区域治理模式与产业集群升级困境分析——基于全球价值链视角

马中东

(聊城大学 商学院，山东 聊城 252059)

十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，同时要更好地发挥政府的作用，经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。产业集群升级是“市场在资源配置中起决定性作用”的必然要求，完善“区域治理模式”是处理好政府和市场关系的主要体现。为此，本文把区域治理模式和产业集群升级联系起来，认为通过区域治理模式的完善，能够有效推动产业集群的升级。

一、文献回顾与问题的提出

近年来，学术界一般认为，嵌入全球价值链高附加值环节是我国产业集群升级的主要途径；但是嵌入全球价值链却面临许多现实困难，主要是全球价值链的“区域治理模式”的低效锁定阻碍地方产业集群有效嵌入高附加值环节，使我国的产业集群难以摆脱全球价值链的低附加值陷阱；如何提升区域治理模式效率、有效嵌入全球价值链高端环节，成为产业集群升级亟待解决的主要问题。

不同学者根据不同的标准，对全球价值链的集群治理模式进行分类。Gereffi认为，每条价值链中都有一个主导者，这个主导者对价值链的性质起着决定性作用。在全球价值链中居主导地位的企业，通常能获得较多的收益，从而使参与价值链的各企业收入差距明显。按照主导者角色的不同，全球价值链可以划分为两种模式，即购买商驱动型和生产商驱动型[注]Gereffi：Beyond the Producer‐driven/Buyer‐driven Dichotomy —The Evolution of Global Value Chains in the Internet Era.。Gereffi、Humphrey和Sturgeon等都根据全球价值链中行为主体之间的协调能力的高低，将全球价值链治理模式划分为五种，即市场、模块型、关系型、领导型和等级制。五种治理模式中市场和等级制分别处于价值链中行为体之间协调能力的最低和最高端[注]Gereffi G. International trade and industrial upgrading in the apparel commodity chain.Journal of InternationalEconomics, 1999, 48(1): 37-70.。市场是组织经济活动最为简单和有效的模式，其运行的核心机制是价格机制；科层制则以企业制为典型，其运行的核心是管理控制。模块型、关系型、领导型同属于网络治理模式，是网络模式的进一步细分。从科层制到网络再到市场，显性协调和权力不对称的程度逐渐减弱。许多学者研究了基于价值链的产业集群升级形式：Kaplinsky & Morris从价值链升级的角度谈集群的升级，大致认为集群升级主要有四种类型:过程升级、产品升级、功能升级和链的升级[注]Kaplinsky & Morris：A handbook for value chain research,2001.。普遍认为外源型产业集群升级一般都依循从过程升级到产品升级再到功能升级，最后到价值链条升级这一规律。

国内外学者对地方产业集群嵌入全球价值链的方式进行了探讨。从价值链治理模式的角度分析集群的嵌入方式是一条可行路径。但如果按照Gereffi对价值链的区分来分析集群嵌入全球价值链的方式，则产业集群只能进入由生产者或购买者驱动的价值链，这从一开始就把链上的行为主体置于不对等的地位，和现实情况难以吻合。Humphrey和Schmitz的价值链分类方法增加了产业集群嵌入全球价值链的方式。对应着他们提出的四类链治理模式，地方产业集群的嵌入方式相应地也有四种：科层嵌入、市场嵌入、网络嵌入、准科层嵌入[注]聂鸣、刘锦英：《地方产业集群嵌入全球价值链的方式及升级前景研究述评》，《研究与发展管理》2006年第6期。。

我国许多学者从全球价值链角度分析我国地方产业集群的升级问题。钱平凡较早从全球价值链角度分析产业集群升级。他调查我国淡水珍珠产业发展，认为我国谈水珍珠产业集群升级的方向是沿着全球价值链不断升级[注]钱平凡：《基于产业集群和全球价值链的我国淡水珍珠产业发展方略》，国务院发展研究中心调查研究报告，2003年12月。。文嫮、曾刚首先以建筑陶瓷产业的实例分析为依托，探讨国内外集群基于全球价值链的互动对本土集群的影响，分析当前国内集群在全球价值链中面临的挑战，提出集群升级的可能途径[注]文嫮、曾刚:《嵌入全球价值链的地方产业集群发展——地方建筑陶瓷产业集群研究》，《中国工业经济》2004年第6期。。张辉的研究主要以浙江和北京为对象，通过对浙江平湖光机电集群的升级实践的分析，认为全球价值链的动力机制直接决定着地方产业集群的升级轨迹。全球价值链治理模式决定着地方产业集群不同升级方式的难易程度[注]张辉：《全球价值链动力机制与产业发展策略》，《中国工业经济》2006年第1期。。

