政府扶持民办养老机构政策执行效果评价

张璇+陆颖琰

一、引言

刘家义审计长多次强调，加大对重点民生资金和民生项目的审计力度，着力监督检查民生相关政策落实情况，特别是要结合社会建设及相关领域改革，有重点地加强对社会保障、教育、医疗和保障性安居工程等民生项目的审计，切实维护人民群众的根本利益，推动实现社会公平正义。截止2012年底，我国60岁及以上老年人口已达1.94亿，占总人口的14.3%，预计在2013年将突破2亿，2034年突破4亿，2054年突破4.72亿。随着老龄化社会的到来，我国“空巢”、“独居”老人越来越多，各地养老机构的供需矛盾日益凸显，尤其是公办院、医护型养老院更是“一床难求”。为此，包括S市在内的多地政府，按照“政策引导、政府扶持、社会兴办”的原则，积极出台一系列扶持政策，支持兴办社会养老福利机构。

理论上说，社会养老福利机构属于社会福利的范畴，是我国社会保障体系的重要组成部分，也是审计机关开展社保审计的重点内容。江苏省S市审计局2012年对全市养老福利机构的建设与运行情况开展了专项审计调查。调查结果表明，S市的机构养老社会化工作起步较早，全国老龄委、民政部对S市以社会化为导向的养老服务体系建设给予好评，并向全国推广。然而，审计调查也发现，S市民办养老机构的经营发展还存在不少困难，服务能力和质量仍需进一步提升，少数机构后续乏力甚至濒临倒闭。

上述民办养老机构在经营上的困难，是由于政府扶持政策的执行效果欠佳，或是管理不善等其他原因，审计组认为有必要运用公共政策管理学关于政策评估的相关理论，对民办养老机构的扶持政策作一次系统的专项评价。

二、扶持政策及其执行效果评价概述

（一）扶持政策基本情况

随着人口老龄化程度的加剧，S市公办社会福利机构床位供给与需求的矛盾日益突出。S市政府为鼓励民办养老机构承担更多的社会养老职能，自2006年开始制定了《关于动员社会加快发展老年人社会福利机构的意见》、《关于加快全市老龄事业发展的意见》等政策文件，从财政补贴、规划立项、税费减免、人员培训等方面出台优惠政策，鼓励和支持社会力量参与养老机构的建设，促进机构养老健康、可持续发展。

概括而言，扶持政策的内容主要包括：（1）财政补贴方面：市财政对新建民办养老机构，按城区每张床位一次性分别给予4 000元的资助，对改、扩建新增床位达到一定规模标准的，一次性分别给予2 000元的资助；按每收住一名本市户籍老人，给予每月80元的财政补贴。据统计，2009年至2011年，S市财政累计发放床位资助615万元、运营补贴1 435万元。（2）规划立项方面：新办福利机构项目，由发改部门优先审批立项，其建设用地由国土资源部门优先安排指标，并鼓励将闲置的宾馆、招待所、托儿所、学校等场所提供社会，兴办民办养老机构。（3）税费减免方面：免征营业税、城市维护建设税、教育费附加，免征城市基础设施配套费，免征新建房屋产权登记费。暂免征收所得税、房产税、城镇土地使用税、车船使用税，养老机构使用水、电等实行价格双轨制的公共产品，按民用价格标准执行等等。（4）人员培训方面：养老机构接收持有本市《再就业优惠证》的人员，可享受养老护理等相关职业技能培训补贴政策，培训后经职业技能鉴定合格的发给相应的资格证书。

（二）扶持政策执行效果评价的方法与思路

政策评估理论认为，基于目标的评估（Goal-based Evaluation）是公共政策执行效果评价的重要方法，其基本含义为：公共政策的执行，在多大程度上达到了预期的政策目标和结果。笔者认为，这种评估方式与绩效审计中的效果性含义趋同。最高审计机关国际组织（INTOSAI）在1986年第12届国际会议上，建议以绩效审计统一各种有关效益审计的名称，并指出：“除了合规性审计，还有另一种类型的审计，它涉及对公营部门管理的经济性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的评价，这就是绩效审计。”其中，效果性是指多大程度上达到政策目标、经营目标和其他预期结果。

