北极治理：主体、机制和领域

王传兴

（同济大学 政治与国际关系学院，上海200092）

对北极安全问题的关注绝非仅限于北极地区国家本身。这是因为，一方面，全球变暖所带来的北极环境变化，导致了一系列远远超出北极地区范围的全球性安全挑战；另一方面，虽然北极环境变化早在冷战结束数十年之前已经且一直在发生重大变化，但唯有在冷战后全球政治加速发展的背景下，北极地区安全问题的全球性关注才具实质意义。换言之，对北极安全关注的变化，是与人类赖以生存的北极物质环境变化和北极社会环境——即国际政治环境——变化呈正相关的关系。也因此，冷战后对北极安全问题的全球性关注不断升温，使得北极治理的全球性参与成为一种合乎逻辑的吁求。

全球治理——包括北极治理——的全球性参与在安全领域中的体现，是对安全进行“深化”和“拓宽”。在国际政治中，对安全进行系统性的研究始于二战结束之后①例如，“‘国家安全’现代用法最早出现在美国专栏作家李普曼（Walter Lippmann）1943年的著作《美国外交政策》（US Foreign Policy）中。第二次世界大战结束后，这个提法才成为国际政治中的一个常用的标准”。随后，“又相继出现了两个相关的概念，即‘国际安全’和‘世界安全’”。转引自李少军：《国际安全：从基本概念到多种形态》，见王逸舟主编：《全球化时代的国际安全》，上海：上海人民出版社，1999年，第37页。；在此后的几十年里，“安全研究大致形成了‘正统派’、‘扩展派’和‘全球派’的基本差异”②“正统派强调安全研究应该继续坚持新现实主义的理论范式……。扩展派则强调必须根据冷战后的新形势和新局面对安全研究进行大幅度调整……以便让安全研究可以涵盖诸多的非传统安全问题……。全球派……则要求将安全研究和关注的重点彻底从传统安全转向非传统安全。”相关的详细论述请参见朱锋：《“非传统安全”解析》，载《中国社会科学》，2004年第4期，第144页。。

作为哥本哈根安全学派的代表人物，巴瑞·布赞（Barry Buzan）大致属于“拓展派”。通过在学理上“‘深化’和‘拓宽’现实主义传统的安全概念”③郑先武：《安全、合作与共同体：东南亚安全区域主义理论与时间》，南京：南京大学出版社，2009年，第57页。，布赞等在纵向维度上将安全区分为国际体系、次级国际体系、单元、子单元和个人等五个层次①具体而言，国獉际獉体獉系獉指“互动或相互依存单元的最大集合体，在它之上没有更高一级的体系存在”；次獉级獉国獉际獉体獉系獉指“国际体系内的单元群……次级国际体系可能与领土是一致的——这种情形下他们或者是地区性的成果（东盟、非统）或者不是（经济合作与发展组织、欧佩克）”；单獉元獉指由各种次级团体、组织、共同体和许多个人构成的国家、民族、跨国公司等；子獉单獉元獉指“单元内有组织的那些个体和集团，它能够（或者试图）影响单元的行为（例如官僚机构、游说集团）”；个獉人獉即大多数社会科学中分析的关键点。参见 Barry Buzan，Ole Waéver and Jaap de Wilde，Security：A New Framework for Analysis，Boulder：Lynne Rienner Publishers，Inc．，1998，pp．5－6．，在水平维度上将“安全划分为军事、经济、政治、社会／身份和环境”等五个领域②［英］巴瑞·布赞等：《论非传统安全研究的理论框架》，载《世界经济与政治》，2010年第1期，第121页。。布赞在学理上对安全概念的“深化”和“拓宽”存在现实的安全依据。以北极安全为例，由北极环境变化所带来的北极安全关注问题的层次“深化”和领域“拓宽”，是在冷战结束之后发生的，尽管北极地区的多层次、多领域的安全问题都是客观存在的，如环境安全问题等。

冷战结束之前，一方面，由于“安全指涉对象（referent object）传统上是国家”③Barry Buzan，Ole Waéver and Jaap de Wilde，Security：A New Framework for Analysis，Boulder：Lynne Rienner Publishers，Inc．，1998，p．36．，安全化行为体和功能性行为体④安全分析单元的三种类型：安獉全獉指獉涉獉对獉象獉指的是那些被视为受到存在性威胁并具有合法主张自己生存权利的事物。尽管安全化行为体能够尝试将任何事物建构成指涉对象，但是作为稳定的指涉对象，规模有限的中等集体单位（如国家、民族和文明）证明最能够经受安全化的检验。安獉全獉化獉行獉为獉体獉指的是那些通过宣称某事物——指涉对象——受到存在性威胁而对议题进行安全化的行为体，常见的有政治领袖、官僚机构、政府内阁、政治说客和压力集团。功獉能獉性獉行獉为獉体獉指的是那些影响一个安全领域动力的行为体。功能性行为体既不是安全指涉对象，也不是代表指涉对象来呼吁安全的行为体，而是对安全领域的决定产生重大影响的行为体。比如，一个造成污染的公司，在环境领域可能是一个主要的行为体，它不是一个指涉对象，也没有使环境问题安全化的尝试。参见Barry Buzan，Ole Waéverand Jaap de Wilde，Security：A New Framework for Analysis，Boulder：Lynne Rienner Publishers，Inc．，1998，p．36．在层次上基本上仅限于单元（国家）层次；另一方面，除了传统的政治和军事安全问题，北极地区环境变化所导致的非传统安全问题，多作“非政治化”处理，更不用说有机会被“安全化”⑤非獉政獉治獉化獉意味着国家不对此议题进行处理，并且不以任何其他方式对一议题进行公开辩论和做出决定。政獉治獉化獉意味着此议题乃公共政策之组成部分，因此要求政府做出决定和进行资源分配；在罕见的情况下还要求进行公共治理。安獉全獉化獉意味着此议题作为“存在性威胁”而出现，因此要求采取紧急措施并使那些超越正常政治程序约束之行为正当化。原则上，相关议题在此域内的位置呈开放式：视情况而定，结果可将任何议题放在此域内的任何点上。实际上，将一个议题放在此域内的某个点上因不同国家（还有不同时间）而异。请参见Barry Buzan，Ole Waéver and Jaap de Wilde，Security：A New Framework for Analysis，Boulder：Lynne Rienner Publishers，Inc．，1998，pp．23－24．。