关于产业集群治理的研究成为近几年的研究重点，周泯非、魏江依据市场、社区和层级三种机制在集群治理活动中所起到的作用不同，认为集群治理模式可分为三种类型：自组织型、中心领导型和多元协作型[注]周泯非、魏江：《产业集群治理模式及其演化过程研究》，《科学学研究》2010年第1期。。潘锡泉、项后军构建了以市场治理、关系治理与科层治理三维互补架构形式的核心企业和配套企业承诺可信性治理框架[注]潘锡泉、项后军：《产业集群中的可信承诺及治理——基于非对称核心企业与配套企业关系资本视角的研究》，《浙江社会科学》2012年第9期。。陈晓峰、邢建国以产业集群的内部治理和外部治理为分析视角，分析两者对地方产业集群升级的影响[注]陈晓峰、邢建国：《集群内外耦合治理与地方产业集群升级——基于家纺产业集群的例证》，《当代财经》2013年第1期。。但是相关研究还处于起步阶段，关于集群治理的含义、逻辑、结构和机制等内容还有待进一步深化。

通过以上对嵌入全球价值链的地方产业集群升级理论以及治理理论的梳理，可以发现，对全球价值链治理模式的分析较为丰富，而针对全球价值链中的区域治理与产业集群升级困境的分析较少，为此本文提出从价值链“区域治理模式”角度，分析全球价值链治理和集群升级的内在联系。

二、全球价值链低端锁定阻碍产业集群升级

全球价值链的片断化使得各个价值环节在全球地理空间上离散分布，但是每个价值片段一般都具有高度的区域集聚特征，地方产业集群便成了全球价值链条中的一个从属部分。代表全球价值链附加值的“微笑曲线”的左端是设计研发环节，是产业竞争力的基础，底端代表生产加工环节，附加价值最低，右端是代表产品品牌建立、服务及营销设计的价值链下游环节。产业集群可以有不同的升级方式，比如进入价值链右端有较高附加值的市场，从事新的产业或承担新的生产功能，提升整个价值链的水平，或者进入价值链左端从事研发设计等等。在升级过程中，不仅产品或工艺流程实现全新的突破，还包括生产有较高附加值的产品，进入有较高壁垒的市场。

我国产业集群升级面临的问题是：在价值链的生产环节，以劳动密集型产业为主，技术推广以模仿为主，技术创新不足，形成产品“低附加值陷阱”；在价值链的市场销售环节，市场无序竞争，缺乏知名品牌，形成“市场品牌陷阱”；在价值链的研发设计环节，一直以模仿为主，缺乏真正的核心技术，形成“技术研发陷阱”。三大陷阱导致产业集群的全球价值链低端锁定，制约产业集群竞争力的提升，阻碍产业集群升级。

产业集群为了获取竞争优势，往往积极嵌入全球价值链，增强与外部的联系，这对产业集群升级和可持续发展非常有利。从价值链升级类型来看，我国产业集群较易实现的升级模式为过程升级和产品升级。在OAM及OEM产业集群的生产中，集群企业可以通过“干中学”和“出口中学”方式，从国外采购商或主导厂商那里学到大量关于提升生产流程、提高生产连续性和产品质量的知识。通过过程升级和产品升级，改进集群的生产工艺，提高生产效率，降低生产成本，同时有更多的新产品、新品牌推向市场，这些都能增强集群的竞争力。

但是过程升级和产品升级只是全球价值链的低级升级模式，而不能掌握产品的核心技术，也不能快速实现功能升级和链的升级，从而不能获取更高的附加值。地方产业集群综合技术实力不强，未掌握核心技术，向价值链左端研发设计环节升级的难度较大。我国沿海地区的大多数产业集群是在政府政策的引导、低廉的劳动力成本、廉价的区域资源与跨国公司的资本、技术的结合下诞生的，具有典型的“外嵌性”，在技术、资金、市场方面实力都不强，由于遇到发达国家的市场和跨国公司的双重阻击和控制，外资企业在集群中的技术外溢效益非常有限，短期内实现链升级的难度非常大。在产业集群治理中跨国公司处于“中心”地位，因此产业集群的成长服从于跨国公司全球价值链分工的安排和需求，致使我国产业集群在产业成长、升级过程中面临价值链的低端“锁定”，在全球价值链分工中处于不利地位，只能从事低技术含量、高成本、低附加价值型的加工环节[注]刘志彪：《全球价值链中我国外向型经济战略的提升——以长三角地区为例》，《中国经济问题》2007年第1期。。

