香港特别行政区行政长官普选循序渐进原则研究

刘 涵

(北京大学法学院，北京100871)

香港特别行政区行政长官是特别行政区和特别行政区政府的“双首长”，行政长官普选是香港政制改革、推进民主的最关键一环。2014年6月10日，国务院新闻办发表《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书，指出“中央政府继续支持香港特别行政区依照基本法的规定循序渐进发展符合香港实际情况的民主政制”，这是对行政长官普选“循序渐进”原则的再次申明。

循序渐进原则明文规定在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第45 条，“行政长官的产生办法根据香港特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最终达至由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。”作为香港政制发展宪制基础中的主要原则①“循序渐进”与“兼顾社会各阶层利益”、“有利于资本主义经济的发展”和“适合香港实际情况”等一起首先由基本法起草委员会主任委员姬鹏飞于1990年3月28日在第七届全国人民代表大会第三次会议上提出，参见《关于<中华人民共和国香港特別行政区基本法(草案)>及其有关文件的说明》。这四项原则构成了香港政改和2017年行政长官普选的主要原则。参见香港特别行政区政府《基本法》及政改原则简介［EB/OL］．［2014－06－14］．http://www．2017．gov．hk/tc/liberal/intro．html．，长久以来，经常被视为中央掌握香港政改节奏的指挥棒，尤其被香港一些意见较为激进的人士视为行政长官普选“缓进”甚至“不进”的盾牌。但笔者认为，“循序渐进”不只包括“渐进”，其关键在于“序”——只要准确把握了所应依循的“序”，按图索骥，逐渐推动香港民主进程，就能保障香港2017年特别行政长官选举平稳顺利进行。为此本文对香港特别行政区行政长官普选的循序渐进原则进行研究，以期从本质上厘清“序”的意涵，从理论上对普选应遵循的原则进行更为准确细致的把握。

一、遵循历史顺序

(一)从港督到行政长官

从历史传统上讲，港督像是行政长官的“前身”——与行政长官“双首长”的地位类似，港督既是英皇在香港的政治代表，又是港英政府的最高首长［1］。其宪制基础，是《殖民地规例》第105 条的规定，“总督是向女王负责并代表女王的独一无二的最高权威”［2］，用来宣示所谓“主权”;以及《英皇制诰》、《皇室训令》中规定的港督行使行政权(行政局和立法局的组织权、人事任免权、政策决定权等)、立法权(立法创议权、法案批准否定权、立法局的解散权等)以及一定的司法权、军权、外事权等更为详尽的治权。不难想见，港督在香港具有独一无二的权威，这彰显了香港作为英国殖民地的特征——香港人民只是英国二等公民，无论港英政府通过何种方式给港人小恩小惠以收买人心(最典型的方法是采取“行政吸纳政治”的行政机制，把社会中的经济政治精英或精英团体所代表的政治力量吸收进政府决策机构，纳入到行政体制中来［3］)，其最终目的无非是延长对香港的殖民统治，攫取更大的殖民利益。这一点，从港英政府在殖民统治后期匆忙推行政改、企图达到别有用心的政治目的是显而易见的。香港地区和香港人民，自始至终没有摆脱被英国殖民者压迫和利用的角色。

之所以不得不重提港英时期的政制，是因为在历史——现在——未来的这条时间轴上，一部分人向前看得很多，却对来路看得太少了。人类社会的政治、经济、文化发展都有着其可缩短但不可跨越的阶段，这包含了时空两个场域的因素。港人在英国殖民统治99年中没有享受到港英政府给予的“港人治港”的政治权利，却在香港回归不到20年时用愈来愈激进的方式向中央政府谋求“一步到位”，这是不尊重历史的表现。更何况，行政长官的权力虽然较大，但与港督不可同日而语;同时，一直不断的“行政主导”提法其实印证了行政长官的施政过程遭到了立法会等的掣肘。虽然出于政治上的考虑，中央政府在香港回归前拒绝了“直通车”的方案①参见“一个偷天换日的宪制方案”。肖蔚云．论香港基本法［M］．北京:北京大学出版社，2003:215．，但立法会的分区直选在回归后仍然逐步扩大施行，这体现了中央为推动香港政制改革极大的诚意。

