论变更、撤回行政许可的限制与补偿*

王克稳

论变更、撤回行政许可的限制与补偿*

王克稳

在行政许可的有效期间，当作出行政许可所依据的事实状态或者法律状态发生改变时，行政主体可以改变或者撤回已经生效的行政许可，但基于对相对人信赖利益的保护，行政主体变更或者撤回权的行使应当受到法律的限制，这种限制既包括实体上的，也包括程序上的，在行政主体实际作出变更或者撤回决定时，还应当对相对人因此造成的损失予以相应的财产补偿。

行政许可;变更或者撤回;财产补偿

在行政许可制度中，变更、撤回行政许可是指在行政许可的有效期间，行政主体对行政许可的内容作出不利于相对人的改变或撤销行政许可决定、收回行政许可证的活动。①在行政许可的实施中，当作出行政许可所依据的事实状态或者法律状态发生改变时，行政主体有权变更或者撤回已经生效的行政许可;另一方面，行政许可作为一种授益性行政行为，对其的变更或撤回必然对相对人产生不利影响，因此，行政主体变更或者撤回行政许可的权力又应受到法律限制。

一、变更、撤回行政许可与行政信赖保护

在行政法上，依法行政原则要求行政主体作出的行政行为应当有明确的法律依据并应当严格遵守法律的规定，当作出行政行为所依据的事实或法律状态发生变化、行政行为已不再具有合法性，或者行政主体作出的行政行为违法，当出现上述情形时，同样根据依法行政原则中合法性原则的要求，行政主体应当改变或者撤回已不适法的或者违法的行政行为;但另一方面，在行政行为作出并生效后，相对人因信赖该行政行为的合法有效存在而对其生产或生活作出了相应的安排，在此过程中行政主体若变更或撤回该行政行为，必然会打破相对人正常的生产或生活秩序，使相对人因信赖该行政行为的存在所产生的利益受到损害，基于法安定性原则的要求，②行政主体改变或撤回已经生效的行政行为又应受到限制。对于已经生效的行政行为，法安定性的要求主要体现为两个方面:一是应维护行政行为的存续力，行政主体不得擅自改变或撤回该行政行为，二是如果确需改变或撤回该行政行为的，应当符合法定条件并应保护相对人的权益。法安定性的上述要求以及基于上述要求构成的约束行政主体改变或撤回已经生效的行政行为的法律规则构成行政法上的一重要原则，这一原则在德国等大陆法系国家及我国台湾地区称之为信赖保护原则，在英国等国家谓之行政法上合法预期保护原则(又称合法期待原则)，③我国理论与实践通常使用信赖保护原则的概念。作为限制行政主体改变、撤回行政行为的一项法律原则，其涵义系指“对于行政机关在执行公权力职务时的作为或者不作为，人民若予以信赖，并在此一信赖基础之上进一步从事具体行为(信赖表现)，只要人民的信赖是善意的、且在正当合理的范围内(值得保护的信赖)，则行政机关即有义务保障人民的信赖利益。”④这里的“信赖基础”指的是行政主体行使公权力所为的行为，该行为不以是否合法为限，只要是已经发生法律效力的行政行为即可，较有争议的是作为信赖基础的公权力行为是否限授益行政行为，对此，有的认为信赖保护应适用于整个行政领域，无论授益还是损益，⑤有的认为，信赖保护是有价值取向的，“此原则之适用，于行政处分场合，仅在授益处分始有适用之余地。至所谓授益处分，系指行政处分之效果系对相对人设定或确认权利或法律上之利益而言。”⑥我们认为，信赖保护原则主要是为了保护相对人因为信赖行政行为的存在所获得的利益，而能够从中获得利益的行政行为仅应为授益行政行为，故信赖保护原则无疑只能够适用于授益行政行为领域，在负担或侵害行政领域，相对人因行政行为所产生的只有不利益而无正面的利益可言，故亦无信赖利益可保护。“信赖表现”是指受益人因相信该行政行为合法有效，且相信其效力将持续存在的情况下所作的行为，譬如依据规划许可进行的工程建设，依据养殖证所从事的渔业养殖活动，依出租车营运证购买车辆从事出租车的营运，取得营业执照后开始经营活动等。“值得保护的信赖”指的是该信赖必须是法律上值得保护的信赖。依赖基础、信赖表现及值得保护的信赖共同构成信赖保护的三个要件。在信赖保护的方式上，行政主体不得改变或者撤回已经生效的授益行政行为相应构成信赖保护的方式之一即存续保护，而改变或者撤回授益行政行为后的经济补偿构成信赖保护的方式之二即财产保护。

