我国城镇化进程中财政面临的挑战及其应对思路

财政部财政科学研究所 朱晓龙

改革开放以来，伴随着工业化进程的加速，我国城镇化建设经历了一段从起点低到快速推进的发展历程。1978年至2013年城镇化率从17.9%提升至53.7%，城镇化建设取得长足进展的同时给我国财政的诸多方面带来严峻挑战，财政在支持城镇化建设中面临诸多困境，如果这些困境得不到妥善化解，将会成为制约我国城镇化建设的重要因素。

一、我国城镇化进程中财政面临的挑战

1.城镇化建设如何处理政府与市场关系是财政面临的重大挑战。政府与市场都是城镇化建设不可或缺的力量，但两者作用方式与范围存在差异，财政作为政府履行公共职能的重要手段，哪些领域可以“有所为”，“有所不为”，哪些领域可以实现财政与市场有机结合，都对财政作用方式和范围提出了严格要求，这是财政发挥有效作用面临的重大挑战之一。党的十八届三中全会强调市场在资源配置中起决定性作用并更好地发挥政府作用，为我国未来城镇化科学发展指明了方向。城镇化科学发展要坚持以市场化为导向，发挥市场在资源配置中的决定性作用，但同时也不能忽视作为政府履行职能重要手段的财政重要作用。市场经济需要城镇化，以便于进行大规模的社会化生产，但市场并不能解决城镇化发展所需要的全部条件。城镇化过程中存在大量市场失灵的情况需要财政的积极介入。城市大量基础设施建设，特别是农村地区的基础设施具有准公共物品性质，投入规模大，收益甚微，市场机制难以发挥作用;生态环境保护与治理由于产权界限不清，难以实现供需平衡，市场亦难发挥有效作用;城镇化过程中必然伴随着大量的农村剩余劳动力向城市转移的现象，这需要大量的就业岗位，仅仅依靠市场的调节难以满足大量的就业需求;城镇化的本质是要实现人的城镇化，人的城镇化不仅仅是农民身份向市民身份的转变，更是要在养老、教育、医疗卫生等公共服务的受益标准上向城镇居民看齐，从而成为真正的城市居民。这些公共服务领域都是市场难以充分发挥作用的领域。这些市场失灵恰恰是城镇化需要解决的突出问题，需要政府有所作为。城镇化过程中大量的市场失灵不仅对财政资金供给提出了更高的要求，更重要的是对财政发挥作用的方式和范围提出了严格的要求。

2.统筹城乡发展对财政的挑战。城镇化过程是逐步转变城乡二元经济结构、带动农村发展，城市文明不断向农村地区渗透和传播，城市与农村发展实现协调、互动发展的历史进程。一个健康、可持续的城镇化绝不是城市的高度发达和农村的贫穷落后面貌同时存在，而是城市与农村的统筹均衡发展。二元经济结构是大多数国家历史进程中都会存在的经济社会现象，但由于我国城乡二元体制即城市与农村在体制上的一系列不同安排导致并加剧了我国城市与农村发展差距的拉大。统筹城乡发展对目前财政体制提出了更高的要求。财政在加大对“三农”投入的同时应将着力点放在提高农村生产力和农民生活水平上。需注意的是，财政不能以静态的思路来追求农村与城市公共服务的均等化，否则就会导致财政资金浪费。目前一些农村地区公共基础设施建设投入大量资金，但由于人口的流出产生了“空心村”的现象，原有大量的公共服务设施就会闲置和浪费，财政资金没有实现有效配置。财政体制如何把握和适应城乡一体化过程中的各种变化，实现财政资金供给与需求的动态对应，这是对财政体制的重大挑战。

