民族地区地方税收体系建设的构想——以广西为例

广西财政厅 黄民锦

体系，泛指一定范围内或同类事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，是由同一性质但子系统不同组成的系统。税收体系可理解为原则、目标、税基、税目、税率等由税制要素和税权资源配置等一系列大小系统构成的系统集成。

地方税收体系建设就是如何设计出既符合中央统一税制要求，又适应地方实际情况的一整套制度以及由此形成的法律关系，它能充分揭示地方税运行规律，地方税与中央税之间彼此合理配置、相互补充的有机整体，即明确由谁来主导、谁来实施，讨论如何建立市场型税收制度。地方税建设主要内容包括地方税种体系、地方税权体系、地方税收征管体系、原则、目标。地方税构建不仅涉及财税体制、经济体制，还涉及政治体制，社会治理、文化观念等，现行地方税体系已经不能适应经济社会发展的要求，迫切需要重构地方税体系。在营改增的大背景下，如果财权与事权不匹配所导致的地方财政困境长期无法解决，地方政府财政风险将逐渐出现系统化的倾向，因此包括构建地方税在内的财政体制改革势在必行。本文结合广西地方税的实际情况，对在民族地区构建地方税体系先行先试提出制度设计及具体操作建议。

一、广西地方税收体系建设的现状分析

1994年实施分税制时，广西财政收入111.92亿元，占全国财政总收入的2.14%，人均财政收入249.10元;地方公共财政预算收入62.26亿元，其中非税收入15亿元，占地方公共财政预算收入的24.10%;广西地方税规模为47.26亿元，占全口径财政收入的比重为42.22%，占GDP的比重为3.81%。2013年，全区财政收入突破2000亿元，但仅占全国财政总收入的1.55%，占广西GDP的13.91%，远低于全国平均水平22.70%;地方公共财政预算收入1316.84亿元，公共财政预算收入总量在全国排22位，增幅在全国排17位，其中非税收入441.84亿元，占地方公共财政预算收入的33.55%;地方税收入规模为875亿元，占全口径财政收入的比重为43.74%，占GDP的比重为6.09%。实施分税制以来，广西财政收入逐年增长，但总量仍然偏小，占全国财政收入的总重由1994年的2.14%下降到2013年的1.55%。如按照地方财政一般预算收入与地方财政一般预算支出的比值计算财政自给率，广西的财政自给率在全国各省份中以及西部地区中处于较低水平。2011年，广西财政自给率37%，2012年为39.1%，比最高的北京市低50.8个百分点。以上数据表明广西经济发展在全国处于低水平，财政收入水平低，财政收支压力大(见表1)。

二、民族地区地方税体系建设存在的主要问题

表1 广西财政收入整体情况

1.广西地方税主体税种单一，区域和行业分布不均衡。营业税一家独大，占到了广西地方税收入1/3以上。但营业税收入占税收收入比重由2011年的37.3%下降为2013年的34.70%，下降了2.6个百分点，其主体税种的地位正在逐步弱化。营业税和城市维护建设税两税之和占广西地税系统组织收入比重较大，2007～2012年，分别为121.6亿元、143.8亿元、179.3亿元、238.1亿元、285.02亿元和311.3亿元，占比分别为79.6%、71.0%、68.0%、63.9%、63.7%和54.2%。区域分布不均衡特征明显，2012年，南宁市、柳州市、桂林市和自治区地税局直属税务分局组织收入合计300.4亿元，占广西的52.3%，贺州市、河池市、来宾市分别仅占1.9%、2.4%和2.9%，广西地方税收大部分集中在房地产，建筑业、金融业、租赁和商业服务业、制造业等5个行业，2007年以上5个行业实现税收合计占广西地方税收的68.0%，2012年为76.5%。其他地方税种烟叶税、印花税、资源税、城镇土地使用税占地方税比重仅为5.9%，分别为0.2%、1.7%、1.8%和2.2%。主体税种单一，存在诸多弊端:难以保证地方财政收入稳定性;各地区经济、地理、人文差异巨大，单一主体税种难以保证地方政府获得必要的地方财政收入;单一主体税种导致省级以下政府难以实施分税制，阻碍了分税制的纵深推进。