作为约束行政主体变更或者撤回授益行政行为的基本原则，信赖保护产生于德国，先在司法判决领域适用，后以立法的形式确认，规定于1976年《联邦行政程序法》第48、49条，后渐为其他国家和地区的立法所接纳，葡萄牙、韩国等国家及我国澳门、台湾地区行政程序法都对信赖保护作了规定，我国台湾地区“行政程序法”不仅将其作为法律原则予以明确，而且详细规定了具体的适用规则，极具可操作性。⑦在中国大陆，信赖保护原则目前主要规定在《行政许可法》之中，⑧共有两个条款:一个是第8条，适用于约束行政主体变更、撤回已经生效的合法行政许可，一个是第69条，适用于约束行政主体撤销已经生效的违法的行政许可。本文仅讨论第8条即行政主体变更、撤回已经生效的合法的行政许可的法律约束，讨论的内容包括两个方面:一是行政主体变更、撤回已经生效的行政许可的法律限制，二是行政主体变更、撤回已经生效的行政许可的财产补偿。

二、变更、撤回行政许可的法律限制

行政主体变更、撤回已经生效的行政许可所受的限制条件包括实体条件和程序条件。

1.变更、撤回行政许可的实体条件。在行政法上，信赖保护主要有存续保护和财产保护两种方式，在信赖保护的方式选择上，到底应是以限制行政主体变更或者撤回授益行政行为的权力、维持行政行为的现状为主还是放松对行政主体变更或者撤回行政行为权力的限制、以财产保护为主学界有不同的认识。有的认为，信赖保护应以存续保护为首选，但“倘若原有法律状态对相对人有利，但对公共利益不利，且公共利益大于相对人利益，按照公益优先原则，则不得不撤销或者废止原有行政行为，代之以财产保护的方式，或赔偿或补偿。”⑨有的认为，信赖保护的方式应通过比较选择，“选择存续保护方式的条件是:将信赖利益与否定原行政行为所欲维持之公共利益进行客观比较，在前者显然大于后者时，不得撤销或者废止授益性行政行为。”⑩

实际上，行政主体变更或者撤回授益行政行为所受的限制以及信赖保护的方式选择涉及授益行政行为的是否合法、是否存在法定的撤回事由、维持原行政行为是否损及公共利益以及公共利益与信赖利益之间的衡量等因素，行政机关需综合考虑上述诸要素方能选择合适的处理方式，这些因素同时构成了对行政主体变更、撤回授益行政行为权力的约束，这些约束条件亦为我国行政许可法所规定。

行政主体变更、撤回行政许可首先受制于行政许可的合法性因素。在行政法上，授益行政行为因合法与违法的不同而使行政主体在撤销权的行使及信赖保护方式选择上有极大不同，“一般来说，‘合法授益行政处分’所引发的信赖保护需求高于‘违法授益行政处分’，因为合法行政处分既然无违法事由，相对人便有相当高的正当性信赖其将有效存续。为顾及此处较高的信赖保护需求，行政机关的废止权有必要予以限缩”（11）因此，对于合法的授益行政行为，立法上的态度是以不得擅自变更或者撤回为原则，以变更或者撤回为例外。我国《行政许可法》的规定与这一原则吻合，该法第8条第1款规定，“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”“不得擅自改变”构成我国行政许可法上限制行政主体变更、撤回权的一般原则。

由于对合法授益行政行为的保护要求较高，立法上一般要求只有在出现法定事由时行政主体方可变更或者撤回该授益行政行为，这里的“法定事由”是指由立法明确规定的可以变更或者撤回授益行政行为的事由。根据《行政许可法》第8条的规定，行政主体变更、撤回已经生效的行政许可的法定事由有二:一是法律状态发生改变(即行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止)，二是事实状态发生改变(即准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化)。因此，是否出现或者存在可以变更或者撤回的法定事由是行政主体可否行使变更、撤回权的限制条件之一。