3.庞大的人口流动对现行财政的挑战。城镇化一个重要表现是农民不断向市民转变，农村人口逐渐向城市流动。我国城镇化过程中伴随的庞大人口流动给我国现行财政体制带来巨大挑战。现行财政体制存在的一个假设前提是人口固定而非流动，即按照辖区户籍人口来组织财政收入以及财政支出。因此，按照现行财政体制，城市在安排公共服务供给过程中并没有考虑到这部分流动人口。尽管我国一些地区已经开始探索农民工的就业、医疗及其子女就业等公共服务的供给问题，但如果不在财政体制上进行调整以形成长效动态机制，难以从根本上解决问题。我国经济相对发达的城市尽管从财政收入绝对规模上来看很高，但是若考虑到其支出需求的话可能就不那么乐观了。按照基本公共服务均等化要求，城镇化过程中流入城市的大量农村人口应该享受与城市居民同等待遇的公共服务。经济发达城市一方面被期望为更高层次区域财政收入做更多贡献，另一方面要为接纳其他地区大量人口承担起相应的公共服务供给责任，这样就会使得经济相对发达城市陷入两难境地。作为劳动力输出基地的欠发达地区为经济发达地区经济发展做出了重要贡献，也要求发达地区在支援不发达地区发展上有所作为。这种庞大的人口流动给财政体制带来巨大影响，它导致了区域之间以及城乡之间支出责任的重大变化，若仍局限于以前思维，将最终会阻碍城镇化顺利进行，基本公共服务均等化目标亦会成为镜花水月。

4.行政区划调整对财政的挑战。城镇化意味着各类要素向城镇集聚，无论是人口还是产业的集聚都离不开一定空间的承载。城镇化过程中必然伴随着城市面积的扩大，这就会涉及行政区划的调整，例如，一些县的部分区域划入城区，或者整个县改为区。行政区划调整带来的支出责任主体的变化使得原有财政体制不能适应城镇化的需要。这种公共服务供给责任主体的变化会加深我国财政体制固有的一些矛盾，例如，财权与事权不相匹配、还加剧了财力与事权(支出责任)等财政体制因素组合的不确定性，这给主要承担公共服务供给责任的地方政府特别是市县两级政府，无疑带来了很大的不确定性。

5.地方债务融资风险对财政的挑战。财力与事权不匹配是我国现阶段财政体制的突出问题。在城镇化背景下，财政面临巨大的公共服务支出增长压力，仅靠税收形成的财力难以满足现实支出需求。债务融资是地方政府在城镇化推进过程中缓解支出压力的重要手段。但如何控制债务风险，特别是我国这样一个债务性管理制度并不完善的国家，快速的城镇化进程中伴随着的债务风险膨胀对现行财政体制提出了挑战。我国政府性债务风险总体可控，但一些局部风险不容忽视。截至2012年年底，我国政府性债务的总负债率为39.3%，低于国际通常60%负债率控制标准;总债务率为113.41%，也处于IMF确定的债务率控制标准参考值90%～150%范围之内。但地方政府负有偿还责任的债务增长速度较快，截至2013年，省、市、县三级政府债务平均增长率分别为14.41%、17.36%、26.59%，尤其是县级债务增长过快。一些地方债务负担较重，截至2012年年底，有3个省级政府、99个市级政府、195个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，地方性政府债务对于土地出让收入依赖过高。