随着冷战的结束，在过去的半个世纪，尤其是其间的后30年里，因北极地区环境变化所带来的北极安全议题，开始在层次上得到“深化”，在领域上得到“拓宽”。具体体现在以下几个方面：第一，在国际体系层次的环境领域，北极地区环境变化所带来的全球性安全影响使得体系层次的整个人类作为安全指涉对象获得了合法性地位；第二，在国际体系层次、次级国际体系层次与单元（国家）层次交错的军事领域，北极地区的地缘政治变化关乎整个北半球乃至全球安全；第三，在单元（国家）层次的政治领域，北极国家对北极地区的领土领海依然存在争议，全球对北冰洋作为全人类公地的立场不一；第四，在跨国际体系层次、次级国际体系层次和单元（国家）层次的经济领域，对北极地区资源的获取既给包括北极国家和非北极国家在内的相关国家带来了经济安全挑战，又给北极区域内外各层次的不同单元带来了国际环境安全挑战；第五，在子单元（国家内）层次和个人层次的社会领域，北极地区土著居民面临巨大的社会安全挑战。

一、北极治理主体：基于国家主义与全球主义的不同理念

以冷战结束为标志，国际政治在过去几十年里经历了一个从国家间政治（狭义国际政治）到全球政治（某种意义上的广义国际政治）的演进过程。

国家间政治（inter－state politics）是“在国家政治基础上的国与国之间的关系”①蔡拓：《全球政治的要义及其研究》，载《世界经济与政治》，2005年4期，第31页。。国家间政治以国家中心主义的利益和价值为导向，其秉持的核心理念是由《威斯特伐利亚和约》所奠定的国家主义（nationalism）。国家主义是针对两个参照系而言的：其一，以个人为参照系，指的是在主权国家内个人与国家的关系要以国家为中轴；其二，以全球为参照系，强调的是在国际社会中主权国家与人类共同体的关系要以国家为中心。②蔡拓：《全球主义与国家主义》，载《中国社会科学》，2000年第3期，第19页。全球政治（global politics）“涉及世界上不同行为体之间的关系，这些关系的特点及其后果”③Juliet Karrbo and James Lee Ray，Global Politics，Wadsworth：Cengage Learning，2011，p．3．，其内涵存在较大争议④关于全球政治的内涵，西方有学者则从层次区分的角度认为它包括两层基本含义：其一，全球政治指全球层次而非国家或区域层次开展的政治；其二，全球政治不仅仅指作为整体的体系，而且指体系内的所有要素。全球政治因此不仅在全球层次，而且在所有——全世界的、区域的、国家的、次国家的等——层次发生，并且至关重要的是在跨层次发生。第二种观点认为，虽然“国家是在全球相互依存的条件下进行互动，然而它们依然是世界舞台上的主要行为体”。（参见 Andrew Heywood，Global Politics，Palgrave MacMillan，2011，p．2，p．xix．）基于对全球政治三种不同内涵比较的基础上，中国学者蔡拓从“全球性”与否的角度，指出它“是以人类整体论和共同利益论为轴心，以全球为舞台，以全球价值为依归，体现全球维度的新质与特点的政治活动与政治现象”。（参见蔡拓：《全球政治的要义及其研究》，载《世界经济与政治》，2005年4期，第30－31页。）这与西方学者的第一种观点相近，也是本文对全球政治的理解。。

全球政治以人类中心主义的利益和价值为导向，其秉持的核心理念是全球主义。“全球主义是一种区别于国家主义的世界整体论和人类中心论的文化意识、社会主张、行为规范。”⑤蔡拓：《全球主义与国家主义》，载《中国社会科学》，2000年第3期，第16页。有观点认为：“全球主义至少有两种截然不同的含义。一种含义是将整个世界利益置于单个国家之上的态度或政策。另一种含义则是将整个世界看作是一个国家投放政治影响力的适当范围。”参见http：／／en．wikipedia．org／wiki／Globalism。这其中的第一种观点与正文中所引用观点相近。全球主义虽然历史久远，如约瑟夫·奈（Joseph Nye）认为，古代的丝绸之路即是一个“程度偏低的全球主义”（thin globalism）案例，但凸显人类整体作用的全球主义则是在二战之后出现的，其真正的勃兴“始于20世纪60年代和70年代”，其广泛实践性的大量增加尤其是在冷战结束之后。⑥关于全球主义及其发展的详细介绍，可参见Joseph Nye，“Globalism Versus Globalization，”http：／／www．theglobalist．com／StoryId．aspx？StoryId＝2392；蔡拓：《全球主义与国家主义》，载《中国社会科学》，2000年第3期，第16－27页。