是否对公共利益有不利影响是决定行政主体行使变更或者撤回行政许可权的又一限制条件。在行政许可所依据的事实状态或者法律状态发生改变的情形下，倘若维持该行政许可并不会对公共利益产生不利影响，那么，行政主体亦不得行使变更或者撤回权。只有不变更或者撤回行政许可会损及公共利益的情形下行政主体“为了公共利益的需要”方可以行使变更或者撤回权，这也是我国行政许可法规定的行政主体针对合法有效的行政许可行使变更或者撤回权的限制条件之二。

在维持原行政许可会损及公共利益的情形下行政主体行使变更或者撤回权还应受制于公益与私益的衡量。公益与私益的衡量要求行政主体应就变更或者撤回该行政许可所要实现的公共利益与受益人的信赖利益进行比较，当受益人的信赖利益显然大于变更或者撤回所要维持的公共利益时，行政主体的变更或者撤回权还应受到限制。依我国台湾学者的观点，这里的“显然”不应从狭义的字面解释，认为受益人的信赖利益必须高出公益甚多，而应从宽解释为，只要私益(信赖利益)可以被评价为高于撤销所欲维护公益，即为显然，行政主体即不得撤销该授益行政处分，关于私益与公益的衡量，所需考虑的因素包含:撤销该授益行政处分对于受益人之影响:若撤销将对受益人造成极为重大的影响，譬如将使受益人的生计陷入困境，须予以特别评估;不撤销行政处分对公众或第三人之影响;作成行政处分的行政机关:原处分机关的层级越高，当事人的信赖越值得保护;行政处分作成时所经历的程序:其程序越严谨、正式，当事人的信赖越值得保护;行政处分发布后所经历的时间等:经过的时间越久，当事人的信赖越值得保护等。（12）公益与私益的衡量作为行政主体行使变更或者撤回权的约束条件我国行政许可法未作明确规定，但从第8条的规定看，在符合法定变更或者撤回条件时行政主体是“可以”而非“必须”行使变更或者撤回权，我们认为，“可以”一词实际上蕴含了公益与私益衡量的法律要求。因此，公益与私益的衡量构成约束行政主体变更、撤回权的条件之三。（13）

以上讨论的是行政许可法上对行政主体变更、撤回行政许可的一般限制条件。除行政许可法外，不少单行立法还专门针对特定领域的行政许可规定了特殊的限制条件，行政主体变更、撤回这些领域的行政许可时还应受制于这些特殊条件。以公用事业特许经营的变更或者撤回为例，《杭州市市政公用事业特许经营条例》第34条规定，任何单位或者个人不得违反法律、法规的规定收回或者限制特许经营者的特许经营权。收回或者终止特许经营权的条件及补偿方案应当在特许经营协议中予以明确。这一规定意味着行政主体只能依约定收回特许经营权而不能直接依法收回特许经营权。因此，依约定收回是《杭州市市政公用事业特许经营条例》规定的行政主体收回特许经营权的条件。《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》第32条规定，在特许经营期限内，特许经营协议需要变更或者解除的，特许人与特许经营者应当协商确定;未达成一致的，任何一方不得变更或者解除原协议。这也是一种依约定收回特许经营权的情形，这里的约定既包括特许经营协议预先的约定，也包括事后达成的关于变更或者解除特许经营协议的约定，与《杭州市市政公用事业特许经营条例》规定的收回条件相比，《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》的规定更灵活(可以事后约定)，但条件更为严格，若行政主体未就收回特许经营权与特许经营者达达成协议的，不得变更或者解除特许经营协议、收回特许经营权。只能依约定变更或者撤回特许经营权实际上否定了行政主体的法定变更、撤回权，体现对行政主体变更、撤回权的进一步限制。

2.变更或者撤回行政许可的程序约束。行政主体变更或者撤回已经生效的行政许可是否应受程序约束?如果行政主体未遵循相应的程序规则会有什么样的法律后果?行政许可法对此未加规定。行政主体基于事实或法律状态的变化而必须变更或者撤回行政许可应当遵守的程序规则我国目前主要是由司法判例和单行的立法所确立的。