续表

2.民族地区政府缺乏税收自主权。目前，我国税收立法权和税政管理权高度集中，地方政府缺乏税收自治权。由于各地资源禀赋和税源条件不同，民族地区税收自治权缺失使得地方无法因地制宜调整地方税体系，民族地区政府无法根据本地经济社会发展及财力情况因地制宜发挥税收杠杆作用，阻碍了民族地区政府参与税收管理的积极性，不利于财政资源的有效配置。

3.民族地区政府缺乏稳定的自主财源。1994年实施分税制财政体制时，全国55.7%的财政收入划归中央，44.3%的财政收入留归地方。虽然这些年地方财政收入所占比重有所上升，但中西部地区特别是少数民族地区的自主财源仍明显不足，主要依靠中央转移支付维持运转。2012年广西60.9%的支出来源于中央的转移支付补助，在全国排在第9位。

4.民族地区财权事权的不匹配。分税制财政体制操作路径、基本方向是注重了财力的纵向集中，忽视了政府间财力与支出责任的划分落实，造成了财力不断向中央省级政府上移，支出责任不断下移，县乡财力过少。“支出责任在基层、财力分配在上级”的不合理局面，造成基层政府的支出责任与财力保障严重不匹配，形成了管钱的不管事，管事的不管钱的局面。广西1995年地方财政支出141亿元，2012年2985.2亿元，年均增长19.70%，快于同时期广西地方财政收入年均增速2.5个百分点，而广西地方税收占广西地方财政支出比重在13.8%～19.7%之间，地方税收对广西财政支出贡献率偏低。

5.民族地区地方税征管问题多。一是征管难度大。地方税的税种数量不少但除营业税和所得税外，其他多是税源零星分散，收入不稳、调节力度弱，而且征管难度大、征收成本高的税种。二是征管成本高。国地税两套机构并行，存在大量重复劳动，导致征收成本人为提高，造成了大量的资源浪费。三是征管职能交叉。现行企业所得税征管机制人为地把一个税种的纳税人分割开来，造成国地税部门争抢税源的现象。

三、构建民族地区地方税体系主要目标和应遵循的基本原则

(一)目标。

地方税体系建设的终极目标，应定位为最大限度地促进地方经济增长。构建新型地方税体系，要紧紧围绕党的十八大报告提出的政治、经济、文化、社会体制改革目标和方向，以实现经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设五位一体总体要求，进一步增强改革的系统性、整体性、协同性，加快构建地方税体系建设的步伐。

(二)基本原则。

1.坚持发挥中央与地方两个积极性。税政要全国一盘棋，中央主要统筹考虑统一税制，坚持税制公平，在此前提下，可允许民族地区在构建地方税体系上先试点，民族地区可根据本地区经济发展特点和社会经济发展需要，在全国统一税目的基础上，自主决定税目开征、停征，在中央确定的税率幅度内确定税率，以调动民族地区积极参与推进改革的积极性，增强民族地方经济社会活力。

2.坚持统筹当前和长远的原则。既要考虑解决民族地方税体系构建全局性、系统性、整体性问题，如税收法定原则，中央与地方分配关系法制化原则等涉及长远战略谋划的问题，又要着眼当前解决营改增后地方税收入比重下降，收入规模下降的现实问题。在优化和改进地方税体系过程中，结合短期可做之事与中长期追求目标，设计和推进税制改革的分步渐进配套方案，这包括:为处理营改增进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾所需安排的过渡方案，如优先选择消费税改革，把优化生产、消费结构的意图与增加地方政府税源相结合。

3.坚持总体设计和分步实施相结合的原则。要加强整体设计，在财税体制改革总体方案下，专题研究制定民族地区地方税体系构建的方案，解决地方税体系构建指导思想、目标、原则、主要内容、工作机制、推进方式、操作路径问题，以便把握好各个税种出台的时机、节奏力度。