在当代，作为对全球政治中安全挑战的回应，全球治理“拒绝有关世界政治和世界秩序以国家为中心的传统概念”⑦［美］戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁：《治理全球化：权力、权威与全球治理》，曹荣湘、龙虎等译，北京：社会科学文献出版社，2004年，第13页。，其所承载的是全球主义理念。在全球治理作为发展趋势的今天，全球治理框架的出现意味着传统无政府状态中的自助国家体系（self－help state－system）假定已经难以为继。但另一方面，国家主义理念在与全球主义理念的糅合过程中却依然居于主导地位：虽然“全球主义呈现出历史必然性，但国家主义仍然根深蒂固”⑧蔡拓：《全球问题与当代国际关系》，天津：天津人民出版社，2002年，第468页。。这种情形在北极治理主体方面得到了充分反映，这是我们在讨论北极治理时应有的基本认识。

如果坚持国家主义理念，那么参与北极治理的主体将仅限于北极理事会八国；而参与北冰洋治理的主体，甚至可以减少到北冰洋沿岸五国。毋庸讳言，有些北极国家和北极国家内的组织正是秉持这样的理念来看待北极治理的参与主体问题。例如，由于担心自己的声音被淹没，享有北极理事会永久参与者地位的北极理事会土著居民组织，就对扩大北极理事会的范围持怀疑态度；加拿大和俄罗斯也有类似的怀疑。尽管如此，但北极环境的进一步变化和冷战后北极安全的“深化”和“拓宽”，使得以国家主义理念为核心支撑的北极环境治理主张难以为继；相反，以全球主义理念为重要支撑的北极环境治理主张正得到越来越广泛的认同。由此不难推断，参与北极治理的主体，其在理念上将呈现出国家主义与全球主义相糅合的特性。

以国家主义理念与全球主义理念的糅合为基础，北极治理参与主体目前呈现出以下三个特点：

第一，北极治理主体正经历从北极国家到北极／非北极国家、从国家层次的国家行为体到国家之上／下层次的国家／非国家行为体同时参与北极治理的变化。具体而言，如今涉及北极治理的主体包括：全球层次上的全球性组织机构，如联合国①例如，在涉及因领土争端而导致的国家之间冲突的发生，联合国安理会有权利介入冲突的调解和平息。另，正如下面所要提及的，联合国环境规划署和联合国开发计划署本身就是北极理事会的永久观察员国。；区域层次上的北极地区区域性组织机构，如1996年成立的北极理事会——到目前为止这是北极治理中最重要的非国家行为体②北极理事会下设6个工作组和4个项目行动计划。此外还有次区域的巴伦支欧洲－北极理事会、巴伦支地区理事会、巴伦支欧洲－北极地区联合理事会、国际北极科学委员会、北冰洋科学委员会、泛太平洋北极工作组、北极国际社会科学学会等组织机构，其中巴伦支欧洲－北极理事会、巴伦支地区理事会、巴伦支欧洲－北极地区联合理事会分别下设6个工作组或委员会、4个工作组、5个工作组。它们的工作重点也都是非传统安全议题。详情请参见王传兴：《论北极地区区域性国际制度的非传统安全特性——以北极理事会为例》，载《中国海洋大学学报》（社会科学版），2011年第3期，第3－5页。；国家层次上的北极／非北极国家——其中包括内核国家的环北极五国、核心国家的北极理事会八国以及外围国家的非北极国家；次国家层次上的国家内群体和组织及其活动，如加拿大因纽特人和格陵兰岛土著居民组织的自治运动等③例如，在北极理事会每半年举行的一次高官会议（Senior Arctic Officials，or SAO，meeting）上，与会者除包括加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国等8个成员国各自的外交高官员及特别／永久观察员国／国际组织（北极理事会包括法国、德国、荷兰、波兰、西班牙和英国等6个永久观察员国，北极议会人、世界自然保育联盟、国际红十字会、北欧理事会、北方论丛、联合国环境规划署、联合国开发计划署等7个永久观察员国际组织，以及欧盟、中国、意大利、日本、韩国等5个特别观察员国家和组织）的代表外，还包括6个在北极理事会中享有永久成员资格地位的原住民非政府组织代表，他们分别是阿留申人国际协会（Aleut International Association）、北极阿萨巴斯卡理事会（Arctic Athabaskan Council）、哥威迅人国际理事会（Gwich’in Council International）、因纽特人环北极理事会（Inuit Circumpolar Council）、俄罗斯北方原住民协会（Russian Association of Indigenous Peoples of the North，RAIPON）和萨米人理事会（the Saami Council）。请参见http：／／en．wikipedia．org／wiki／Arctic＿Council＃Indigenous＿Peoples。因纽特人努纳武特省成立于1999年4月1日，因纽特人早在20世纪70年代就提出了此一建省要求；格陵兰岛于1953年成为丹麦的一州，1975年5月1日正式实行内部自治，1979年建立其内部政府，1985年2月1日全民表决成功脱离欧共体，2009年6月21日正式实行自治。——这是北极治理中重要性不断增加的行为体；个体层次上的国家内部有影响力的个体，如关注和研究北极的自然／社会科学家和活动家等——他们在北极治理中的作用也在日益凸显。例如，比较1983年、1994年和2009年的三份由美国总统签署的《美国北极政策指令》，我们发现明显存在这样的趋势：1983年指令所主张的“维护海上自由航行和覆盖空间的自由飞行”，关注的是国家行为体在北极治理中的作用，具体主要针对美苏而言；相较而言，1994年指令不仅将治理层次扩展到国内层次，“强调了北极环境保护、环境的可持续发展以及土著人和其他北极地区居民的作用”，而且自上扩展到超国家层次，强调“努力和国际组织合作改善北极地区环境并确保环境的可持续发展”；类似地，2009年指令进一步自下强调“吸收北极土著居民参与有关北极议题的决定”，自上强调“提高对区域性、全球性环境问题的科学检测和研究”。④有关美国三份北极政策指令内容的介绍，请参见白佳玉、李静：《美国北极政策研究》，载《中国海洋大学学报》（社会科学版），2009年第5期，第20－24页。