在最高人民法院公报刊载的判例中，周口市益民燃气有限公司诉周口市计委及市政府侵犯其管道燃气经营权的案件是笔者所查到的第一个载入最高人民法院公报的要求行政主体撤回已经生效的合法的行政许可应当遵循法定程序和信赖保护原则的司法判例。（14）本案虽然发生在行政许可法实施之前，但我们仍可以结合行政许可法的规定对行政主体变更或者撤回特许许可所应遵守的程序进行理论上的分析。2000年7月，周口地区建设局根据《河南省燃气管理实施办法》的规定以周地建城(2000)10号文的形式(特许许可)授予益民公司管道燃气专营权，该授权是合法有效的，2002年建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》(272号文)，该意见要求对城市供气等直接关系社会公共利益的行业实行特许经营，公开向社会招标选择投资者和经营者，这就使得授予益民公司特许经营权的许可行为的法律状态发生了变化，行政主体可以依据新的法律依据重新通过招标选择经营者，但是，行政主体在作出新的特许许可决定之前，应当首先从程序上撤回原有的特许许可，从实体上给予相对人以损失补偿，而不能迳以一个新的行政许可直接取代原有的行政许可，否则会对新的行政许可的合法性和有效性构成障碍，如果不对原有的行政许可进行消灭其法律效力的行政处理而迳行作出一个新的行政许可，则该行政许可会因为抵触前面仍然有效的行政许可而被撤销或被确认为违法。该判例表明，行政主体撤回一个有效的行政许可必须接受程序的约束，除了要有明确的撤回的意思表示外，而且必须使用合法的方式撤回该行政许可。

进言之，对于事实或法律状态已经发生变化而需要变更或者撤回行政许可的，行政主体在作出变更或者撤回决定之前是否还应遵守其他的程序规则的约束呢?行政许可法对此亦未作规定。但不少的单行立法已填补了这一空白。仍以特许经营权的撤回为例，在现行有关特许经营的地方性立法中，不少地方性法规均对行政主体撤回特许经营许可应当遵循的程序规则作了明确规定，譬如《新疆维吾尔自治区市政公用事业特许经营条例》第36条规定，“特许人撤销特许经营权或者办理注销特许经营权手续前，应当书面通知特许经营者。特许经营者有陈述、申辩和要求听证的权利;特许经营者要求听证的，应当自收到书面通知之日起10个工作日内提出。”《北京市城市基础设施特许经营条例》第33条规定，“特许经营者对市和区、县人民政府及其有关行政主管部门作出的具体行政行为，认为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利……。”《杭州市市政公用事业特许经营条例》第39条规定，“在作出撤销或者收回特许经营权的决定之前，市市政公用事业行政主管部门应当告知特许经营者有权要求举行听证。特许经营者要求举行听证的，应当组织听证。”《深圳市公用事业特许经营条例》第56条规定，“市政府在作出撤销特许经营权的决定之前，由监管部门告知经营者有要求举行听证的权利。经营者要求举行听证的，监管部门应当组织听证。”以上规定表明，行政主体在符合法定条件下撤回已经生效的特许许可的，还应当遵守以保护特许经营者程序性权益为内容的正当程序的约束。正当程序规则的内容有:告知制度，包括告知相对人撤回特许许可的事实根据和法律依据，告知相对人依法享有的权利;听取陈述和申辩的制度，相对人有权对行政主体拟作出的撤回决定进行陈述和申辩，行政主体应当听取当事人的陈述和申辩;听证制度。相对人要求举行听证的，行政主体应当依法举行听证，听取相对人对拟作出的撤回决定的事实和法律依据的陈述和申辩。

三、变更或者撤回行政许可的财产补偿

补偿作为信赖保护中的财产保护，适用于行政主体变更或者撤回行政许可的情形。

在实践中，当事人因行政许可的变更或者撤回所受到的损失包括两个方面:一是既得利益(直接损失)，二是期待利益(间接损失)，那么，行政主体应当针对当事人的哪些损失予以补偿呢?理论上通常认为，“信赖保护的客体应是既得利益与期待利益二者的综合，二者有可能重叠，但也有差异之处，不可遗漏任何一个。遗漏了任何一个，对于当事人来说，可能都是不公平的。”（15）在域外的立法上，通常采既得利益与期待利益一体保护的原则，譬如德国行政程序法将财产保护的范围规定为“财产不利不得超过相对人在行政行为存在时所具有的利益值”，我国台湾地区“行政程序法”的规定为“补偿额度不得超过受益人因该处分存续可得之利益”。（16）这样的规定对当事人而言，无论行政主体选择存续保护抑或财产保护，其法律效果基本上没有区别。