《基本法》第2 条规定:“全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。”这已经是从“英人治港”到“港人治港”的重大飞跃。中央政府和香港人民都有责任稳步推进和扩大“一国两制”成果的实现，这需要对现有制度一定时间的运行和矫正。2017年香港回归20年时实行行政长官普选，过程并不算漫长。只有一个成熟的市民社会，才能合理有序地不断经受政制变换的考验，实现政改目标。以史为鉴才能面向未来，香港市民当下最应该做的，是对比现在与过去，体会回归以来的民主优越感;同时对比现在与将来，发现并祛除社会中不适应普选的因素。不结合香港实际情况的非理性意见表达，往往容易过犹不及。

(二)普选并非“直选”

《基本法》第45 条运用的词汇是“普选”，而非“直选”。普选，即普遍的选举，其作为一个横向概念，指的是参与选举的选民广泛程度和民意覆盖面的大小。《世界人权宣言》第21 条规定:“……(三)人民的意志是政府权力的基础;这一意志应以定期的和真正的选举予以表现，而选举应依据普遍和平等的投票权，并以不记名投票或相当的自由投票程序进行。”显然，普遍和平等是并列关系——同等重要却互不包含——普选仅包含其中的“普遍”概念，其与“一人一票”的“平等”概念是有区别的②普选是扩大到所有成年人的投票权，内容上包括有权利去投票和有机会去投票。而平等原则或一人一票原则是相对于复数选权而言的，平等原则或一人一票强调的是选票的等值，一个人在一个地方的一次选举中只有一个投票权，也就是我们通常说的四个“一”。参见王磊．普选与直接选举的关系——以《香港基本法》为背景［J］．港澳研究，2014(1):22－31．。

普选与“直选”则更是有明显差异。与普选刚好相反，直选是一个纵向的概念，其强调的是公民直接给最终的候选人投票，而不需要经过民意代表的一级或多级过程。但是，选举作为政治过程，其必然受制于一个国家或地区的政治背景，必须与其他政治要素配比平衡。就连美国这样选举制度运作成熟的国家，也还是适用了选举人团的间接选举制度，这是与美国发达的政党制度(主要是民主和共和两党制度)密切相关的。“当年美国创立之时，其制度设计是以建立代议制民主为目标的，但那时美国的创立者心目中并不认为代议制的建立是致力于民主，而是将之视为远离世袭统治传统的一个小心翼翼的步骤。而在其民主政治实践中，参议院的直选也是在宪法制定了近一个半世纪后才实现的。”［4］这充分说明，政治制度的设立不是一蹴而就，而是需要时间与智慧的积淀。

历史地看，新中国建立之初也多使用“普选”的方式组织政权。如1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》第12 条规定:“各级人民代表大会由人民用普选方法产生之。”1953年《选举法》第1 条也规定:“中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会由各民族人民用普选方法产生之。”这是当时扩大民主的需要，但就纵向而言，并未出现直接选举的字眼。而后，选举法经过多次修改，现今实行的是县级以下人大代表直接选举、地级以上间接选举的办法，至于行政首长则是由同级人民代表大会及其常委会产生。在“一国两制”的大背景下，香港特别行政区当然可以采取特别的不同于内地的选举方式;但其作为中华人民共和国的一部分，当然要接受中央人民政府的领导，选举制度的发展不能偏离国家的大方向。

在港英政府时期，港人能够普遍参与到政府组织中也做不到(能够进入的只是极少数“精英”)，遑论“一人一票”“直选”港督。作为鲜明对照，中央政府一直持续不断地稳步扩大选举委员会的规模，逐步接近普选的标准，虽然离达到最终普选还有一段距离要走，但“两点确定一条直线”——在以大大超越港督时期民主程度的香港特区建立初期的“推选民主”为历史一点，和以选举委员会制度的平稳和扩大发展为标志的“代表民主”为现实一点一起确定的直线方向上，普选民主在不久将来的到来是清晰可见、指日可待的。

二、依照宪制程序

(一)普选制度的确立

结合《基本法》第45 条和附件一中的规定，香港特别行政区行政长官达到最终“由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选”的目标，首先要经过产生办法的修改;而这一办法“如需”修改，须经立法会全体议员三分之二多数通过，行政长官同意，并报全国人民代表大会常务委员会批准等“三步”。实际情况是，在2004年4月6日第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>附件一第七条和附件二第三条的解释》中，全国人大常委会主动释法，指出“如需”修改的含义，是指“可以进行修改，也可以不进行修改”，这需要行政长官先向全国人大常委会提出报告，全国人大常委会根据实际情况和循序渐进原则加以确定——相当于在之前的三步中增加了两步，变成了“五步曲”。