第二，非国家行为体因其自身身份原因，其北极政策更多地体现了全球主义理念。例如，欧洲委员会在2008年11月20日致欧洲议会和欧洲理事会的《欧盟与北极地区》通信中即指出，鉴于环境变化正在改变北极地缘战略动力结构并构成对国际稳定和欧洲安全利益的潜在威胁，因此当务之急是要求“欧盟与北极国家、地区和其他相关利益者合作，以一种协调的、系统的方式来对待这一问题”①中国极地研究中心极地战略研究室：《欧盟与北极地区》，见《相关国家新北极政策与战略文件》，2010年4月，第3页。。

第三，作为北极治理中最重要的国家行为体，其北极政策从根本上体现了国家主义理念，虽然在其北极政策表述中也不时含有全球主义理念的成分。这是当前涉及北极治理最重要行为体的基本特点。例如，在由俄总统德米特里·阿纳托利耶维奇·梅德韦杰夫（Dmitri Anatolyevich Medvedev）2008年9月18日签署批准的《2020年前俄罗斯北极国家政策原则及其远景》中，“总况”开篇所强调的是“俄罗斯对北极的国家政策总目标、主要任务、战略优先权和实行机制及俄罗斯在北极地区社会－经济发展战略计划和俄罗斯的国家安全保障”②中国极地研究中心极地战略研究室：《2020年前俄罗斯北极国家政策原则及其远景》，见《相关国家新北极政策与战略文件》，2010年4月，第1页。，里面并没有重视非国家行为体在应对北极安全挑战进行治理的作用。国家主义思想理念在北极治理中的主导地位，在北极地区最重要的非国家行为体治理机构——北极理事会——的成员构成上也表现得十分突出：虽然其正式成员国、国际组织、原住民代表、永久观察员国／国际组织以及特别观察员国／国际组织的总数加起来多达32个③根据北极理事会网页上的公布，北极理事会除上述成员国和组织外，现有观察员国和组织26个，正申请成为观察员的有12个国家和国际组织。参见http：／／www．arctic－council．org／index．php／en／about－us／partners－links。，但其中最重要的是具有表决权的八个北极理事会成员国。而且根据第七届北极理事会部长会议《努克宣言》（Nuuk Declaration）的规定，若要成为北极理事会的观察员国／组织，就必须“承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权”④http：／／www．arctic－council．org／index．php／en／about－us／partners－links．。

以上分析表明：一方面，随着全球政治时代安全层次的深化，北极治理主体呈现出多层次基础上的多元性特点，北极治理主体因而不再仅仅限于国家行为体，尽管国家依然是北极治理主体中最重要的行为体；另一方面，在全球政治时代的今天，虽然国家主义理念在与全球主义理念的糅合过程中依然居于主导地位，国家主义仍然根深蒂固，但国家行为体在参与北极治理的过程中，势必需要超越传统的国家间政治思维，进而从全球政治的视角推动北极治理的发展，因为这关乎全球的安全利益，关乎全人类的福祉！