在我国，因没有统一的行政补偿法，因此，关于行政补偿通常由各单行立法分别规定，但关于行政主体变更或者撤回行政许可的财产补偿，《行政许可法》第8条仅规定“依法给予补偿”，而有关补偿的原则、范围、标准、方式等均未作规定。2009年11月9日最高人民法院发布《关于审理行政许可案件若干问题的规定》，(下简称《行政许可司法解释》)，《行政许可司法解释》对行政主体变更或者撤回行政许可的补偿作了具体规定，《行政许可司法解释》第15条规定，“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额;行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额。”《行政许可司法解释》为变更或者撤回行政许可的补偿确立了两个标准:一是法律、法规、规章或者规范性文件有规定的，适用法律、法规、规章或者规范性文件规定的补偿标准，二是法律、法规、规章或者规范性文件没有规定补偿标准的，适用行政许可司法解释规定的标准。虽然《行政许可司法解释》明确了变更或者撤回行政许可的补偿标准，但是，从理论上分析，这一解释的问题甚多。

在适用标准的依据方面，《行政许可司法解释》规定的基本精神是有规定的，从规定;无规定的，从解释。在适用标准的法律依据方面，解释存在的问题大致有二:一是解释未注意到在特许许可的撤回补偿方面，存在约定补偿的情形。譬如《杭州市市政公用事业特许经营条例》第34条规定，收回或者终止特许经营权的条件及补偿方案应当在特许经营协议中予以明确。《北京市城市基础设施特许经营条例》第32条规定，确因公共需要，政府可以收回特许经营权、终止特许经营协议……，但是应当按照特许经营协议的约定给予相应补偿。在行政主体与特许权人就补偿协议进行了明确约定的情形下，应当首先适用当事人之间约定的补偿标准。《行政许可司法解释》的这一疏漏可能直接导致变更、撤回特许许可补偿争议案件中法院拒绝或排除对当事人约定的补偿标准的适用，特别是在约定的补偿标准较高的情形下。二是解释将适用法律、法规、规章或者规范性文件的规定予以保护的情形限制在变更或者撤回行政许可的标准作出规定的情形，而在我国现行立法上，虽然特别法上未专门就变更或者撤回行政许可的补偿标准进行规定，但是，对公权力消灭包括依特许许可取得的权利的补偿方面有明确规定，而行政主体变更或者撤回特许许可作为公法上消灭当事人权利的情形之一，理应统一适用特别法有关消灭上当事人权利补偿的规定。最为典型的例子就是《物权法》上关于特许物权以及有关公权力消灭包括特许物权在内的用益物权的补偿的规定。《物权法》第122条、第123条首先明确将当事人依法取得的海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利规定为物权法上的用益物权。其次，《物权法》第121条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第42条、第44条的规定获得相应补偿。而物权法第42条、第44条分别对财产征收、征用及其补偿作了相应规定。虽然不动产的征收与基于公共利益需要变更、收回特许权的情形不尽相同，但就不可归责于当事人的事由且都是因为公权力的行使消灭了当事人权利的法律效果而言，两者本质上是一致的，因而，当行政主体因变更、收回特许许可而消灭了当事人的海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利时，完全可以依照物权法关于不动产征收补偿的标准给予相应的补偿。适用不动产征收补偿的规定于行政主体基于公共利益变更、撤回特许许可补偿在域外亦有相应的做法，譬如《韩国公有水面管理法》第14条规定，“1.因执行前条规定(即第13条规定的“取消许可或停止许可的效力以及变更设施、构筑物或处以其他处分”的情形，笔者注)的处分而原权利人受到的损失，应由管理厅予以适当的补偿;2.补偿损失时，管理厅应当与受损失者进行协商达成协议;3.未能达成前款的协议时，根据总统令的指定，依据《土地征用法》第二十八条的规定可以向土地征用委员会申请裁决。”