“五步曲”的产生，进一步使全国人大常委会掌握了行政长官产生办法修改的主动权。在法制实践中，全国人大常委会在2004年4月26日和2007年12月29日先后作出决定，没有同意在2007年和2012年实行行政长官普选，但在2007年决定中同意了2017年第五任行政长官可以实行普选的办法，这相当于使2017年普选办法终于走完了前两步，2017年普选正式提上日程。

当然，最终香港经立法会、行政长官同意的普选办法，还将在最后需要得到全国人大常委会的再次批准，普选能否最终在2017年施行，还需要这最后的关键一步。“五步曲”的确立是行政长官选举程序的准备程序的法治化，对香港和中央都有约束力，保证了普选在法制框架内的有序运行。

(二)普选制度的运行

《基本法》确立了行政长官的产生需经过提名、选举、任命的三步选举程序，普选也不例外，在由前4届(共3 任)行政长官选举中确定的总体框架和积累的总体经验的基础上，依照具体制度的程序运行，也是循序渐进的重要内容。本文依据此三步选举程序，将历届行政长官在提名、选举和任命中的情况依照时间顺序进行统计，以此来分析普选制度运行的基本状况。

1．提名

通过对历届行政长官提名(推选、选举)委员会运作情况的统计分析(见表1)，可以看出，先前的推选委员会、现行的选举委员会，无论名称为何，其都是为了最终的提名委员会做铺垫(推选委员会和选举委员会其实兼具了提名委员会和选举两项职责)，有贯穿其中的运作规律。

首先，比较显而易见的是提名委员会运作的统计规律:1990年4月4日第七届全国人大三次会议通过的《关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》①由于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》在1997年7月1日才开始生效，而在此之前需要产生第一任香港特别行政区行政长官，故第一任行政长官的产生办法必须另行提前制定。1996年1月26日，全国人民代表大会香港特别行政区筹备委员会成立，1996年10月5日筹委会五次会议通过了《中华人民共和国香港特别行政区第一任行政长官人选的产生办法》。规定了“推选委员会由四百人组成”及四大界别各25%的组成比例，同时规定了获得50 名委员提名即可成为行政长官的正式候选人(占推选委员会总人数的1/8)。2002年《基本法》意义上的选举委员会第一次开始运作，按照附件一800 人的委员总数组成，提名底线为100 人，也是1/8 的比例。2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了关于批准《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法修正案》的决定，将每个界别增加为300 人，选举委员会总人数扩充为1200 人，提名底线为150 人，仍然为1/8。所以不难想象的是，2017年普选时的提名委员会为达到普选“广泛代表性”的要求，很可能较大幅度扩大委员会规模，但符合400 的倍数增加和获得1/8 委员提名的宪制惯例应当会得到继续遵循。另外，从候选人提名人数来讲，前几届的实践中没有超过3 人。虽然在普选热的情况下，报名参选人数可能会有一定幅度激增，但由于受到1/8 提名比例的限制，即使没有额外的“出闸”人数要求，能够获得这一数量委员提名从而正式进入选举环节的候选人也不太可能超过5 名②全国人大常委会2007年《决定》指出提名委员会须按照民主程序提名产生若干名行政长官候选人。关于“若干”的理解，香港特别行政区政府在2013年12月发布的《“有商有量，实现普选”——二零一七年行政长官及二零一六年立法会产生办法咨询文件》中表示，“我们需要同时考虑候选人是否有足够的认受性，是否能让有意参选的人有公平的参与机会，以及是否确保选举是有竞争性。在2007年特区政府就行政长官普选模式进行咨询时，较多意见认为行政长官候选人的人数以2 至4 名为宜。”。笔者认为，这已然可以保证选举的平稳有序进行。