三、产业集群“区域治理模式”的低效锁定

我国产业集群升级困境的原因在于价值链“区域治理模式”的低效锁定。区域治理模式是指地方产业集群范围内相对独立和完整的治理体系，由治理主体、治理机制、治理手段、治理文化等要素共同构成，由于组成要素各自的属性不同，以及要素之间的组合方式不同，区域治理模式可以表现为不同类型，一般分为契约治理、网络治理、关系治理三类，治理机制包括层级、市场和混合三种制度安排[注]周泯非、魏江：《产业集群治理模式及其演化过程研究》，《科学学研究》2010年第1期。，当然其他学者从不同角度对集群治理模式进行不同的分类，无论怎样划分，集群治理的本质是通过对社会经济系统内各种主体关系的协调，达到资源的最优配置，提升产业集群的竞争力。当前我国地方产业集群的“区域治理模式”存在许多问题，导致产业集群升级乏力。

(一)在治理结构方面，治理主体的功能划分存在交叉和错乱，导致区域治理效率低下

1.地方政府职能定位失范锁定，存在越位、缺位和错位现象

十八届三中全会决定指出，政府的作用主要是“加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕，弥补市场失灵”。在集群区域治理模式中，政府的作用发挥却存在不到位的地方。越位：地方政府对许多企业进行“行政捏合”，半强制性地外部“植入”进入产业集群，市场机制难以发挥作用，使得集群内企业之间业务和技术关联不大，缺乏明确的产业分工和产业特色，产业结构趋同，难以形成各种能够推动企业有效竞争的机制。缺位：地方政府在促进产业集群发展过程中，往往约束于短期内GDP考核，战略决策“目光短浅”，缺乏对技术创新投入的机制，而仅仅依靠短期的土地价格优惠、税收政策优惠等措施发展产业集群，导致集群技术创新动力不足，产品更新换代慢，不能可持续发展。错位：地方政府偏重对大企业的扶持和关注，而忽视了对中小企业的培育，缺少解决中小企业困难的政策；政府往往重视基础设施等硬环境建设，对服务、管理等软环境的营造不足，热衷于在经济总量上攀比，却不重视节能减排和生态环境建设，致使集群内企业负担过高、管理环境差、支撑体系弱、环境污染严重等等，严重影响了集群的升级。

2.企业家功能有待创新

企业家的基本功能在于两个方面，一是对内协调企业内部资源，使其发挥最大效率；二是对外开拓市场，寻找新的商业机遇。当前，大多数集群企业家的经营管理活动具有“家长制”和“经验型”的特点，普遍欠缺现代企业的经营与管理能力，缺乏勇于开拓市场、不断寻求商机的能力。而且企业家的创新精神具有先天缺陷，比如小富即安的思想、任人唯亲的思想等等，这使得企业家在快速变化的市场环境中，在战略决策和资本运作等方面出现失误，导致企业很难做大，即使做大，也很难做强做久。

3.行业协会等中介组织的作用得不到很好发挥

行业协会是以同行业企业为主体，根据国家法规政策规定而组成的，具有自愿性、非营利性和自律性特点的行业管理组织，是联系政府与企业的纽带。行业协会的存在有利于加强对企业的政策引导、协调服务和信息交流，发挥自律、协调、监督和维权的作用。行业协会的作用在许多产业集群中得不到有效发挥，比如，不能有效防止不良企业的进入，不能有效监督企业的违规行为，也没有有效协调会员企业之间的矛盾，导致了同行业企业的恶性竞争，损害了产业集群的整体利益。

(二)在治理机制方面，利益分配机制因为机会主义而失衡

一般来讲，集群治理就是通过正式的或非正式的制度与规范，不断协调集群中所有利益相关主体的行动，这些利益相关者既包括集群内部价值链上的所有参与者，也包括与集群相联系的外部市场与机构。集群实际上是众多利益相关者所构成的社会网络，所有行为主体都面临信息不完备和不对称的困扰，因此治理机制的重要作用就在于抑制机会主义、促进群体创新，换句话说，要保证合作各方有强烈的动机不去利用他们之间的信息不对称和不完全契约来谋取自己的利益；整个产业集群是一个利益相关体，各个主体之间因为功能分工而存在着相互制衡，但同时也存在着利益导向的差异。由于功能的层次性，市场机会主义以及信息不完全，不同功能主体之间不能达到与其功能相匹配的利益分配，这扭曲了对市场主体的利益激励，从而影响到集群主体功能的充分发挥。