二、北极治理机制：特别适用北极地区“硬法”的缺失

全球治理概念“为描述跨越国家和社会的规则制订、政治协调和问题解决的复杂系统，提供了语言工具”⑤转引自［美］戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁：《导言》，见［美］戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁主编：《治理全球化：权力、权威与全球治理》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第13页。。全球治理的基本内容之一乃全球治理规则。正如詹姆斯·罗西瑙（James Rosenau）所指出的那样，无论是国家间体系还是多元中心体系，“它们都维持着一种引起其成员关注并构成其权威场域（spheres of authority）边界的规则体系”⑥［美］詹姆斯·罗西瑙：《全球新秩序中的治理》，见［美］安东尼·麦克格鲁主编：《治理全球化：权力、权威与全球治理》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第75页。。换言之，全球治理规则体系的形成是全球治理至关重要的一环。规则体系将利用权威，而“拥有权威就是被认可有权管理”⑦詹姆斯·罗西瑙对政府规则体系与治理规则体系进行了区分，前者“能够被认为是结构”，后者则“是能够由许多组织在不同时间和地点（或甚至是同时）以各种方式承担和执行的社会功能或程序……规则体系运用各种方法获得权威，这些方法包括由宪法、地方法和其他采用正式的规则手段赋予权威的操纵体制，也包括那些通过反复实践而创建出来的、尽管还未得到宪法批准但是被认为具有权威的非正式程序”。参见［美］詹姆斯·罗西瑙：《全球新秩序中的治理》，见［美］安东尼·麦克格鲁主编：《治理全球化：权力、权威与全球治理》，北京：社会科学文献出版社，2004年，第74页。。在全球治理规则体系中，国际机制无疑是其中最重要的一个组成部分。

在冷战结束后的全球政治时代，北极治理也成为全球治理中日益重要的一环。就现有的北极治理国际机制而言，一方面，某些全球普遍适用的国际机制也同样适用于北极治理；另一方面，近年来北极地区大量安全议题的出现和亟待解决，客观上要求制定有针对性的北极特别适用的国际机制。事实上，冷战结束以来，北极治理机制正在或已经发生如下变化：即由全球普遍适用的国际机制为主到全球普遍适用的国际机制与北极特定适用的国际机制相交织的变化。①有关北极治理机制中全球普遍适用的机制和北极特定适用的机制的详细论述，请参见王传兴：《论北极地区区域性国际制度的非传统安全特性——以北极理事会为例》，载《中国海洋大学学报》（社会科学版），2011年第3期，第1－6页。

目前，适用于北极地区治理的全球普遍适用国际机制主要包括：由国际海事组织制定的《国际防止船舶造成污染公约》（International Convention for the Prevention of Pollution from Ships，1973）、最重要的《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS，1982）、《联合国生物多样性公约》（United Nations Convention on Biological Diversity，1992）、《联合国气候变化框架公约的 京 都 议 定 书》（Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change，1997）以及为铭记联合国环境规划署理事会1997年2月7日通过的第19／13C号决定而制定的《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》（Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants，2001年签署、2004年生效）等。

特别针对北极治理而制定的北极地区区域性国际机制目前并不多，但重要性却在不断上升。在冷战结束之前，除了早期的《斯瓦尔巴德条约》（The Svalbard Treaty or the Spitsbergen Treaty，1920）之外，仅有《保护北极熊协定》（International Agreement on the Conservation of Polar Bears，1973）。该协定是由加拿大、丹麦、挪威、美国和前苏联等五国签署的。冷战结束不久之前，苏联最高领导人戈尔巴乔夫与西方的妥协导致了东西方关系的“缓和”，这一点也在北极地区的国际机制建设中得到了反映。1991年6月，八个北极国家在芬兰罗瓦涅米（Rovaniemi）召开了第一届保护北极环境部长会议，会议通过了《北极环境保护战略》（Arctic Environmental Protection Strategy，1991）。在北极特别适用的国际机制中，目前对相关国家具有强制约束力的是《北极搜救协议》（Arctic Search and Rescue Agreement，2011）。2011年5月12日，第七届北极理事会外长会议在丹麦格陵兰岛首府努克举行，与会国家外长签署了北极理事会成立15年以来的首个正式国际条约——《北极搜救协定》，就各成员国承担的北极地区搜救区域和责任进行了规划。

在北极治理中，作为“硬法”的国际机制对北极治理的成败是至关重要的。因为“硬法”具有对成员国构成法律约束力的决策能力，从而使得国际机制在适用于北极治理过程中具有实质性的可操作性意义。

目前，尽管适用北极治理的国际机制不少，但北极治理国际机制遇到的困境和挑战是不言而喻的。一方面，虽然适用于北极治理的全球普遍适用的国际机制以“硬法”为基础，如《联合国海洋法公约》，但其显而易见的局限在于缺乏针对性，因而无助于解决北极治理中的特定问题，如北极航道争议。事实上，对《联合国海洋法公约》相关条款的不同理解，恰恰是导致北极航道争议的一大根源。②详情请参见北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第252－259页。另一方面，在涉及北极治理的四个既有区域性国际机制中，1920年签署的《斯瓦尔巴德条约》虽然具有“硬法”特性，但针对的只是斯匹次卑尔根群岛这一个案。该条约承认挪威对这一群岛具有充分和完全的主权；规定该地区永远不得为战争的目的所利用；各缔约国公民可以自由进入该地区，在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和商业活动。与此相类似，1973年签署的《保护北极熊协定》也只是个案式的具有“硬法”特点的多边国际条约，其宗旨是拯救和保护北极熊的生存环境。真正涉及北极地区全面治理的首个北极区域性国际机制，是1991年签署的《北极环境保护战略》。根据《北极环境保护战略》，北极八国承诺合作进行科学研究以确定污染源、污染途径以及污染影响并共享数据；联合行动优先领域为治理持久性有机污染物、石油、重金属、放射性物质以及酸化引起的污染；北极国家同意对开发活动的潜在环境影响进行评价，采取措施控制污染物，降低污染物对北极环境造成的不利影响，并特别关照传统的和文化的需求、当地居民与土著居民的价值观和习惯。《北极环境保护战略》被认为是后冷战时代的一大政治成果，但其特点是以“软法”为基础，不具有对成员国构成法律约束力的决策能力，从而缺乏实质性的可操作性意义，结果是相关国家之间的深层次合作难以实现。这显然不符合应对日益严峻的北极安全挑战的客观需要。

