》，三联书店2005年版，第6页。联合国全球治理委员会将治理界定为“各种公共或私人机构以及个人对其共同事务进行管理的各种方法的综合。治理旨在调和相互冲突的不同利益，并促使不同各方采取合作行动。治理是一个持续的行动过程，包括人们必须遵守的正式制度安排，也包括了人们认为符合其利益的非正式制度安排。”[注]The Commission on Global Governance，“Our Global Neighbourhood:the Report of the Commission on Global Governance”，Oxford University Press,1995,p2．国内学者俞可平认为，“治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。”[注]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第5页。综上所述，不同学者对治理概念的解读还是有相当大的分歧的。

对于“治理”概念的理解可以从不同的学科进行解读，治理理论的代表人物R·罗茨归纳了“治理”的六种形态：作为最小国家的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理和作为自组织网络的治理[注]王诗宗：《治理理论及其中国适用性》，浙江大学出版社2009年版，第38页。。那么，公共行政中的治理又该如何界定呢？政府在“治理”中处于什么地位，又该发挥什么样的作用呢？笔者认为需要用“公共治理”的概念解读。所谓“公共治理”就是按照公共性规范和民主治理建构起来的多元治理主体之间的一种公共事务治理机制，这是一种由多元治理主体构成的治理机制。在这一治理机制中，不同的治理主体，有着不同的角色定位，承担不同的治理任务，政府发挥“元治理”作用[注]参见曾正滋：《公共行政中的治理——公共治理的概念厘析》，《重庆社会科学》2006 年第 8 期。，社会自组织和公民都可参与其中，从而形成政府与社会自组织和公民形成互动、合作的治理网络，以实现优化公共服务、提升治理公共性、推进民主在公共治理中的实现和公共利益最大化的目标。从公共治理主体及其关系看，政府不再是公共管理和公共服务单一提供者，政府及其他各种公共机构和私人组织、非营利组织、行业协会和社会公众等都可成为治理主体。政府成为公共事务治理的推动者和促进者，政府的能力主要体现在整合、动员、规制和服务上；社会(公民)不再是消极被动的消费者，而是积极的决策参与者、公共事务管理者和社会政策执行者。从运行机制看，公共治理不是自上而下依靠政府的政治权威对公共事物进行单一化管理，而是更多地寻求参与合作，“治理是政治国家与公民社会的合作，政府与非政府的合作，公共机构与私人机构的合作，强制与自愿的合作。”[注]俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第6页。它十分注重公共事物治理过程中的利益相关人、专家学者以及关心公共事物的组织和个人的参与，提倡建立在市场原则、公共利益之上的伙伴关系式的合作。从行为模式看，公共治理意味着国家——社会关系的调整，在调整中，政府之外的力量被更多地强调，国家的中心地位在一定程度上被国家、社会和市场的新的组合所替代。在治理理念中，国家权威和政府在公共行政中的核心地位被动摇，国家和政府不再是唯一权威，呈现向地方分权、向社会分权的发展趋势，各种公共和私人机构只要其行使的权力得到公众认可，都能成为各公共层面的权力中心。从治理目标看，公共治理追求的是公共利益的最大化与和谐社会状态的实现，这需要政府、市场和社会等多元治理主体之间通过平等的对话和协商来达成。

(二)公共治理与民主行政的内在关系

理解公共治理与民主行政的内在关系需要我们搞清公共治理与行政的关系、公共治理与民主的关系。公共治理与行政既有联系又有区别。一方面，治理不是行政行为，否则公共治理无从谈起；另一方面，行政又是公共治理过程的一部分，公共行政在治理过程中发挥着重要作用。公共治理与民主既相互区别又密切相连。民主的框架是治理存在和发展的依托，反过来，治理又是对民主体制的补充和拓展，治理与民主具有内在的关联性，甚至可以说，治理就是一个和民主具有重叠的概念。从上述两组概念的联系和区别、并综合“民主行政”的内涵分析，公共治理超越了传统的“政治——行政”二分法，也超越了“公共——私人”的二分法，其所主张的多元治理主体之间的公共事务治理机制实质是民主行政。

首先，公共治理蕴含并彰显民主元素和民主精神。公民社会、平等参与、协商、监督等概念都是民主的重要元素。公共治理强调多元治理主体对公共事务治理的自由、平等的参与，这一主张首先蕴含着对公民社会的认可，这正是民主行政的社会基础。公共治理同时强调治理主体间的平等性，在治理过程中，国家(政府)与市场、社会要在平等的基础上对话进而合作，社会与公民享有充分自由和平等的权力参与治理，这种对平等地位的主张是民主精神的应有之义。

其次，公共治理将民主精神予以深化和现实化。从根本上讲，“公共治理”是对传统公共行政治理方式反思与批判的结果，也是对民主理念和民主制度实践进行反思的结果。当代民主理论在形式上不再拘泥于代议制民主，在功能上也不再局限于形成合理的权力结构和秩序，民主在当代的发展更多地强调于自由、平等的公民通过开放、审慎的对话和参与形成理性共识。从世界范围来看，建立在主权在民基础上的“代议制民主”作为现代民主国家的主要政治制度，是实现民主的根本形式，但代议制民主并不意味着公民对社会公共事务最大程度的参与，公共治理让这一民主精神得以深化。在治理的框架下, 新的治理方式要求公共权力的行使以政府与公民的互动与合作为基础，公民可以通过平等、协商的方式参与公共事务的治理，对公共事务的参与更直接，“公共治理”代表了一种新的民主精神。