(三)在治理手段方面，信任机制缺失降低了治理绩效

信任是集群成员之间分工合作和取得协同效应的基础，是产业集群的关键性组织原则。集群成员间的信任影响和决定着它们之间的交易行为。市场或权力在协调经济活动和合作方面存在失灵，所以信任成为赢得合作行为的一种很重要的治理工具。在产业集群内部，绝大多数交易是依赖集群成员之间的信任完成的，信任成为集群成员间的自动履约机制，既可以降低交易成本，提高交易效率，又能够降低交易风险。成员间的相互信任，还可以加大产品设计开发、生产制造和市场等方面的信息共享，有利于产品创新和工艺创新，缩短产品开发周期，降低生产制造成本，从而使集群的竞争力增强。但是，许多产业集群升级过程中却面临信任机制缺失的问题。在集群中，如果交易双方的信任程度低，交易双方将大行机会主义行为。基于个人利益的竞争占据了主导地位，企业间过度竞争会导致敌意心理，有害于企业间的合作共赢。这将减少集群未来的经济合作，降低了产业集群的区域治理绩效，导致资源配置的低效率。

(四)在治理文化方面，家长制限制了产业集群升级

集群治理文化是集群治理主体信奉和倡导的共同信念, 包括价值观、信仰、经营哲学、道德准则和社会责任等, 以及由此表现出来的集群企业共同的风范和精神。治理文化是产业集群区域治理模式活力的源泉。在中心领导型产业集群中，核心企业是众多的中小企业的龙头和领导者, 同时也是优秀集群治理文化的发起者和倡导者, 是文化执行的表率。随着企业从成长期急速发展至成熟期后，核心企业中的家族文化显示出自身的局限性，企业治理模式的缺陷亦开始显现。“家长制”、“任人唯亲”的传统理念在地方产业集群的企业中仍占主导地位，在家族企业内部，创始人在其创业和企业成长中形成了个人权威，支配着所有的重大决策，控制了企业各种资源的配置，企业家习惯于集权管理，不愿将相关权力授给具有专业知识和技能的职业经理人；封闭自旧，缺乏创新，不愿意国外股东、社会机构和公众参与企业股份。因此，传统的治理文化对于提升管理水平、获取国际先进技术合作机会、吸引优秀人才等极为不利。经营者的视野狭窄，企业运作缺乏透明度，家族企业中的内部管理人员多具有血缘关系，外界投资者一般很难及时、全面地了解到企业真实的财务状况，这就导致了企业融资困难、资金短缺、缺少发展后劲等一系列问题，影响企业可持续发展。

四、构建高效“区域治理模式”，突破产业集群升级困境

区域治理模式的实质是运用权力和市场两种机制及其混合机制对各个治理主体进行调整、控制和约束，激发主体活力，以达到整个产业集群资源配置的最优化，获取创新和竞争优势，实现整体升级。区域治理模式的低效率，一方面使产业集群创新缺乏动力，不能有效摆脱全球价值链的技术锁定；另一方面，产业集群内部企业之间不能进行有效合作竞争，缺乏市场创新，市场品牌价值不高，不能克服全球价值链的市场控制。为此，必须构建高效的产业集群“区域治理”模式，提升产业集群的技术创新和市场创新能力，突破产业集群升级困境。

(一)转变政府职能，理顺多元治理主体的关系

一个集群的治理主体应该包括政府、企业、行业协会、风险投资者、大学与研究所、服务机构、以及与本地市场紧密联系的外部供应商和销售商等。促进产业集群升级需要多方面因素有机组合共同推进，在产业集群升级中，由于技术的外部性、创新的风险性及不确定性等市场失灵的存在，加上集群作为地方经济发展的产物，具有显著的区域性特征，使得地方政府在推动产业集群升级中扮演举足轻重的角色[注]黄永明、廖加富：《基于产业集群主体功能的集群治理》，《江淮论坛》2011年第2期。。因此，转变政府职能，建立服务型政府，是提升区域治理模式治理效率的关键。