鉴于此，结合审计工作特点，对扶持政策的执行效果进行评价，应重点围绕该项政策制定的主要目的，摸清享受政府财政补贴的民办社会养老福利机构的经营现状及服务状况，通过综合评价政府扶持政策的经济效益与社会效益，从而系统评价在多大程度上达到了预期的政策目标和结果。其中，经济效益（Economical Efficiency）是以尽量少的劳动耗费取得尽量多的经营成果，或者以同等的劳动耗费取得更多的经营成果；社会效益（Social Efficiency）是指政策执行对社会管理创新及社会发展所起的积极作用或产生的有益效果。

三、扶持政策执行效果评价指标体系的构建

总结前文分析，采用“基于目标的评估”方法，扶持政策执行效果评价指标体系的基本步骤为：一是分解扶持政策的目标；二是确定评估指标的权重；三是得出评价结果；四是对评价结果进行分析。

（一）分解扶持政策的目标

研究发现，针对养老服务具有投资较大、风险较高、收益较低等行业现状，政府出台扶持政策的主要目的在于，降低民办养老机构的建设与运营的成本，确保绝大多数规范经营的民办养老机构能够做到基本收支平衡，不至于因收不抵支而倒闭，从而维持或增加现有福利机构的床位数。同时，提高民办机构的数量与等级，提升为老服务的质量。经分析，得出政策评估指标体系（如表1所示）。

表1 扶持政策执行效果的评价指标

（二）确定评估指标的权重

理论上说，权重（Weight）是一个相对的概念，某一指标的权重是指该指标在整体评价中的相对重要程度。权重表示在评价过程中，是被评价对象的不同侧面的重要程度的定量分配，对各评价因子在总体评价中的作用进行区别对待。

运用层次分析法（即AHP法），通过判断矩阵计算出相对权重，并对判断矩阵进行一致性检验。通过计算，矩阵均通过了满意性检验。需要说明的是，本次选定一些从事机构养老工作相关人员，包括民办养老机构负责人、民政主管部门工作人员、相关领域的研究专家等，向他们发出意见征询表，根据他们的意见偏好构建判断矩阵，最后将所有专家的权重进行加权平均。计算过程在此不再赘述，计算结果如下表2所示：

表2 扶持政策执行效果的评价指标权重

（三）推导评价结论

利用上述评价指标体系及其权重，经过对各项指标进行附值计算，对S市民办养老机构扶持政策执行效果进行评价。综合评估结果表明：扶持政策执行效果的综合得分为71.28分，执行效果处于中等偏上水平。现以对“规范经营的养老机构收支平衡C1”计算为例加以说明，其余计算过程在此不再赘述。

所谓“规范经营的养老机构”，意为严格遵守国家法律法规与养老行业规范，按服务标准配备与规范运行的民办养老机构，具体要求包括：依据民政部规定，养老院内护理员与老人在数量上的配比不低于1：5；依据国家劳动法规，护理员需持证上岗并依法缴纳养老保险等社会保险费；依据养老行业规范，养老院收取的伙食费应单独核算，并需全部用于改善伙食；依据养老行业规范，养老院的服务设施应达市三级机构的行业标准。

审计组经过缜密的审前调查，设计了一套表格共6张，分发由S市137家民办养老机构填报，并基于EXCEL软件，自主研发了“AO养老数据抽取工具”进行财务数据与业务数据的采集。经过数据清理，审计组对数据进行计算机数据分析，按照经济社会发展水平的差异，将S市6城区分为发达区（简称发达组）和发展区（简称发展组）两种类型，前者包括S市的G区、XW区、B区，后者包括S市的Q区、XG区、J区，分别确定下列拟进行模型构建的数据来源。其中，民办养老机构收支模型的项目主要包括：（1）“老人交费”测算，依据发达组3区50张床位民办院67%的平均入住率、1465元的月人均交费，2011年发展组3区50张床位民办院62%的平均入住率、1 136元月人均交费。（2）“房租及装潢、设备摊销”测算，依据发达组3区民办院平均房租239元/平米，2011年发展组3区民办院房租平均156元/平米，平均每张床位建筑面积不少于20平米，装潢、设备投资20万元分10年摊销。（3）“护理员工资及社保”测算，依据发达组和发展组的基本工资1 650元，加上33%的养老、医疗等保险费。（4）“伙食费”测算，依据2011年发达组3区民办院平均15元/人/天，发展组3区民办院平均12元/人/天。

基于S市6城区的上述相关数据，构建规范经营的民办养老机构主要收支模型如下：

表3 S市6城区标配民办养老机构2011年主要收支模型（单位：元）

由此可见，无论是发达组3区还是发展组3区，按照标准配置进行规范运营的民办养老机构的年度经营状况均为亏损，其“盈利率X1”均为负值。为维系生存必须的盈利率，实践中小规模民办院通过减少护理员数量及降低质量、不为护理员办社保、调低伙食标准等降低服务质量的办法，维持低成本、低档次运行。

