刘 昊
(首都师范大学学前教育学院,北京 100048)
近几年,学前教育受到了前所未有的关注,政府也出台了一系列重要措施,大力推动学前教育事业的发展。表面上看,引发关注的“入园难、入园贵”是学前教育数量严重不足的问题,但如果进行具体分析,可以发现数量的短缺是具有结构性的,其实质是“入好园难、入好园贵”。人民群众对高质量幼儿园的需求与其数量的相对不足才是其根本矛盾所在。因此,数量问题与质量问题是相互交织在一起的,无法相互剥离。从学前教育的根本目的——促进幼儿身心全面和谐健康发展的角度看,大量研究表明,低质量的学前教育不仅无益于此目的的实现,反而会对幼儿发展造成伤害和阻碍,因此十分有必要对学前教育质量进行监控。[1][2]在此项工作中,对以下三对关系的深入认识和妥善处理,将有助于提升学前教育质量监控制度设计和实施的科学性与有效性。
在不损害公平的前提下,促使教育资源向优质机构流动,是提升教育质量的重要途径,也是政府在学前教育事业发展中必须承担的一项调控职能。建立和运行教育质量监控体系,即是实现这一职能的重要手段。当前我国的做法是:由各地教育行政部门制订一定的标准,定期对辖区内幼儿园进行评级定类,然后根据评定结果确定其收费标准、回拨经费金额等。等级高的幼儿园不仅能得到更多的投入,而且在教师的职称评定、培训、专业支持等多方面,甚至“赞助费”等隐性收入上也会享有优势。但是,这种调控职能发挥的范围基本仅限于政府举办(即“体制内”)的幼儿园,社会力量举办的幼儿园即使进行了评级,也无法得到上述大部分实惠。这导致在我国学前教育资源的优化配置过程中,政府的调控与市场的调节呈现“两张皮”现象:体制内幼儿园可以通过参加评级获得更多资源,而在体制外,幼儿园的资源配置则几乎单纯依靠市场调节,由此出现了许多由市场固有的短期性和盲目性导致的问题。当前我国社会力量办园数量已经占总园所数量的近70%,[3]政策也鼓励多元化投资主体的参与。如何让学前教育质量监控系统更加全面、有效地发挥优化资源配置的作用,尤其是有效规范和引导市场提升教育质量,是改革和完善学前教育质量监控中必须考虑的问题。
学前教育作为一种准公共产品,应允许市场资本参与生产,那么在该领域的资源配置上,也就应当允许政府、市场都发挥作用。学前教育资源的配置包括事先性配置和过程中配置,前者是指举办学校、教育机构的先期投入方面的配置,后者指在教育过程之中教育资源向优质机构的流动,实现效用最大化。前者的配置首先要保证公平,后者则可以偏向效率。教育质量监控所参与的配置显然属于后者。在此方面,无论从理论还是实践的角度而言,政府和市场都是缺一不可的。
一方面,在当前我国学前教育主要由社会力量举办的形势下,由市场发挥资源调配作用是必然的选择,它能够极大调动幼教机构提升教育质量的积极性和创造性,并且可以通过价格杠杆使教育活动参与者获得简单、明晰的信息,提高资源配置的合理性。另一方面,学前教育是国民教育体系的组成部分,是为全社会、全民族谋福祉的事业,因此政府必须负担相应的责任。在实践中,市场对幼儿园质量的评判本质上往往是终结性的,虽然能起到优胜劣汰的效果,但不利于幼儿园本身质量的持续提升。而经过良好设计和实施的政府监控则能够着眼于引导、促进,将评价结果作为改进、提升教育质量的依据,体现评价的增值性。此外,市场调节的短期性和盲目性,虽然在学前教育供不应求的现阶段还看不出太大危害,但已经导致了如下突出问题:在关于幼儿园质量的信息上,学前教育服务的提供者和消费者之间存在严重的信息不对等,家长们不具备专业知识和资源去鉴别幼儿园的质量,只有依据幼儿园的表面条件和自我宣传。这无论对幼儿的发展还是对幼儿园本身质量的真正提高都是无益的。总之,市场以自由为要旨,政府则以平等为首要价值;市场排斥干预,政府则不能过度放任自由。在学前教育资源调节中,必须考虑二者的有效结合。