服务型政府的一个主要功能是营造产业集群的市场品牌。当前，我国产业集群要摆脱升级控制，就必须建立自己的品牌和营销渠道。但我国集群中的众多企业由于过度竞争和产能过剩而处于微利求生存的阶段，无法获取建设品牌和营销渠道所需要的大量资金。在这种情况下，政府应积极有效整合集群内资金和营销渠道等资源，打造集群共享的国际品牌和营销渠道。同时，政府必须推动具有准政府职能的行业协会的建立，引导产业集群内企业加强行业自律，通过行业协会共同制定严格的产品技术、质量、环境、劳工等一系列标准，建立强有力的监督处罚制度，以维护集群区域品牌在国内外市场上的良好形象[注]魏丽华：《全球价值链视角下我国产业集群升级的必然性分析——以金融危机中的加工制造业集群为例》，《北方论丛》2009年第2期。。

服务型政府的另一个主要职能是推动集群创新，提升集群企业的技术进步。通过建立技术平台和项目规划，引导科研机构、高等院校为集群提供技术开发和咨询服务，促进“政、产、学、研、商”的有效结合；通过直接为企业提供财政补贴或税收优惠等措施鼓励企业不断进行技术创新。在理想状态下，地方政府的行政权威、规模企业的经济权威、市场的价格信号和利润激励、社区内的互惠规范等不同机制能够在区域治理模式中各司其职地实现对集群进行整体的系统化治理[注]周泯非、魏江：《产业集群治理模式及其演化过程研究》，《科学学研究》2010年第1期。。

(二)理顺治理主体的利益分配机制

集群治理的关键就是要确立集群内各主体承担与其资源和能力相适应的功能，并协调利益分配，使利益分配尽可能地匹配于集群主体所发挥的功能，从而矫正扭曲的激励。产业集群的利益分配在产业集群内的企业、行业协会、公众和政府多个主体之间展开，好的利益分配机制能够保证利益在各个主体之间的合理分配，并能有效激发各个主体的积极性，进而保证集群的治理效率[注]陈赤平、丁建军：《基于中间性组织视角的产业集群三层次治理模式》，《产业经济研究》2009年第2期。。为此，在集群内部，按照各自的功能，要处理好企业和企业、企业和行业协会、企业和地方政府之间的利益分配，在集群外部，处理好产业集群和价值链各个环节的利益分配，只有这样，才能建立功能和利益相匹配的分配机制。

(三)完善治理手段和措施

充分利用各种治理手段，既要有组织层面上的保障，也要有制定方面的完善；既要正式制度的权威，也要非正式制度调节。从组织层面上，要完善集群的网络组织，提升创新能力。产业集群作为一种复杂的网络组织，其创新能力也是由其地方网络的成熟度决定。嵌入全球价值链集群要想实现价值链升级，就必须加强与网络外的及时联系。通过网络化促进集群中各行为主体的共同行动，强化合作，实现资源共享和优势互补，促进集群内的知识互动，构成了集群学习系统，带来集群创新能力的提高。从制度层面上，建立良好的信任机制，有利于提升产业集群治理绩效。在正式制度方面，通过法律、权威、集体行动规则来控制恶意竞争、减少过度竞争；在非正式制度方面，通过行业协会、商会等中间组织利用其成员间的信任、声誉、自律和社会惩罚等非正式治理机制，来减少机会主义行为的产生，并鼓励集群成员间的合作、共享、互利以及信守承诺, 从而促进良好的信任机制的产生。

(四)培育现代集群治理文化

集群治理文化是产业集群演化的结晶, 只有当集群治理文化渗透到集群治理主体的内部, 真正做到自觉、自律, 区域治理模式才能更有效率，产业集群才能久盛不衰、优势常在。要立足于民族的、区域的优秀文化构建产业集群区域治理文化，着眼于产业集群的品牌和集群竞争优势, 建立起区域的集群价值观、集群竞争规则、集群品牌文化、集群精神等。区域治理文化还包括企业文化，家族企业的企业家要克服“家长制”，建立开放式的企业文化，实现从 “任人唯亲”向 “任人唯贤”的转化，通过股权的多元化、部分控制权的转移、聘请非家族的职业经理人等一系列措施，建立有效的企业治理模式和现代企业管理制度，使治理模式与企业的成长阶段相匹配，最终打破阻碍家族企业发展的瓶颈，保障和促进家族企业的持续健康发展。

总之，有效的区域治理模式是实现政府和市场两种资源配置方式有机结合的一种混合模式，既能克服政府失灵、又能克服市场失灵，是推动产业集群创新和升级的着力点和突破口，是体现社会主义市场经济优越性的治理模式，也是深化经济改革和社会改革的重要内容。