《行政许可司法解释》最大的问题是关于补偿标准的规定。解释将变更或者撤回行政许可的补偿分为变更、撤回普通行政许可的补偿标准和变更、撤回行政许可法第12条第(二)项规定情形即特许许可的补偿标准。关于变更、撤回普通行政许可的补偿标准，解释的规定是实际损失标准，排除了对预期可得利益的补偿。（17）关于变更、撤回普通特许的补偿标准，解释的规定是实际投入标准，关于“实际投入”的涵义，权威的解释是，“考虑到特许权人使用的是有限的公共资源，而目前使用公共资源的对价又很低，因此，变更、撤回特许的补偿标准当低于其他许可的标准。故行政许可属于行政许可法第十二条第(二)项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额，即特许补偿标准仅仅是已经投入的实际损失，而不包括必然可得利益。”（18）依据《行政许可司法解释》的规定，变更、撤回普通行政许可的补偿标准已经很低了，而具有财产权性质的特许许可被变更或者撤回，当事人得到的补偿反而比变更或者撤回普通行政许可中当事人得到的补偿还要低。这一规定的不合理性及问题在于:首先，确定补偿标准的基础错误。特许许可与普通许可的最大区别在于当事人取得特许许可必须支付对价，（19）特许许可是有偿取得的，特别是在行政许可法发布实施后，以招标、拍卖等公平竞争的方式出让特许权已成特许权出让的主要法律形式，而当事人取得普通的行政许可是无偿的，是不需要支付对价的，以有偿方式取得的特许许可在被变更或者撤回后其补偿标准反而低于以无偿方式取得的普通许可被变更或者撤回后的补偿标准，这样的规定实在让人费解，退一步讲，纵然“使用公共资源的对价很低”，也不成其为补偿低过无偿取得的普通许可的补偿标准的理由;其次，《行政许可司法解释》未能将当事人取得的特许权作为财产权对待，所规定的补偿标准未体现对财产权价值的尊重和保护。特许许可与普通许可的另一重要区别在于特许许可具有赋权性质，（20）当事人依特许许可取得的权利具有财产权性质，是一种持续、排他使用自然资源、公共资源的权利，行政主体若变更、撤回特许许可，其法律后果就是直接消灭了当事人依特许取得的财产权，因此，在特许许可中，相对人基于特许许可所产生的信赖利益集中体现为特许权的财产价值，变更、撤回特许权的补偿也应当以特许权的财产价值为主要的补偿内容，《行政许可司法解释》将补偿内容规定为“一般按照实际投入的损失确定补偿数额”，恰恰忽略了变更或者撤回特许许可中主要的财产权补偿内容。再次，《行政许可司法解释》规定的过低的补偿标准会造成相同相似的特许权因补偿依据不同而产生极大的差异，有违同质权利平等保护的基本准则。《行政许可法》第12条第(二)项规定的特许权共有三类:一是自然资源特许使用权，二是公共资源特许使用权，三是公用事业特许经营权，三类特许权虽然都具有明确的财产权性质，但物权法作为物权规定的仅是自然资源的特许使用权，而且物权法规定的自然资源特许使用权也仅限于海域使用权、探矿权、采矿权、取水权以及使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利，事实上自然资源特许使用权并不仅仅限于物权法上规定的这些权利，诸如无线电频率使用权、排污权等都是具有特许权性质的权利，假设对于自然资源特许权中的海域使用权、探矿权、采矿权、取水权以及使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利适用物权法的规定予以补偿，而对物权法没有规定的其他特许权适用《行政许可司法解释》的规定予以保护，无疑会造成同质权利因适用依据的不同而在补偿结果方面产生巨大的差异。基于以上认识，由特许权的财产权属性所决定，我们认为，在统一的行政补偿法尚未出台前，有关变更或者撤回行政许可中特许许可的补偿可以适用不动产征收补偿的标准。

注:

①在我国行政许可法上，对已经生效的合法行政许可的改变立法上使用的“变更”与“撤回”(第8条)，对于已经生效的违法的行政许可的消灭立法上使用的是“撤销”(第69条)。

②法安定性原则源于法治国家原则中所包含的国家秩序应具有稳定性的思想，通说认为，法安定性原则的核心内容在于国家公权力行为、规范与制度的持续性。具体包括两方面内容:对于国家已经作出的决定而言，法安定性意味着维护该决定的存续力。国家通常不应改变其已经作出的决定，但如果确需对之作出改变的话，也应符合相关的形式和实体要件并注重保护相对人的利益。对于未来而言，法安定性意味着对国家决定的可预期性。参见刘飞《信赖保护原则的行政法意义》，《法学研究》2010年第6期。

③关于信赖保护与合法预期两原则之间的关系，学界众说纷纭:有的认为，两个原则的涵义是等同的(参见余凌云《行政法上合法预期之保护》，《中国社会科学》2003年第3期);有的认为，两个原则多是相异而非相同(参见刘飞《信赖保护原则的行政法意义》，《法学研究》2010年第6期);有的认为，两者之间既有相同之处，又有区别(参见王贵松著:《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第52页。)我们认为，就同为保护相对人的预期利益而言，两者的目的与作用是一致的。