现代市场经济管理中,政府通过“行政指导行为”对市场资源进行调控,已经成为各国的普遍选择。“行政指导行为”和“强制性行政行为”相对,意指行政机关为谋求行政相对人作出或不作出某种行为以实现一定行政目的,而在其职责范围内实施的指导、劝告、建议、奖励等不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。它既有利于调动市场的积极性,又能弥补市场的盲目性。在学前教育质量监控中,政府部门通过制定评估标准和办法、制订相应的激励措施,鼓励幼儿园参与评估,从而监控和提升其教育质量,即是“行政指导行为”。理论上,这种调控方式蕴含了政府、市场的二元逻辑,既可以让政府的权威在经过公众的选择后发生作用,又让公众在更加可靠的前提下作出理性的判断。从我国目前的实践看,要将这种理论上的优势化为现实,还需要进行更严密的制度设计。
首先,应贯彻行政指导行为的原则,理顺相关方关系。其一,行政指导行为要符合正当性原则,即行政指导行为必须最大限度保障行政相对人对行政指导的可接受性。换言之,要保证行政相对人——幼儿园认为接受行政指导对自己会产生有利后果。前文所述我国目前的幼儿园评级制度的问题之一,就是对体制外的幼儿园来说,参加评级能够带来的好处不多,有时为了参加评级还需付出巨大的额外成本,得不偿失,所以体制外幼儿园参与评级的积极性不高。其二,行政指导行为要符合自愿性原则,即相对人对是否接受行政指导,具有完全出于自己真实意愿的自主选择权。而目前对于体制内的幼儿园来说,由于评级后能够带来的各种好处,以及不参加评级需要付出的隐性代价,加上有些地区教委的硬性要求,都决定了其必须参加评级。这也就意味着,应打破幼儿园质量评定及其与之挂钩的资源分配“双轨制”,对各种体制办园一视同仁,采取同样的质量评定办法,并以公平为原则建立配套的质量激励措施,实现受益面的均衡与分散。
其次,应研究行政指导行为的实施途径,完善学前教育质量监控系统的运行模式。学前教育质量监控工作既包括针对幼儿园进行的实地评估、指导,又包括发布对整个学前教育行业具有普遍指导意义的评估标准等文件,因此从性质上看,它应属于具体、抽象两可型行政指导行为。此种行为可采用的方式具体包括:发布信息、公布实情;建议、意见、主张;表彰、提倡;宣传、示范、推荐、推广;鼓励、激励、勉励、奖励等多种型类。针对其中的每一种,都有必要加以认真分析和研究,结合我国实际和国外经验进行合理的制度设计。例如,在公布实情方面,我国应研究将幼儿园质量评定结果信息向社会、家长公布的适当方式,尽可能扩大其影响范围。在美国,很多州实施了“学前教育质量评级与促进系统”,各州质量评级的结果往往通过网站、手册等向全社会公布,家长可以非常方便地查询幼儿园的等级,了解到关于幼儿园质量的详细信息。这就在很大程度上缓解了信息的不对等,使家长在选择学前教育服务时有了准确、可靠的判断依据。当然,这必然要求我们的评定信息要更加详细、具体,且更多关注于家长无法直接看到的教育过程等“软性”质量。再如,在鼓励、激励、勉励、奖励方面,美国大多州都在评级后实行“分级补贴”(tiered reimbursement),按照托幼机构评级的结果,给予一定数额的资金补贴。[4]评级越高的机构,所得的补贴额度就越高。与此同时,对质量未达标或下降的幼儿园进行问责。这些都是值得借鉴的具体措施。
“保基本”和“促提高”,是学前教育质量监控系统可以实现的两种功能取向。从近几年一系列政府文件可以看出,国家提出建立幼儿园质量监控体系的主要着眼点在于前者,即确保幼儿园教育的基本质量,避免“小学化”等低质量教育带来的危害。如2012年颁布的《学前教育督导评估暂行办法》要求各地“建立幼儿园保教质量评估监管体系和机制,开展保教质量监测评估工作,有效解决‘小学化’倾向和问题。”不过,现行的幼儿园分级定类制度在实际运行中所体现出的定位似乎更偏向于引导幼儿园的质量提高,一定程度上忽视了对低水平质量的“把关”作用。例如,各地对于较低级别评定的标准普遍较低,很容易通过,幼儿园只有在申请较高级别评定时才会感受到挑战。在实践中,各地实际上更为重视的也是较高等级幼儿园的评审以及优质(或称“示范”)幼儿园的评定。所以,未来的学前教育质量监控系统如何协调“保质量”和“促提高”两种取向,也是必须研究的问题。