4.坚持兼顾效率和公平原则。公平原则主要是认真贯彻税收法定原则，不仅税种、税目、税率法定，而且中央赋予地方税权法定，改变目前依条例、规范性文件而非依据法律的碎片化管理现状。要根据税种属性特点，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种，将收入周期性波动较大、具有较强再分配作用、税基分布不均衡、税基流动性较大、税源广泛易转嫁的税种划分中央税，或中央分成比例多一些;将其余具有明显受益性、区域性特征、对宏观经济运行不产生直接重大影响的税种划为地方税，或地方分成比例多一些以降低征税成本减少征管难度，提高收入组织效率。

5.坚持协同推进税收体制改革和其他改革的原则。

民族地区地方税体系构建是一项系统工程，涉及财税体制改革、经济体制改革乃至政治体制改革，改革关联度大，需要各个领域、各个方面协同配合才能形成合力，达到配套联动的最佳状态和效果。

四、民族地区税改先行先试的有利条件

税收立法权实质上是一种特殊的资源配置决策权，赋予自治地方一定的税收立法权，可以更好地发挥其在资源中的配置作用，提高公共产品的效率，同时可以发挥税收对经济的调节与控制作用。在地方税体系建设进程中，可供选择的方案较多，路径和介入方式选择有多条，民族地区可先行先试，总结样本成功经验后再推开。可根据民族区域自治法赋予民族地区管理经济事务的权力，在民族地区选择一个或若干个自治区先试行，待取得成功经验后再逐步推开。我们建议，中央将广西纳入民族地区地方税收体系建设先行先试地区。这是因为广西具有得天独厚的优势:一是有法律保障。《宪法》第117条规定，“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自主权”。《民族区域自治法》赋予广西构建地方税体系建设先行先试的法律条件，该法第32条明确规定，“民族自治地方的财政是一级财政，是国家财政的组成部分，民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权”。财政自治作为民族自治地方自治权的有机组成部分，研究民族地区地方税体系构建问题，就是要界定民族地区税权自治范围和自治权限，完善分税制财政体制，全面落实民族地区自治地方的税种自治权，提高民族地区自治机关的自治意识，在自治中实现财政经济自我发展。据此，所得税法及其实施条例赋予了民族地区一定的税权，如减免地方分享部分所得税，为进一步探索、研究或扩大民族地区税权奠定了坚实的实践基础。二是中央提出的“参与构建21世纪海上丝绸之路，把广西建设成西南中南地区新的战略支点”这一重大机遇，是广西构建地方税体系的政治基础。三是有立法空间。可利用房地产税、环境保护税目前尚处于调研立法阶段，在民族地区先行先试，积累经验，将实践经验总结上升为法律规范，为立法创造条件。四是广西民族地区经济总量少，情况变化相对较少，纠错成本低。

五、民族构建地方税体系政策建议及具体操作路径

(一)顶层制度设计建议。

1.科学设置税种，把握好税种设置环节或领域。税种设置是建立国家税收体系的基础，开征什么税，不开征什么税，不仅折射出国家宏观政策取向，直接引导和调节微观经济流向，而且关乎社会公平正义，不能不严肃和慎重。因此，中央政府应以税制改革为出发点，要在深入剖析中央与地方税收规模、构成等现状的基础上，分析研究地方税构建现状、存在问题，提出供研究、讨论、论证和选择的几个方案，广泛征求各地区、各部门、专家学者的意见和建议，尤其是在注意听取民族地区诉求的基础上，最终选择合适方案。我国地方税主要税种可以考虑由以下两项组成:第一，房地产税。改革房产税为地方主体税种。房产税改革牵涉多个税种，这要求对现有涉及房地产的税收进行综合改革，建议:一是撤销土地增值税。二是将房产税和土地使用税合并为房地产税。三是逐步降低契税税率，最终取消契税。第二，将消费税作为部分代替营业税的主体税种。为处理“营改增”进度较快而地方未来主体税种打造较慢之间的矛盾，我们建议优先选择消费税改革，将目前消费税的征税环节由生产环节改为零售环节，由中央税改为地方税或共享税。在确立消费税和房地产税主体地位的基础上，对现行的其他地方税种加以改革完善。一是改革资源税，进一步扩大资源税从价计征品种覆盖面，适时将水资源、风资源、空气资源纳入资源税征收范围。二是将城市维护建设税与教育费附加合并改名称为城乡建设教育税;将计税依据增值税、营业税、消费税改为销售额或营业额;将当前根据纳税人所在地分别按7%、5%、1%三档税率征收改为城乡一致，具体多少合适需要深度调查、综合测算平衡确定。三是开征环境保护税。四是开征社会保障税。