表1 历届提名(推选、选举)委员会运作情况

第二，提名委员会是由一个整体机构提名，而非委员个人提名，更非“真普联”提出的所谓“三轨制”方案③“三轨制”方案包括公民提名、政党提名及提名委员会方式，提名候选人。任何人都可以通过其中一种提名方式，成为候选人。公民提名要求参选人取得百分之一的登记选民具名支持。政党提名则要求候选人取得在最近一次的立法会直选中获得全港总有效票数5%或以上的政党或政团的独立或联合提名。提名委员会成员亦可直接提名特首候选人。参见薛之白．真普联公布特首“三轨方案”［EB/OL］．［2014－06－14］．http://www．zaobao．com/realtime/china/story20140108－297211．等。乔晓阳在2013年3月24日的讲话中指出，“提名委员会实际上是一个机构，由它提名行政长官候选人，是一种机构提名。”［5］这种机构提名的目的，就是保障推举出能够对中央人民政府和香港特別行政区负责的行政长官候选人④参见香港特别行政区政府2007年12月发布的《政制发展绿皮书》。。《基本法》是香港特别行政区的“宪法”，一切机关、团体、公民都应当在基本法的框架下讨论普选事宜。《基本法》45 条明确规定了行政长官普选必须经过“提名委员会”提名，而不是任何其他的机构。任何企图绕过或削弱提名委员会实质提名权的方案，均违背了普选必经的法律程序。

第三，提名委员会功能界别的组成可以在四大界别的框架下进行微调。《1984年代议政制绿皮书》对香港四大界别制度描述道:“这个制度的真正好处就是在香港引入更多代议制度的发展规划。它能使香港享有持续性的经济增长和内部稳定，所以一定不能忘记或轻易抛弃。”四大界别的存在，尤其是被香港民众指为中央政策既得利益者的工商界的存在，在香港这一世界金融中心、航运中心、贸易中心是有其必要性和必然性的。工商界掌握着香港的经济命脉，其直接关系到香港的资本主义制度和香港经济的发展。虽然纵观世界范围内，香港这种职业代表制划分选举界别的方式逐渐式微，但毕竟“未来的人类社会将不复以关于同一血系或居于同一地域为人类结合的根本原因，而将以从事于同一职业为其结合的根本原因”［6］。其在香港还保持有特殊的生命力。另外，全国人大常委会2007年《决定》规定提名委员会“参照”《基本法》附件一有关选举委员会的现行规定组成，这一“参照”适用“既有约束力，又可以根据具体情况作适当调整……既要保持选举委员会由四大届别组成的基本要素，又可以在提名委员会的具体组成和规模上继续进行讨论，有适当的调整空间”［7］。

2．选举

上文已提到，自香港特别行政区成立以来，提名和选举两项权力完全被推选委员会或选举委员会囊括，2017年普选则把提名权和选举权分离开来，在提名委员会提名出若干名候选人后，交由全港有选举权的公民进行投票选举，这是行政长官普选的核心意涵。看似经提名后的普选在横向和纵向上都打了少许折扣，但其实达到了中央和香港公民都能接受的最大程度。

表2 历届行政长官选任情况

由表2 可以看出，历届行政长官得票率呈抛物线状趋势，自第2 届因自动当选得票率为100%后，便逐届下降。香港政局也时有变动发生，第5 届行政长官的选举只能交给香港选民来决定。选举作为普选中最关键也最容易陡生变数的一步，各方控制的办法都不太多，也并没有先例可以遵循，但这毕竟是香港政改的必经之路，需要各方在《基本法》及各项选举制度的框架下严谨运行。

3．任命

《基本法》规定了中央对香港特别行政区行政长官的实质任命权，当然，中央并未动用过否决权。针对2017年的普选结果，即使并不合中央的意图，笔者认为中央不任命的可能性也不大。任命从形式上看，实际包含了国务院总理发出国务院令①国务院令的文字形式十分统一，均为“依照《中华人民共和国香港特别行政区基本法》(第一任较为特殊，还包括《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的决定》)的有关规定，根据香港特别行政区第X 任行政长官选举委员会选举产生的人选，任命XXX 为中华人民共和国香港特别行政区第X 任行政长官，于XXXX年7月1日就职”(补选时较特殊，为“任期至XXXX年6月30日”)。和当选行政长官宣誓就职两步，历届行政长官当选、任命、宣誓就职情况见表3。