首先,学前教育质量监控系统应当同时承担“保基本”和“促提高”两种功能。对于“保基本”功能,我国目前理论上是由办园资格审批(“准入”)制度和幼儿园评级制度来共同实现,但是将希望寄托于前者是不现实的,因为它的准入门槛较低,并且过多关注硬件、资金等外在条件,实际上起不到保障教育质量的作用。与此同时,资格审批的主要执行者——县级教育行政部门也缺乏监测、督导幼儿园动态教育质量的专业资源。因此,现有的学前教育质量监控系统应当改革,以更多地突出“保基本”的功能。不过,同时也不能放弃“促提高”的功能,因为这是学前教育质量监控系统的最终使命。
其次,学前教育质量监控系统可以同时承担“保基本”和“促提高”两种功能。从本质上看,无论幼儿园教育质量处于何种层次,都要遵循同样的幼儿发展和学习规律、教育发展规律,因此其评判标准应当是具有内在一致性、系统性的。从这个角度来看,质量的低标准、高标准可以并且应当统一于同一个体系之内,关键在于对评估程序和评估标准进行科学合理的设计。
第一,现阶段应将关注点更多地转移到“保基本”上。保障幼教的基本质量,是实现我国学前教育发展战略目标、发挥学前教育功能的前提条件。但目前部分幼儿园教育质量低下,不仅不能促进,有时反而危害幼儿的学习与发展的问题十分突出,因此在现阶段,“保基本”和“促提高”中更为重要的是前者,学前教育质量监控系统要更多地关注低水平层次上的评估和督导,尤其是对于农村幼儿园、社区幼儿园等,应在财政上加大投入、专业上增加支持,加强对其教育质量的监控、引导和激励。
第二,在评估程序和评估标准的设计上可以借鉴国际经验,对不同等级的幼儿园进行差异化评估,将两种功能有机整合进同一个质量监控系统之中。如澳大利亚近期开始实施的学前教育质量监控系统将托幼机构分为五个等级:未达标、可运营、达标、高质量、优秀。各等级之间的标准区分度高,能够涵盖从极低到极高质量的托幼机构。其中“未达标”即没有达到国家标准的要求,必须尽快与监控机构合作,以求尽快达到标准,否则将被强制关闭,这实际上承担了“质量准入门槛”的作用。而“优秀”等级意指托幼机构质量达到了很高的水平,可作为当地其他机构的示范,相当于我国的“示范园”。不同等级的托幼机构参与评级的频率也有所不同,如被评定为“未达标”的机构必须尽快整改并重新参评,“达标”等级的机构须每两年接受一次再评级,“高质量”和“优秀”的机构则每三年进行一次重评即可。[5]这样,在保证评估标准系统、一致的前提下,将“保基本”和“促提高”两种功能取向整合进了同一系统中。此外,在质量评估标准上,也可以通过细化标准、细分级类等方式,使其整体上既具有基本性,又具有提高性。例如美国有些州的“学前教育质量评级与促进系统”中有关设备环境、教师教育水平、师生比例等基本方面的评估标准,适用于所有等级的参评机构,但对于参评高等级的机构,在此之外会增加一些额外的评估要求。比如宾夕法尼亚州的评估系统将托幼机构划分为一星到五星,对三星以上的机构,除了基本评估之外,还要采用专业的评估工具“幼儿教育环境质量评价量表”(Early Childhood Environment Rating Scale)进行评定,由评估人员进行现场观察评量,要求所有班级的平均得分必须超过4.25分,且任一班级不得低于3.5分。[6]这种方法既涵盖了保证最低质量的基本标准,又提出了相对较高的、具有导向意义的要求。此种差异化的评估管理方式避免了过多的评估投入,但提高了监控系统的运行效率。
教育质量是个综合性的多层次概念,总体而言包括两大方面:其一,教育投入及教育过程的软、硬件质量,硬件如教育环境、设备、教师及管理人员的数量和教育水平等,软件即教育实施中体现出的动态质量,包括管理水平、课程的设置与实施、教师教学水平、师生关系及班级心理氛围等。其二,教育成果的质量,即接受了教育的学生所表现出的学习与发展水平。前者是后者的前提和保障,后者是前者的结果和最终体现。那么,在资源有限的情况下,教育质量监控应更加关注哪个方面呢?我国对义务教育质量的监控主要针对的是教育成果,而在学前教育阶段,尚没有国家层面的针对学前儿童发展成果的监测。现有各地的幼儿园评估标准对教育投入和过程质量的监控给予了极大的关注,也几乎没有对幼儿学习与发展状况的评估。在学前教育质量监控体系的改革与完善中,教育过程监控和教育成果监控之间存在何种关系,值得深入分析。