随着全球变暖使得更易于进入北冰洋及沿海地区的预期升高，北极地区在经济上的重要性也与日俱增；与此同时，北极安全挑战的日益严峻也使得北极治理问题变得格外突出。这迫切要求制定涉及北极地区全面治理的区域性“硬法”国际机制。在这样的背景下，2011年北极理事会通过了具有法律约束力的《北极搜救协议》，可以说是推动北极区域性“硬法”国际机制发展迈出的重要一步。

需要指出的是，在未来推动特别适用于北极地区的具有“硬法”特点的国际机制建立过程中，应注意全球普适性“硬法”与特别适用于北极地区“硬法”之间可能存在的冲突。例如，在挪威根据《斯瓦尔巴德条约》主张其对斯瓦尔巴德群岛的权利过程中，挪威已就作为“硬法”的《斯瓦尔巴德条约》“地区的环境保护、采矿、旅游、经济区的建立等事项制定和实施相关的国内法律和规章”①北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第343页。，从而导致其国内法同时与《斯瓦尔巴德条约》和《联合国海洋法公约》发生冲突。原因在于：一方面，《斯瓦尔巴德条约》赋予了各缔约国相关权利；另一方面，作为《联合国海洋法公约》的缔约国，其赋予挪威关于领海、毗连区、专属经济区和大陆架等的权利则因《斯瓦尔巴德条约》而受到限制。

三、北极治理领域：日益凸显的非传统安全议题

北极地区自然资源丰富，包括不可再生的矿产资源与化学能源和可再生生物资源（尤其是渔业资源以及水力、风力、森林等资源）；此外还有潜在的国际航路航运资源（东北航道和西北航道）和日益重要的国际航空航运资源，以及广义上的军事、科学、人文、旅游资源等。②据估算，北极地区蕴含9%的世界煤炭资源；拥有潜在可开采的石油量约2500亿桶、天然气约50万亿～80万亿立方米，约占世界为开发油气资源的25%；蕴藏着非常丰富的铁矿资源以及大量的铜、钴、镍、铅、锌、金、银、金刚石、石棉和稀有元素等矿产资源。相关详情请参见北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第15－30页。随着北极气候变化导致的北极地区环境变化，人类对以上各种资源的利用越来越有可能成为现实，从而带来诸多传统和非传统安全挑战。

如上所述，虽然北极物质环境早在冷战结束数十年之前已经且一直在发生变化，但唯有在冷战后全球政治加速发展这一社会环境变化的背景下，北极环境变化下的北极地区安全领域变化——由重视传统安全议题到日益关注非传统安全议题——才有可能成为现实。

历史地看，北极探险在经过几个世纪的累积之后，终于在20世纪初期达到顶峰。随着第二次工业革命的完成，各大国对领土资源的争夺日益激烈，相关国家对北极地区领土的争夺也呈白热化。1933年4月海牙国际法庭对丹麦和挪威有关格陵兰岛主权争议做出有利于丹麦的判决后，“有效占领”原则在北极地区因而具有法律效应。这样，北极地区所有土地现都各有所归属。③胡德坤、邓肖亭：《20世纪初期北极地区领土争端及其解决》，载《武汉大学学报》（人文科学版），2010年第1期，第87、92页。二战至冷战期间，受制于狭义国际政治的时代背景，北极地区的安全关注主要是传统的主权安全和军事安全。这一时期北极地区发生的重大安全事件即是明证：其一，在第二次世界大战期间，盟国与德日之间对两条秘密开辟的支援苏联战场的北冰洋航线进行了激烈的争夺；其二，冷战期间美苏两国为谋求各自的战略优势，利用北极地区乃瞰制北半球战略“制高点”这一地缘特点，分别在北冰洋部署了各种主战型战略核潜艇、大量陆基洲际弹道导弹发射场、攻击型潜艇、舰载反舰导弹；其三，20世纪50年代末至冷战结束期间，美、苏在北极地区进行了长达数十年的海空力量优势争夺；其四，1972年的“埃斯克米拉（Mario Jamie Esca－milla）杀人案”事件和1985年美国“极地号”破冰船事件，引发了美、加两国有关西北航线的主权争议①加拿大认为西北航道是其国内航线，美国则认为是国际航线。“埃斯克米拉（Mario Jamie Escamilla）杀人案”事件和1985年美国“极地号”破冰船事件都触及西北航线的法律地位。参见北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第252－253页。；其五，20世纪60年代的“伯顿岛号”事件、1965年的“北风号”事件和1967年的维利基茨基海峡事件，引发了美、苏两国之间有关东北航线的主权争议②苏联认为东北航道是其国内航线，美国则认为是国际航线。“伯顿岛号”事件、“北风号”事件和维利基词基海峡事件都触及东北极航线的法律地位。参见北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第256－258页。。