二、应对挑战，走可持续城镇化道路的思路

1.正确处理政府与市场关系。政府与市场都是资源配置的重要手段，在推动城镇化进程中也都扮演着重要角色。各国各地具体情况特别是发展阶段的差异，使得政府与市场并没有明确的界限，当然也不应该有固定的模式。我国的城镇化历史进程中政府一直起着主导地位。政府把握城镇化发展方向和战略定位，可以使得城镇化少走弯路。政府规划调节辖区内产业的分工与协作，有利于加快地区经济结构优化升级，为城镇化发展提供根本动力。政府加强对社会的监督和管理，为城镇化发展提供坚强组织保障。政府在城镇化中的重要作用不可或缺，但不意味着政府是万能的，可以包揽一切。从过去体制延伸下来的政府主导的城镇化发展模式与科学合理的城镇化目标之间会存在一些冲突。所以在稳健地推进城镇化健康发展的大方针下，要对现有制度进行相应的变革，改变过去政府主导城镇化模式。政府过多地介入到城镇化具体事务中，不仅会加剧财权与事权不匹配的矛盾，更重要的是挤压了市场可以更好发挥作用的空间。未来应该更加重视市场在城镇化中的推动作用，减少对土地的管制，让价格机制在更大的区间，更大的范围中发挥作用。构建完善的各类要素市场，让价格机制充分发挥出来。改变过去政府主导城镇化的模式，一定要实现公众的参与，积极地反映社会公众的利益诉求，让社会公众广泛参与到城镇化的历史进程中来。在改变政府“大包大揽”，让市场更多地参与到城镇化进程中的同时，需避免政府“该管不管”倾向的发生。如果公共产品和公共服务完全依靠市场提供，会造成供给不足，难以满足社会民众的需求。

2.统一城乡财政体制，促进城乡均衡发展。新型城镇化的一个重要方面就是要实现城乡均衡发展。长期以来我国城乡二元经济结构特征产生的根本原因是我国实施城乡不对等的二元体制，其深层逻辑是财政针对城乡的二元体制。要实现城乡均衡发展，必须破除城乡之间不同的财政体制安排。这就需要调整政府的公共支出政策，建立城乡一体化的公共产品供给体系加大对农业和农村的投资力度:要增加财政支农资金的投入，确保财政支农资金增长速度不低于财政支出增长速度，要调整财政支农结构，加大农村和农业基础设施投资。加大财政转移支付力度，积极改革县乡财政体制，加大对基层财政的支持力度，财力要适度地向乡镇财政倾斜，从根本上解决农村公共开支不足的问题。加大对农村义务教育的支持力度，强化中央和省级财政对义务教育的投入责任，逐步缩小城乡之间教育经费的差距。建立适合我国国情的农村社会保障制度，逐步缩小城乡之间社会保障水平的差距。

3.因地制宜、合理把握城镇化节奏，走可持续城镇化路子。城镇化没有固定的模式，每个地方应根据当地资源禀赋、产业优势、环境综合承载能力，结合功能区定位，合理确定城市化目标，选择适合自身条件的城镇化推进路径，避免“一刀切”。合理把握城镇化节奏，其本质就是要把握城镇化内在发展规律，综合考虑本地产业发展情况和与之相对应的就业情况等各种约束条件，不能单纯地“造城”，把握好城镇化节奏，避免过度城镇化。脱离了自身发展水平的城镇化，就会面临很大的风险。近些年来，媒体上经常报道的各类“鬼城”现象就是一些地方没有考虑到自身特定发展阶段过度城镇化活生生的例子，造成了大量的资源浪费。城镇化的本质是人的城镇化，政府要引导农村剩余劳动力合理有序向城市转移，否则大量农民涌入到城市，不能享受城镇居民应该享有的待遇，会给社会带来各种隐患，也与新型城镇化的目标背道而驰。走新型城镇化道路，就是要以建设和谐城镇为目标，实现人与自然的和谐，城乡之间的和谐，财政体制设计时在收支内容和公共服务供给上，各地应灵活把握，实现城镇化的差异化发展。

4.合理划分政府事权与支出责任，构建财力与事权动态匹配机制。城镇化进程中伴随着的人口流动以及行政区划调整等现象都导致了公共服务支出责任主体的变化，加剧了财力与事权不匹配矛盾。应对城镇化进程中的各种挑战，最关键的就是要构建一种财力与事权动态匹配机制。一方面，事权、财权、财力三要素处于一种固定的刚性组合状态，若不能有效应对城镇化过程中出现的各种变化，会阻碍城镇化的进一步推进。另一方面，如果事权、财权、财力三要素毫无关联地处于高度不确定性状态，同样不利于城镇化的稳步推进。明确各级政府事权和支出责任是构建财力与事权动态匹配机制的前提。