表3 历届行政长官当选、任命、宣誓就职情况

从表3 不难看出，除2005年补选时比较特殊外，行政长官经选举委员会选举完成的时间，都在换届当年3月底之前，宣誓就职日期也正好在当年的7月1日(考虑到当年都是特别行政区成立5 或10 的倍数年，宣誓就职典礼可以合并到成立庆典之时，以便国家领导人安排行程)。而任命日期与当选日期的间隔，一般在3～5 天，最多不超过7 天，这体现了中央对行政长官当选者一定的考虑以及大力的支持和信任。用国务院令的方式任命已成惯例，表明中央政府对香港作为地方政府的组织领导权。监誓人则既有国家主席也有国务院总理，并无特殊规律，这体现了他们均可作为中央政府的代表，在一定程度上是权力的分享。

任命这一程序虽然形式上的意义更多，但也是行政长官选举中必不可少的一步。它作为整体程序的重要总结，是中央对香港特别行政区宪制决定权力的实质体现。

三、契合社会秩序

香港特别行政区行政长官普选的目的，是为了进一步推动港内民主，使广大香港人民获得更多的民主权利。但根本目的，还是更好地发展香港资本主义经济，保障香港国际金融贸易航运中心地位，促进形成和谐的社会秩序。因为普选而使香港被搞乱，这不符合香港人民的根本利益，是各方都不愿意看到的。香港行政长官普选，必须要在符合社会秩序的情况下进行。而这一秩序主要有两个层面。

第一，“一国两制”的前提和基础是“一国”，“两制”从属和派生于“一国”，并统一于“一国”之内［8］。香港特别行政区是直属于中央的地方政府，其权力来自于中央的授权，这一纵向分权形态，是蕴于中国单一制国家体系和《基本法》框架之下的。普选可以在一定程度上改变香港民主形式，但无法改变香港与中央的关系。无论普选如何进行，选出的行政长官必须是爱国爱港的，这也是行政长官对中央人民政府和香港特别行政区双重负责的应有之义。

第二，普选制度基于香港特别行政区的特殊性，香港特区内的秩序必须得到稳定。香港作为国际金融、贸易、航运等中心，并长期作为中国与西方世界联系的枢纽，国际影响力巨大。中央政府为了香港的持续繁荣稳定，逐步推动香港民主制度进程，付出了巨大的诚意。香港特别行政区行政长官普选，理当充分利用自己的优势，巩固香港的社会经济发展。一些试图超越循序渐进原则的激进主张与做法，并不符合包括香港地区人民在内的全中国人民的整体利益。

2014年8月31日十二届全国人大常委会表决通过了《全国人大常委会关于香港特别行政区行政长官普选问题和2016年立法会产生办法的决定》，明确“从2017年开始，香港特别行政区行政长官选举可以实行由普选产生的办法，在实行行政长官普选时，须组成一个有广泛代表性的提名委员会，按照民主程序产生2 至3 名行政长官候选人，每名候选人均须获得提名委员会全体委员半数以上的支持。”［9］这是循序渐进原则在国家法律层面的规范性表述。在落实香港特别行政区行政长官2017年普选过程中，只有认真遵循历史顺序、依照宪制程序、契合社会秩序，才能在维护国家主权、安全、稳定的基础上，兼顾香港社会各阶层的利益，保持香港的长期繁荣稳定，推动香港的民主政治改革进程。

［1］刘曼容．保障与制约:英国管治香港的港督制度［J］．中共中央党校学报，2006(3)．

［2］余绳武．20世纪的香港［M］．香港:麒麟书业有限公司，1995:5．

［3］金耀基．中国政治与文化［M］．香港:牛津大学出版社，1997:25．

［4］Kenneth Prewitt．Principles of American Government［M］．Third Edition，Happer ＆ Row Publisher，New York，1980，p．24．

［5］乔晓阳．在香港立法会部分议员座谈会上的讲话［EB/OL］．(2013－03－27)［2014－06－14］．http://www．locpg．hk/jsdt/．

［6］王世杰，钱端升．比较宪法［M］．北京:商务印书馆，2010:174．

［7］汪醮．“参照”具有法律约束力［EB/OL］．(2013－12－09)［2014－06－14］．http://news．takungpao．com/paper/．

［8］中华人民共和国国务院新闻办公室．《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书［EB/OL］．(2014－06－10)［2014－06－14］．http://www．scio．gov．cn/zxbd/tt/Document/．

［9］人民日报社论．走好香港政制发展的关键一步［N］．人民日报，2014－09－01(01)．