冷战后北极地区气候变化导致的环境问题加剧带来的各种后果③可预测到的北极气候变化对该地区环境变化的影响包括：永久冻土带季节性解冻的深度变深；21世纪中期，近地表冻土带可能会减少20%～35%；海冰范围进一步减少；沿岸侵蚀作用增强。已预测到的北极气候变化将对淡水鱼、候鸟、哺乳动物与更高等的食肉动物、基础设施以及土著居民的生活方式等带来不良影响。参见北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第14页。和全球政治进程的加速，合力推动着北极地区安全议题由传统上重政治军事领域转为强调与之并重的经济、环境和社会等非传统安全领域。在政治和军事领域，2007年俄罗斯高调在北冰洋海底插旗④2 007年8月2日由俄罗斯国家杜马副主席亚瑟·齐林加洛夫（Arthur Chilingarov）率领的俄罗斯远征队乘坐世界上最大的核动力破冰船“北极号”（Arktika）抵达北极，将一面俄罗斯国旗插在北冰洋北极洋底。导致该地区的传统安全挑战再度凸现。冷战结束后，北极国家纷纷提出了对北极地区的领土领海要求。例如，俄罗斯基于扇形原则、历史性权利和直线基线法等国际法依据，出台了一系列有关俄罗斯北极领土领海的法律法规。⑤相关内容请参见郭培清、管清蕾：《探析俄罗斯北方海航道的控制问题》，载《中国海洋大学学报》（社会科学版），2010年第2期，第6－10、6页。虽然“俄罗斯的扇形政策一方面官方态度十分模糊，另一方面在实践上却依靠扇形原则巩固对北极的权利”⑥相 关内容请 参见郭培 清、管 清蕾：《 探析俄罗 斯北方 海航道的 控制问题 》，载《 中国海 洋大学学 报》（社 会科学版），2010年 第2期， 第6－10、6页。。加拿大长期以来也一直主张西北航道属于其内水。由于“扇形原则”不被世界普遍承认，为此，加拿大采用“直线基线”方式对圈定的海域进行权利巩固，并以“历史性权利”作为补充和辅助，以巩固其对西北航道的控制权。⑦相关内容请参见刘江萍、郭培清：《加拿大对西北航对主权控制的法律依据分析》，载《中国海洋大学学报》（社会科学版），2010年第2期，第102－105页。美国则先后在1983年、1994年、2009年由其总统签发了三部《美国北极政治指令》，其中1983年的《指令》强调了北极对美国国家安全的重要性，2009年的《指令》强调了美国北极地区国土安全方面的内容。⑧相关内容请参见白佳玉、李静：《美国北极政策研究》，载《中国海洋大学学报》（社会科学版），2009年第5期，第20－24页。

与此同时，由于北极地区的地缘政治变化与整个北半球乃至全球安全都有关联，因此积极投身于北极事务的国家除了北冰洋沿岸、环北极国家之外，还包括英国、爱尔兰、德国、荷兰等欧洲国家和中国、韩国、日本等亚洲国家。事实上，如果由于西北航道对航运和经济（能源）发展的开放，越来越多的来往中国的船舶数量将经过日本海的日本海岸国际水域，那么，“日本将处于能够潜在控制那些直接影响中国经济繁荣关键瓶颈通道的地缘战略地位”⑨Kevin Cooney，“Securitization of the Northwest Passage：The US－Japan Alliances’role in Opening the Arctic to Transshipment of Commerce and the Exploitation of Resources，”The 51st ISA Convention，New Orleans，17Feb．2010，Speech．。由此观之，对北极传统安全问题所带来的安全挑战进行治理，需要北极国家和非北极国家基于国际法进行合作协调。最近一个有关这方面的成功例子，是俄罗斯与挪威两国根据2010年边界条约解决了巴伦支海的边界争端。

北极地区环境退化将带来双重的全球安全挑战。第一，北极气候变化很可能对全球气候系统产生重大的影响。例如，北极陆地雪覆面积的减小和海洋冷冻圈的收缩将增加地表的加热作用，这很可能加速北极地区的升温，由此降低赤道至两极的温度梯度，瑏瑠从而导致全球海平面的更快上升。第二，北极地区永久冻土带温度的上升可能将更多的甲烷（CH4）释放到大气中，从而加剧温室效应。因此，对气候变化所导致的北极环境安全挑战进行治理乃势在必行。基于此，针对北极环境问题进行基于生态系统的治理，理想的状态应该是在“全球性的（全球条约）、区域性的（北极理事会）、双边的和国家内部的”①刘惠荣、陈奕彤、董跃：《北极环境治理的法律路径分析与展望》，载《中国海洋大学学报》（社会科学版），2011年第2期，第3、4页。各个层面戮力使之实现。目前，人们对北极环境治理的区域性国际制度——北极理事会——寄予很高的期待，而“非北极国家在多大程度上参与到北极环境保护和可持续发展的行动中，北极理事会的结构、资金机制、法律地位和强制力如何在其成员方的努力下得到加强，这些都直接奠定了北极理事会在未来北极环境治理中所能发挥的角色”②刘 惠荣 、陈奕 彤、 董跃： 《北 极环境 治理 的法 律路径 分析 与展望 》， 载《中 国海 洋大 学学报 》（ 社会科 学版 ），2011年第2期 ，第3、4页。。