④（11）（12）林三钦:《“行政争讼制度”与“信赖保护原则”之课题》，新学林出版股份有限公司2008年版，第360、362、384—385页。

⑤洪家殷:《论信赖保护原则之适用》，《台湾本土法学》第27期，2011年10月。

⑥台湾“最高行政法院”2003年判字第1691号。

⑦台湾地区“行政程序法”第1条规定，“为使行政行为遵循公正、公开与民主之程序，确保依法行政之原则，以保障人民权益，提高行政效能，增进人民对行政之信赖，特定制定本法。”该条将信赖保护作为行政程序法的立法目的之一;第8条规定，“行政行为，应以诚实信用之方式为之，并应保护人民正当合理之信赖。”该条将信赖保护规定为行政程序法的基本原则;此外，第117条、118条、119 条、120 条、121 条、123 条、124条、125条、126条围绕违法行政处分之撤销及其限制、行政处分撤销之效力、信赖不值得保护之情形、违法授益处分撤销后之损失补偿、撤销权之除斥期间与补偿请求权之时效、合法授益处分之废止、授益处分废止权之除斥期间、行政处分废止之效力、废止授益处分之损失补偿等进行了非常详细的规定。

⑧在行政许可法颁布后，国务院于2004年发布《全面推进依法行政实施纲要》，纲要在依法行政的基本原则和基本要求中要求行政机关及其工作人员应当遵守诚信及信赖保护原则，纲要规定，“诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定;因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”但由于纲要只是纲领性行政文件，因而其对行政主体的法律约束力有限。

⑨杨临萍:《行政许可法与司法审查》，人民法院出版社2004年版，第285页。

⑩（15）王贵松:《行政信赖保护论》，山东人民出版社2007年版，第194、34—35页。

（13）此外，我国台湾地区行政程序法上还对行政主体废止合法授益行政行为的除斥期限作了规定。台湾地区“行政程序法”第124条规定，前条之废止，应自废止原因发生后两年内为之。为行政主体废止授益行政行为规定明确的除斥期限，是对行政主体废止合法授益行政行为的进一步限制，也是稳定社会秩序的基本要求。这一规定值得借鉴。

（14）参见最高人民法院(2004)行终字第6号行政判决书，《最高人民法院公报》2005年第8期。

（16）参见德国行政程序法第48条、台湾地区行政程序法第120条第2款。

（17）可能受到我国国家赔偿标准的影响，在司法解释起草的过程中，关于变更或者撤回行政许可的补偿标准应如何确定最高人民法院显得十分纠结，而纠结的焦点集中在受害人的预期可得利益的补偿方面，《行政许可司法解释》草案最初将补偿标准规定为“(一)直接损失;(二)行政许可期限届满前的预期利益应当给予合理补偿。法律、法规、规章对补偿另有规定的，从其规定。”后来修正为“人民法院应当根据法定的补偿标准确定行政补偿数额。法律、法规、规章或者规范性文件未作规定的，一般应当在实际损失范围内确定补偿数额;确有必要时，也可以对行政许可期限届满前预期利益的损失酌情予以补偿。”最终规定为“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额。”这里所谓的实际损失包括两部分:一是已经发生的损失，二是必然发生的损失，即直接损失和必然可得损失。参见杨临萍《行政许可司法解释理解与适用》，中国法制出版社2010年版，第289页。

（18）杨临萍:《行政许可司法解释理解与适用》，中国法制出版社2010年版，第289页。

（19）（20）王克稳:《论行政特许及其与普通许可的区别》，《南京社会科学》2011年第9期。

〔责任编辑:李 杏〕

On the Limitation and Compensation of Changing and Withdrawing the Administrative License

Wang Kewen

During the validity period of the administrative license，administrative subject is entitled to change or withdraw the administrative license which has already come into force if the state of facts or law which the administrative license is based has been changed.However，it is necessary to restrict the power of administrative subject to change or withdraw administrative license from the entity and procedure and to provide the administrative counterpart with property compensation when administrative subject has actually changed or withdrawn the administrative license.

administrative license;change or withdraw;property compensation

D912.1

A

1001-8263(2014)01-0100-07

王克稳，苏州大学法学院暨东吴公法与比较法研究所教授、博导 江苏苏州215006

* 本文是国家社科基金项目“行政许可中特许权的物权属性与制度构建研究”(09BFX020)的阶段性成果。