首先,对教育成果的监控不可缺失,它是教育质量监控的最终指向。我国当前的学前教育质量评估系统缺乏对幼儿学习与发展状况的考察,其中固然有评估幼儿发展状况费时耗力、不易实施的因素,但该情况折射出的深层次原因是,现有的质量评估系统并未与时俱进地反映出当今对学前教育事业性质的新认识。传统上,幼儿园更多被定位为抚养、照料幼儿的机构,在这样的认识下,主要考察幼儿园的一些基本保障性条件即可。近些年随着认识的深入,世界各国都开始重视学前教育的长远价值,将其定位为奠基、提升全民素质的国家战略性事业。我国2010年发布的《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》明确指出“学前教育是终身学习的开端,是国民教育体系的重要组成部分”,就体现了这一新的认识。既然促进幼儿的素质养成成为了学前教育的重要职能,那么对幼儿素质的监测就必然要成为学前教育质量监控的重要内容。
其次,应重视教育投入和过程监控。将幼儿的学习与发展成果作为质量监控的惟一依据是不适当的,因为影响幼儿学习与发展的因素不仅来自于幼儿园,也来自于其他方面,尤其是家庭。幼儿园所能够掌控的更多地还是教育的投入和过程,而且对教育过程的有力监控和保障可以作为保证教育成果质量的有效途径。
第一,应当在深入研究的基础上,建立科学的取样、评估办法,科学、审慎地将幼儿发展状况评估纳入到学前教育质量监控体系之中。简要而言,在取样方面,要确定合理的取样范围和方法,在条件许可的范围内,尽量保证样本容量及其代表性和准确性。在进行评估时,需要研制好的工具、采用适当的数据分析方法,对幼儿进行全面、准确的评估,并且基于幼儿发展的动态性特征,多关注动态的变化,做追踪式评估。
第二,通过监控和保障教育过程,有效保障教育成果,为此要深入地研究教育过程与教育成果之间的关系,然后在此基础上科学地制订教育过程评估程序和标准。例如,教育场地、设施等“硬件”条件对教育成果的影响往往存在“门槛效应”,当这些质量非常差时,它们会对幼儿的发展造成不利影响,但一旦这些因素超过了某个特定水平的临界点(“门槛”),它们的提高就不再能带来幼儿发展水平的持续提高,[7]因此应当研究不同质量因素是否存在此种“门槛”,如果存在,则需要进一步研究它处在何种层次上,然后在此基础上确定幼儿园准入和等级划分的标准。当前我国各地的幼儿园评级标准并未认真考虑这种“门槛效应”,硬件质量所占比重过大,也未对不同等级的分值赋予科学的权重,导致了不正确的导向和资源的浪费。此外,课程与教学、师幼关系等教育过程性质量对幼儿发展的影响存在“天花板效应”,意指幼儿发展水平不可能无限升高,因此它与教育质量之间的关系并非线性的,而是呈现出曲线的状态,越是在高水平上,这些质量因素对幼儿发展水平的促进作用就显得越小。在针对不同等级的幼儿园进行评估时,对“软件”质量的评估重点、教育成果评估分值所占的比重,就应适当地加以区别对待,做差异化安排。
参考文献:
[1]刘丽湘.当前我国幼儿园教育质量评价工作的误区及调整策略[J].学前教育研究,2006,(7-8).
[2]周欣.建立全国性学前教育质量监测体系的意义与思路[J].学前教育研究,2012,(1):23-27.
[3]中华人民共和国教育部.2010年教育统计数据[EB/OL].http://www.moe.edu.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/s6200/index.html.,2012-12-2.
[4]刘昊,王芳,冯晓霞.美国学前教育质量评级与促进系统评介[J].比较教育研究,2010,(4):72-75.
[5]钱雨.澳大利亚学前教育质量评估研究的发展与启示[J].外国教育研究,2012,(9):4-9.
[6]Pennsylvania Department of Education.Pennsylvania Early Learning,Keys to Quality[EB/OL].http://www.pakeys.org/pages/get.aspx?page=Programs_STARS_ERS,2012-11-2.
[7]刘昊.学前教育质量评估研究中统计分析方法的新发展[J].学前教育研究,2013,(2):12-16.