如上所述，北极地区资源丰富，而如何合理地开发利用这些资源已经日益成为世界各国普遍关注的议题，因为这将或直接或间接地关系到相关国家的经济安全。当然，经济领域的安全化议题显然不仅仅限于北极地区的自然资源。一方面，航运里程不同程度的大大缩短，将给有关国家带来巨大的经济效益③相关数据请参见郭培清等：《北极航道的国际问题研究》，北京：海洋出版社，2009年，第40－41页。；另一方面，北极冰盖融化所导致的各种极端气候现象，如洪水、干旱等，将造成粮食减产等经济问题④例如，在1957年至2001年的45年间，冬季北极地区的气候变化与中国大部分地区冬季气温趋于升高之间存在明显的关联性。参见解小寒、杨修群：《冬季北极海冰面积异常与中国气温变化之间的年际关系》，载《南京大学学报》（自然科学版），2006年第6期，第550－551页。。

在社会安全领域⑤社会安全的议程大约包括：移民问题——X共同体因人口变化而使得其“认同”发生改变；横向竞争问题——X共同体因相邻的Y共同体文化和语言所具有的压倒一切的影响力而不由自主地改变自己的生活方式；纵向竞争问题——X共同体因一体化工程（如欧盟）或地区分离主义（如魁北克）而不再认为他们是该共同体的人；通过威胁X共同体的载体——消减其人口——而威胁其“认同”。参见Barry Buzan，Ole Waéver and Jaap de Wilde，Security：A New Framework for Analysis，Boulder：Lynne Rienner Publishers，Inc．，1998，p．119．，由于土著居民⑥北极地区土著居民共有20多个民族，主要土著民族包括：科米人、雅库特人、可汗人、曼西人、楚克奇人、多尔干人、科亚克人、南特西人、恩加纳桑人、塞尔库比人、奇卡格赫人、伊特尔曼尼人、爱斯基摩人、阿留申人、拉普人、鄂温人、鄂温克人、恩特西人、印第安人等。参见北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第63、88页。人口（其分布情况见表1）只占北极地区大约400万人口中的10%⑦Timo Koivurova，Henna Tervo and Adam Stepien，Background Paper：Indigenous Peoples in the Arctic，Artic Tansform，4Sept．2008，p．6．请参见http：／／arctic－transform．org／download／IndigPeoBP．pdf．但另有观点认为，在这400万人之中有大约三分之一为土著居民。请参见 http：／／www．grida．no／graphicslib／detail／russia－arctic－indigenouspopulation＿13e5。，因此在北极地区各个国家中都不同程度地存在土著居民的社会“认同”问题。

表1 北极地区的土著居民人口

此外，北极土著居民还面临诸多其他社会安全问题，如加拿大土著居民的生活指标相对较低，面临失业、酗酒、自杀、家庭暴力、性虐待等社会问题。①相关内容可参见潘敏等：《论北极原住民的人口结构与社会问题——以加拿大为例》，载《世界地理研究》，2009年第3期，第132－133页。究其原因，北极环境的变化，尤其是外部社会带来的剧烈影响，导致了“自然经济的解体、生活方式的改变，外来文化也开始统治土著居民的文化教育，在语言、宗教、生活方式等方面均是如此”②北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第63、89页。；与此同时，在全球政治时代，随着过去50年间全球化和现代化步伐加快所导致的现代和传统社会组织之间社会形式之间的中断，一方面带来了土著居民自然环境和社会环境的改变，另一方面则“可能使土著民族意识到社会变化的程度，从而意识到自己的身份”③北极问题编写组：《北极问题研究》，北京：海洋出版社，2011年，第63、89页。。

四、结 论

为应对北极治理挑战，我们需要对北极治理需求、北极治理主体、北极治理机制和北极治理领域有着全面系统的深刻理解和认识。首先，北极环境变化和国家间政治向全球政治演进的变化，使得北极安全问题的“深化”和“拓展”成为可能，从而使得北极治理日益成为全球治理中的重大议题。其次，一方面，基于国家主义和全球主义两种不同理念以及这二者的糅合，北极治理主体呈现出多元共存的局面；另一方面，由于国家主义理念在这一糅合过程中至今依然居于主导地位，因此在北极治理多元主体共存的同时，国家行为体成为北极治理成功与否的关键。第三，在北极治理机制的两个不同发展维度中，一方面，北极治理机制正日益从依靠全球普遍适用的机制向北极特别适用的机制方向发展；另一方面，北极特别适用的国际机制正从以“软法”为基础的机制向以“硬法”为基础的机制趋势发展，从而使得北极地区的国际机制朝着具有实质意义的可操作性方向发展。第四，冷战后北极治理正由此前侧重传统安全领域向传统安全与非传统安全领域并重的方向发展。

总之，由于安全维度的“深化”和“拓宽”，作为全球治理的重要一环，当今的北极治理是一个涉及多层次上的不同主体、不同机制和不同安全领域的重大议题，需要我们进行系统的分析和评估。