再次，公共治理重新描述了民主与行政的关系，其民主观跨越了政治与行政两大领域。政治与行政二分法导致民主与行政的长期疏离，传统行政的工具理性也导致效率与价值的冲突。“公共治理”则很好地弥合了政治与行政的差异， “在现代的理念中不存在政治与行政的分离，因此也没有必要追问在治理过程中，哪种活动是政治的，哪些活动是行政的。依据人们公认的看法，行政中有政治的成分，政治中亦有行政的因子，因此，公共治理似乎是描述公共行政的最佳方式。”[注]乔治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第81页。根据公共治理理论的民主观点，公共治理不再拘泥于二分法的传统，民主在政治和行政二分法中是可以双向流动的，某种形式的民主能在公共服务和公共行政方面带来某种变化，公共治理“比较清晰地描述了多中心、多层次的民主图像及其运行机理，并且突出了民主的行政功能，这就对传统代议制民主形成一种矫正，即在现有的代议制民主的框架内增加‘直接民主’的含金量，并将民主的功能范围扩大到行政领域”[注]王诗宗：《治理理论与公共行政学范式进步》，《中国社会科学》2010年第4期。。公共治理强调通过公民参与促使民主从政治过程向公共行政过程延伸和转变，从而促进民主思想在公共行政领域“复活”，把代议制民主与参与民主有机结合在一起，从而实现了民主理论与公共行政理论之间的“共生状态”，把对民主制度的关注从制度层面转向可操作层面。

综上所述，公共治理对民主与行政的关系进行了重新描述，实现了价值理性和工具理性的糅合，并且将行政与民主重新结合、将民主行政与代议制民主相结合，也可以说，公共治理提供了一种新的民主视角，促使民主理论与公共行政融合共生，所以，公共治理理论不容置疑的成为民主行政建构的理论基础。

四、公共治理视阈下民主行政的发展

在公共治理时代，多元社会主体已经成为公共行政过程不容忽视的力量，公民参与、协商对话和民主过程对于提升公共服务水平具有重要意义和价值。民主行政作为“治理”的新典范，也成为政府有效管理社会公共事务的一种体制安排和治理活动，成为多元社会主体之间主要通过沟通、协商、合作的方式来共享权力，分享信息和经验，最终实现社会知识的增量发展，改进公共事务的治理过程。无论是治理主体、职责权限还是运行模式都发生了根本性变迁，民主行政得到了推进和发展。

(一)公共主体的变迁：多元治理主体的互信合作

传统公共行政模式将行政过程看作专家而非民众的治理过程，这一扭曲的话语机制一直召唤着“理性人”的统治，由传统的宪法和正式规范等确立的政府是治理的唯一权威。在公共治理时代，民主行政成为政府管理者与社会共同的实践活动，而不是行政管理者封闭的自我描述和自我建构。因此，政府不再是国家唯一的权力中心，政府、社会相关自组织和公民等都成为公共事务的治理主体。民主行政支持社会自组织和公民的自我治理，政府(行政管理者)应与社会自组织、公民成为平等的“对话中的人”。他们在政治上相互认同、在伦理上相互信任、在职责上权责明确、在利益上相互协调，共同参与公共事务治理。正如全钟燮所言，“这一建构方式是对人类基于实践行动而形成的话语的尊重，是对人们在分享、互动基础上达成共识的尊重，因此无疑是对人们民主参与治理过程的倡导，是对公共事务治理中政府与公民社会等主体间积极互动的张扬。”[注]全钟燮：《公共行政的社会建构:解释与批判》，孙柏瑛等译，北京大学出版社2008年版，第16页。

(二)职能权限的变迁：各主体职责范围的重新界定

民主行政是政府管理者与社会共同的实践活动，因此，在公共治理过程中，不可避免存在政府与社会、公共与私人、政府与市场之间边界与责任的模糊性。因此，需要重新界定政府的权限、职能范围和行为方式，并明确其他治理主体职责和权限。对于政府而言，政府从权威中心转变为公共服务的推进者与服务者，从主体中心主义转变为客体中心主义，从权力中心主义转变为服务中心主义，从个体利益中心主义转变为公共利益中心主义，从而发挥“元治理”的作用。社会自组织自主参与公共事务的治理，在自身职责和权限范围内自主履行公共治理职责。公民成为关心和参与公共事务的积极公民，从被动客体转变为参与主体。

(三)运行模式的变化：沟通——信任——合作

从人类社会治理的历史变迁看，人类社会治理的历史经历了统治型、管理型和服务型三种社会治理模式。统治型的社会治理模式以“权威——依附——遵从”为特征，管理型的社会治理以“契约——控制——服从”和“竞争——管理——协作”为特征，服务型社会治理模式则以“服务——信任——合作”为典型特征。[注]孔繁斌：《公共性的再生产》，江苏人民出版社2012年版，第61页。在公共治理时代，多元治理主体力图用协商、对话和共识等认识工具来建构世界图景，对话本身反映的是主体间性的关系，基本特征就是一种平等交流和互动，传统的命令和控制方式得以改变，对话、沟通、互动、参与成为公共治理的基本途径，形成了多元治理主体“沟通——信任——合作”的运行模式。