首先，明晰各级政府事权和支出责任，特别是对城镇化进程中出现的一些新的事权做出更为细致的规定，确定哪些事权属于哪一级政府的独立责任，哪些事权属于各级政府的共担责任。这就需要拥有事权调整权力的非财政部门与拥有财力调整权力的财政部门构建一种动态协调机制。

其次，为应对城镇化进程中出现的一些新的事权和支出责任变化，需加大财力跟进的调整力度。这就需要建立一种辖区财政责任机制。所谓辖区财政责任就是各级政府要承担起所辖区域的财政责任，这意味着对于上级政府而言，除了要承担起本级政府的财政责任，还要承担起调节所辖区域纵向平衡与横向平衡的责任，这意味着区域之间、城乡之间统筹均衡发展的要求。在确立辖区责任的前提条件下，可以适当提高上级政府财力集中度，以提高财力动态调整力度和统筹区域均衡发展的能力。探索赋予地方政府适当的税收立法权，因地制宜地筹集收入，从源头上遏制“土地财政”冲动导致的土地城镇化过分超前的外延扩张行为。

5.构建地方债务风险责任分担机制，防控债务危机。通过债务融资的方式满足城镇化进程中大量公共服务支出已成为政府履行职能的重要手段。但如何防范可能出现的地方债务风险，是我们城镇化进程中面临的重要课题。地方债务风险的控制与政府的职能定位相关，如果政府与市场关系得到很好捋顺，就会减少政府过度的干预经济社会的行为，债务风险的压力可能就会减弱，如果政府这只“看得见的手”承担了一些本该由市场就可以很好解决的事务，债务风险就有可能增加。地方政府债务风险的控制更与各级政府的事权及支出责任紧密相关。如果中央和省级承担多一点的事权和支出责任，基层政府的债务风险可能就会小一些，但如果基层政府承担了较多的事权和支出责任，而相应的财力又没跟上，基层政府的债务风险压力就会变大。可见，责任主体的不明确会引发债务风险的“大锅饭”，并发生风险的转嫁。因此，防范地方债务风险应树立全局、系统的思维，不能孤立的就债务而谈债务，需弄清楚债务背后所反映出的各级政府责任分担问题。当前，需建立风险责任分担机制，明确各个风险责任主体并加以制度化。

6.积极运用政府与社会资本合作模式(PPP)。毋庸置疑，城镇化建设需要大量基础设施建设投资。大量的投资资金需求仅靠财政资金是无法满足的。“预算约束”将是未来相当长时期制约我国城镇化发展的主要瓶颈。我国地方政府过度依赖土地筹集收入的“土地财政”现象以及地方政府债务的膨胀都反映了现实城镇化建设中大量的资金需求。因此，发挥财政资金“四两拨千斤”的杠杆作用，积极引导和带动社会资本共同参与基础设施建设，对于缓解城镇化建设资金压力和提高的城镇化建设效益具有重要促进作用。PPP就是运用社会资本进行基础设施建设的一个很好方式，在很多国家的实践中已经被证明是具有极高效率的管理模式。PPP(Public-Private-Partnerships)可称作公私合作伙伴关系简称公私合作，主要是指在公共产品和服务供给过程中，公共部门与私营部门进行合作，以达到公共部门职能目标与私营部门的一定利益要求。PPP不仅能够缓解我国城镇化建设中资金短缺问题，弥补仅靠政府而导致的公共产品和服务供给不足，而且更重要的是能够激发市场活力，提高公共服务项目的运营效率。同时，PPP的积极运用还有助于缓解我国城镇化进程中所伴随着的地方债务膨胀风险和基础设施建设过度依赖“土地财政”等现象。因此，推动公私部门合作对我国经济社会发展具有极其重要的现实意义和战略意义。