2.赋予民族自治地区适当税收立法权和税政管理权限。在主要的税收立法权集中于中央的基础上，中央应赋予民族地区必要的相对独立的财权，包括必要的税种选择权和一定的税收政策制定权，乃至允许民族地区依照法定程序自主开辟地方税种和税源。

3.健全完善分税制财政体制配套制度。一是立足于建立现代财政制度，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，合理划分中央民族地区事权和支出责任。尽快启动由粗到细形成中央、省、市县三级事权与支出责任明细单的工作，并在其后动态优化和加强绩效考评约束。二是重建财政收入划分体制，从根本上铲除地方政府对“土地财政”、片面追求GDP等的依赖。三是提高民族地区转移支付因子，加大对民族地区转移支付数量，将增值税从现行的中央75%，地方25%分成改为70%和30%，企业所得从现行的中央与地方分成60%、40%改为各50%，夯实民族地区的可用财力基础。

4.改革现有税收征管体制，完善税收征管体系，适时合并国地税两套征收机构，解决税收征管权限的交叉问题、堵塞税收流失的漏洞、降低税收征管成本、提高税收征管效率。

5.科学确定我国财政收入的总规模和总水平，以适应经济社会稳定持续发展的需要。应当按照国际通行的做法，将全部政府性收入纳入财政收入统计核算。要严格依法规范财政收入来源，适当控制财政收入规模，减轻企业和居民税费负担，加强财政收入管理。按照“正税清费”的思路，大力压缩政府性非税收入，特别是各项政府性基金和收费占财政收入的比重，努力提高税收收入占财政收入的比重。对政府的所有财政性收入都要坚持依法征收，依法监管，纳入预算，缴入国库，规范管理和使用。

(二)具体操作思路和路径。

1.适应调整税收结构需要，转变经济增长方式观念，科学合理进行产业规划。发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用。政府需要逐步减少对市场竞争的干涉，让市场机制充分发挥作用，政府需要做的就是给市场运行提供一个良好的政策环境，做好服务监管工作，营造公平透明的财税政策环境。改变以扩大固定资产投资和拉动经济增长财政收入的路径依赖，要坚持抓收入与涵养财源相统一，注重培育稳定、优质、广泛的财源，建立健康稳健的收入结构和增长模式，实现财政增收与经济发展之间的良性互动。

2.及时跟进中央改革步伐。一是结合中央消费税改革转环节、扩税目的改革方向，建议由自治区政府统一组织，财政部门牵头，配合税务和旅游部门和重点旅游城市桂林、北海、南宁等市，深入剖析广西旅游业现状，尤其是涉及旅游饭店产业经营规模、结构、从业人员、产值、销售收入、纳税情况，分析评估如将旅游饭店纳入消费税对广西旅游产业的影响，专题向中央有关部门报送书面报告，提出纳税对象和税率的建议，以增加全区在消费税改革的话语权，壮大广西财源规模，扩大地方财力。二是及时跟进房地产改革。加快广西不动产统一平台建设，摸清税源底数。此项工作建议财税部门牵头，国土资源部门配合。三是及时跟进即将出台的环保税法，在自治区人民政府统一领导下，财政部门牵头，税务国土部门配合，摸清广西现有排污费收入规模、地区分布等情况，评估环境保护税开征后收入规模，对广西相关产业影响及直接影响财政收入、财力的程度。四是财政、税务、工信委等相关部门通力合作，研究分析煤炭行业从量改从价计征对广西财政经济的影响。

3.积极争取税改试点。《民族区域自治法》赋予广西先行先试的法律条件，广西应借助税改机遇利用房地产税、环境保护税尚处于调研立法阶段，积极争取民族地区自治地方的部分税种自治权。