（四）分析评价结果

结合扶持政策执行效果综合得分71.28分的现状，现对评价结果做进一步的分析，我们得出以下几个方面的结论：

1.扶持政策的预期目标基本得以实现。

S市政府出台的扶持民办社会养老福利机构发展的财政补贴政策，符合“小政府、大社会”的施政理念，有力的促进了社会力量进入养老市场，减轻了政府的社会养老负担，推动了养老社会化进程，民办养老机构行业总体发展良好，纳入调查范围的220家社会养老福利机构中，除敬老院外，民办养老院占比87.8%，机构养老的社会化程度在全省甚至全国领先。尤其是，已投入的财政补贴资金有效发挥了“四两拨千斤”的作用，截至2011年底，S市共“撬动”11.5亿元社会资金投资兴办社会养老福利机构，增强了机构养老事业可持续发展的能力，民办养老机构扶持政策执行的经济效益与社会效益发挥明显。

2.扶持政策执行效果尚存诸多障碍因素。

经过对上述收支模型进行深入分析，民办养老机构支出资金量占前两位的分别包括房租与护理员薪酬，扶持政策执行效果尚存的诸多障碍因素也突出表现为以下两个方面：（1）审计调查分析2011年租房经营的81家民办养老机构（占比71%）数据发现，在2010～2011年房租调价的44家中，35家2011年比上年平均上涨21%；分析发达组和发展组6区近3年开业的4家规模在100～200张的民办院，平均房租成本占总成本40%。（2）民办养老机构的护理员队伍总体呈现“三低一高”特点：一是人数配比偏低。2011年底护理员与老人比为1：7，甚至有的达1：13；二是文化素质偏低。2011年底有1/3护理员属文盲，57%接受过九年制义务教育，36%的护理员无资质上岗，与部分入住老人相对较高素质（高中以上占20%）的服务需求形成反差；三是收入偏低。2011年，人均月收入2 000元以下的占比71%，且普遍未签订劳动合同；四是工作强度较高。多数护理员吃住在养老院，夜间还需照料老人。

上述政策执行障碍因素存在的原因，主要包括：（1）规划的引领作用尚未得到应有发挥。一方面，S市规划政策规定，新建地区和老区改造时必须预先安排养老机构等公共设施用地，但由于缺乏刚性的落实措施，实际并未完全有效执行。另一方面，S市政策鼓励将闲置的厂房、学校及歇业宾馆等改建为养老机构，但由于区县执行时缺乏统筹安排，民办院实际享受到此类政策的极少，绝大多数是租房经营，而“租房难、租房贵”又是限制民办院建设的最大瓶颈。其中，租房建院后，原房东往往陷入“银行难抵押、司法难执行”的窘境，此类纠纷诉诸法庭并不鲜见。如房东仅同意出租2年，但承租者为取得养老机构证照（要求最低期限5年），签订假合同并引起纠纷。（2）价格及时调整机制尚未形成。根据S市2008年出台的收费等级标准，民办机构仅“可参照执行”，但该市G区、XG区等区实际要求是强制执行。该标准实施以来的CPI指数增长10%以上，最低工资标准增长34%，但至审计调查日，该收费标准并未作调整。根据标准，自理老人每天基准护理费5元，即使根据政策上浮20%也只有6元。收费上不去，一定程度上限制了民办院的提档升级，部分养老院只能选择走低成本、低档次的运行路线。（3）区县政府配套资助政策尚未全面落实。根据S市政策，各区县要根据本地实际对养老机构给予财政补助。截至2011年底，仅有4区制定了新增床位资助政策。

四、结语

正如秦荣生教授所言，经济政策执行效果审计是国家审计的新领域，目前还处在起步阶段，理论研究者和审计人员对政策执行效果审计尚未引起足够的重视，没有充分认识到政策执行效果审计对于完善政策的重要意义，在审计理论、技术和方法上也没有建立起一套完善的政策执行效果审计的评价体系。上文结合审计实践，对民办养老机构的政府扶持政策执行效果评价进行了有益的探索，虽然取得了一些成效，但在评价体系的完备性、合理性和科学性等方面，仍有待提高，从而更好地促进国家政策的完善与执行力的提升，进一步发挥国家审计保障经济社会发展的“免疫系统”功能。（作者单位：南京市审计局）